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摘要：城市规划的实施管理问题已成为我国城市规划中存在的突出问题。阻碍规划实施的因素中，某些因素是规划工作本身无法控制的，必须通过社会化过程来提高规划实施的有效性。分析了城市规划实施的阻力因素，指出实施公众参与是实现城市规划社会化的根本途径，并论述了城市规划工作参与的实施对策。
关键词：城市规划；社会化；公众参与
中图分类号：TU984 文献标识码：A
1城市规划实施阻力因素分析
通过立法的形式确定下来，具有法律效力的城市规划，往往得不到贯彻执行，这在我国是一个较为普遍的现象，同时也成了我国城市规划管理中的一个老大难的问题。造成这种局面的原因是多方面的，既有规划本身的原因，也有规划工作之外的其他社会原因。
1.1规划理念不先进，理论不完善，技术不规范
规划者的水平是影响城市规划方案好坏最直接的因素，规划成果也直接反映出规划者的思想理念与技术水平。在规划理论不完善、理论派别较多、认识不统一的情况下，不同的规划者规划理念也会有较大的差异，这些差异反映到规划上就是同样的项目规划方案因脱离客观实际、背离城市发展方向而难于在实际中实施。
先进的规划理念，要靠先进的规划技术来实现。城市规划是一项技术性很强的工作，高效的规划需要有正确的操作规程和工作方法。从资料的收集整理与分析归纳到与各界人士的访谈，从城市发展的社会经济论证到各方面利益的平衡与协调，从各种规划方案的设计到最优方案的选择等等，都给规划人员提出了很高的技术要求。技术落后粗糙造成规划方案不完善也常常成为方案难于实施的重要原因。另外，由于城市规划涉及社会生活的方方面面，如果不做深入的调查研究，不了解城市居民的心理特征和行为习惯，而闭门造车式设计的方案也难于得到有效的贯彻实施。
1.2政府意志的短期行为和错误干预
虽然说规划反正一经确定就具有一定的法律效力，不得随意篡改，但由于我国现有这种管理体制的某些弊端，行政长官凭自己的主观意志随意修改规划的现象还是普遍存在。有的领导只看到眼前利用，而迫使规划部门修改规划方案。这种做法有的确实给城市的经济发展带来暂时的好处，但却牺牲了长远利益，给城市的发展造成难于消除的隐患。
1.3社会经济发展的复杂多变和难于把握
城市的土地供应是有限的，土地的最优利用是有规律可循的，城市规划方案必须反映土地利用的客观规律，必须有利于土地资源的高效配置。城市规划应与土地利用计划、投资计划相协调统一，但城市土地利用计划和投资计划的变动往往对规划方案造成冲击。我国目前城市土地市场配置的作用在加强，灵活多变的市场给规划方案的实施造成越来越大的外在压力。尤其是土地使用权黑市交易的活跃和高利润，使交易者想尽办法得到城建主管部门的默许，如果执法不严、监察不力，就很容易冲破规划的约束而使规划方案成为一纸空文。因而，如果规划对社会经济的发展预测不准，对土地配置规律认识不清，做出来的规划实施起来必然会有很大的阻力。
2提高城市规划可实施性的措施——城市规划的社會化
对这些因素的阻力作用进行具体的分析，这些因素可分为规划本身因素和规划外在社会因素两大类，它们对规划实施的阻力作用是不同的。规划理论的完善和规划技术的提高有其自身的一个发展过程，而且这些问题的解决较为容易。通过提高规划人员的素质，优化规划队伍的专业结构，采用先进的辅助技术，就可以显著提高规划水平，完善规划方案。但有些规划外的社会因素却难于预测的，或者可以预测并在规划中予以了考虑，但却非规划部门所能控制的因素，往往是造成规划方案难于实施的主要原因。这些因素的克服归根到底在于能否把规划方案上升为全社会能共同自觉遵守执行的集体意志，而这一上升过程有赖于通过某些社会过程来实现，也就是要提高城市规划的社会化程度。
城市规划的社会化过程就是对规划工作进行深入广泛的宣传、发动公众积极参与的过程；是各种利益冲撞、融合、协调的过程；是政府各部门相互协作、共同贯彻实施的过程；是公众达成广泛认同、拥护实施的过程。因而社会化过程也就是整合各种力量，提高规划质量，形成集体意志，提高规划可实施性的过程。只有经过这样的社会化过程，才能克服各种阻力，保证规划的贯彻实施。
3城市规划社会化的根本途径——实施公众参与
作为一个社会过程，城市规划社会化的根本途径就是要让公众参与到规划中，并在规划编制和管理的全过程中提高公众的参与程度。公众参与最先出现于北美国家的规划当中。起初是为了协调平衡各方的利益而采取的一种规划方法。后来发展到作为一种规划技术和规划理念而被广泛应用。在我国，城市是在政府的主持协调下为建设“人民城市”而进行规划的，公众与政府、与投资者之间并没有像西方国家那样存在着尖锐的矛盾冲突，但是作为一种优化规划的技术方法和理念，也可以应用到我国的规划工作当中。
3.1公众参与的实施对策
公众参与涉及面极其广泛，既涉及经济基础，也涉及上层建筑；既有赖于公众民主意识的提高，也有赖于科学的规划管理机制的建立；既与人们对公众参与的意义认识有关，也与具体的参与方式与途径有关。因此，必须在完善政治管理体制、改革规划管理机制和探索有效的参与方式与途径等三个层面上同步进行，才能保证公众对城市规划的有效参与和参与成果的真实体现。
3.2推进民主化进程，保障公众规划参与权
公众的规划参与权归根到底就是一种参政议政的民主权利，公众参与规划的问题也就是一个行驶公民权的问题。因而这种参与的广度与深度与民主化程度是紧密相关的，政治民主化、政务公开化是公众有效参与的政治前提和基础。所以应大力推进民主法制建设，赋予公民更多民主权利，在社会经济发展的重大决策中充分享有利益表达的机会，参与政府的决策。农村现行的“村务公开”和城市开辟的“市长热线”、“市民接待日”等活动为公民利益表达提供了一些途径，但更重要的是要把这种参与权利法制化，参与体制制度化，开辟公众参与的制度性渠道。同时还应加强城市规划的法制建设，实施依法规划，从法律上保障公民的参与权，使公众参与规划做到有法可依、有章可循，从而为公众参与规划通过坚实的法律保障，营造一个良好的政治空间和社会环境。民主化是一个漫长而艰巨的过程，不可一蹴而就，实施公众参与反过来也可以推进这一过程。通过对规划进行广泛的宣传，对公众参与进行积极的引导，不但有助于一些规划思想、规划意图上升为集体意志，形成自觉执行规划、实施规划的社会基础环境，还可以增强公众的民主意识和参政议政的积极性，因而两者是一个互动的过程。
3.3建立调控有力的规划管理体制
现行的规划管理体制存在着诸多弊端。建立一个有效的规划管理体制有赖于深化城市政府机构的改革。为适应市场经济的发展要求，我国正对各级政府机构进行大的调整和优化，对政府机构权力范围的调整和加强对其行政行为的监督是无法回避的现实问题，这为规划管理体制的改革提供了良好的历史契机。（1）应加强对领导层的监督，把公众评议和规划实施的组织工作列入政绩考核的指标中。（2）改造城市规划委员会，使之隶属于上一级政府，由上级政府领导，由上级规划主管部门主持日常工作，成员还包括本市各相关部门负责人、规划专家代表和公众代表，以加强规划编制与实施中的协调、仲裁、决策和执法监察工作。（3）建立一套公众参与的组织程序与工作方法，以保障公众在城市规划中的参与权利。
3.4探索有效的参与方式与途径
如前所述，我国有些学者在借鉴国外经验的基础上，结合我国实际，探索了一些城市规划公众参与的途径与方式如规划公示、公众听证会、专题系列讲座等等，这里重点强调两点（1）由于各个城市的历史文化、城市发展、规划实际等方面各有特色，公众参与应根据具体情况采取与规划工作相适应的、同时符合当地人们行为习惯的方式方法，采取各种参与方式、参与的广度和深度也需要做些实际调查研究；（2）一般情况下，普通民众的意见对规划的影响力是非常有限的，而且意见分散难于得到足够的重视，因而必须提高公众的组织化程度。可以组建一些有着公共利益的社会团体会，推选有影响的业界精英作为集体利益的代言人，以利于公众利益的集中表达，实现公众的输入性参与。
作者简介：刘唯清（1973--），女，呼伦贝尔市城市规划设计研究院规划师，国家注册规划师
关键词：城市规划；社会化；公众参与
中图分类号：TU984 文献标识码：A
1城市规划实施阻力因素分析
通过立法的形式确定下来，具有法律效力的城市规划，往往得不到贯彻执行，这在我国是一个较为普遍的现象，同时也成了我国城市规划管理中的一个老大难的问题。造成这种局面的原因是多方面的，既有规划本身的原因，也有规划工作之外的其他社会原因。
1.1规划理念不先进，理论不完善，技术不规范
规划者的水平是影响城市规划方案好坏最直接的因素，规划成果也直接反映出规划者的思想理念与技术水平。在规划理论不完善、理论派别较多、认识不统一的情况下，不同的规划者规划理念也会有较大的差异，这些差异反映到规划上就是同样的项目规划方案因脱离客观实际、背离城市发展方向而难于在实际中实施。
先进的规划理念，要靠先进的规划技术来实现。城市规划是一项技术性很强的工作，高效的规划需要有正确的操作规程和工作方法。从资料的收集整理与分析归纳到与各界人士的访谈，从城市发展的社会经济论证到各方面利益的平衡与协调，从各种规划方案的设计到最优方案的选择等等，都给规划人员提出了很高的技术要求。技术落后粗糙造成规划方案不完善也常常成为方案难于实施的重要原因。另外，由于城市规划涉及社会生活的方方面面，如果不做深入的调查研究，不了解城市居民的心理特征和行为习惯，而闭门造车式设计的方案也难于得到有效的贯彻实施。
1.2政府意志的短期行为和错误干预
虽然说规划反正一经确定就具有一定的法律效力，不得随意篡改，但由于我国现有这种管理体制的某些弊端，行政长官凭自己的主观意志随意修改规划的现象还是普遍存在。有的领导只看到眼前利用，而迫使规划部门修改规划方案。这种做法有的确实给城市的经济发展带来暂时的好处，但却牺牲了长远利益，给城市的发展造成难于消除的隐患。
1.3社会经济发展的复杂多变和难于把握
城市的土地供应是有限的，土地的最优利用是有规律可循的，城市规划方案必须反映土地利用的客观规律，必须有利于土地资源的高效配置。城市规划应与土地利用计划、投资计划相协调统一，但城市土地利用计划和投资计划的变动往往对规划方案造成冲击。我国目前城市土地市场配置的作用在加强，灵活多变的市场给规划方案的实施造成越来越大的外在压力。尤其是土地使用权黑市交易的活跃和高利润，使交易者想尽办法得到城建主管部门的默许，如果执法不严、监察不力，就很容易冲破规划的约束而使规划方案成为一纸空文。因而，如果规划对社会经济的发展预测不准，对土地配置规律认识不清，做出来的规划实施起来必然会有很大的阻力。
2提高城市规划可实施性的措施——城市规划的社會化
对这些因素的阻力作用进行具体的分析，这些因素可分为规划本身因素和规划外在社会因素两大类，它们对规划实施的阻力作用是不同的。规划理论的完善和规划技术的提高有其自身的一个发展过程，而且这些问题的解决较为容易。通过提高规划人员的素质，优化规划队伍的专业结构，采用先进的辅助技术，就可以显著提高规划水平，完善规划方案。但有些规划外的社会因素却难于预测的，或者可以预测并在规划中予以了考虑，但却非规划部门所能控制的因素，往往是造成规划方案难于实施的主要原因。这些因素的克服归根到底在于能否把规划方案上升为全社会能共同自觉遵守执行的集体意志，而这一上升过程有赖于通过某些社会过程来实现，也就是要提高城市规划的社会化程度。
城市规划的社会化过程就是对规划工作进行深入广泛的宣传、发动公众积极参与的过程；是各种利益冲撞、融合、协调的过程；是政府各部门相互协作、共同贯彻实施的过程；是公众达成广泛认同、拥护实施的过程。因而社会化过程也就是整合各种力量，提高规划质量，形成集体意志，提高规划可实施性的过程。只有经过这样的社会化过程，才能克服各种阻力，保证规划的贯彻实施。
3城市规划社会化的根本途径——实施公众参与
作为一个社会过程，城市规划社会化的根本途径就是要让公众参与到规划中，并在规划编制和管理的全过程中提高公众的参与程度。公众参与最先出现于北美国家的规划当中。起初是为了协调平衡各方的利益而采取的一种规划方法。后来发展到作为一种规划技术和规划理念而被广泛应用。在我国，城市是在政府的主持协调下为建设“人民城市”而进行规划的，公众与政府、与投资者之间并没有像西方国家那样存在着尖锐的矛盾冲突，但是作为一种优化规划的技术方法和理念，也可以应用到我国的规划工作当中。
3.1公众参与的实施对策
公众参与涉及面极其广泛，既涉及经济基础，也涉及上层建筑；既有赖于公众民主意识的提高，也有赖于科学的规划管理机制的建立；既与人们对公众参与的意义认识有关，也与具体的参与方式与途径有关。因此，必须在完善政治管理体制、改革规划管理机制和探索有效的参与方式与途径等三个层面上同步进行，才能保证公众对城市规划的有效参与和参与成果的真实体现。
3.2推进民主化进程，保障公众规划参与权
公众的规划参与权归根到底就是一种参政议政的民主权利，公众参与规划的问题也就是一个行驶公民权的问题。因而这种参与的广度与深度与民主化程度是紧密相关的，政治民主化、政务公开化是公众有效参与的政治前提和基础。所以应大力推进民主法制建设，赋予公民更多民主权利，在社会经济发展的重大决策中充分享有利益表达的机会，参与政府的决策。农村现行的“村务公开”和城市开辟的“市长热线”、“市民接待日”等活动为公民利益表达提供了一些途径，但更重要的是要把这种参与权利法制化，参与体制制度化，开辟公众参与的制度性渠道。同时还应加强城市规划的法制建设，实施依法规划，从法律上保障公民的参与权，使公众参与规划做到有法可依、有章可循，从而为公众参与规划通过坚实的法律保障，营造一个良好的政治空间和社会环境。民主化是一个漫长而艰巨的过程，不可一蹴而就，实施公众参与反过来也可以推进这一过程。通过对规划进行广泛的宣传，对公众参与进行积极的引导，不但有助于一些规划思想、规划意图上升为集体意志，形成自觉执行规划、实施规划的社会基础环境，还可以增强公众的民主意识和参政议政的积极性，因而两者是一个互动的过程。
3.3建立调控有力的规划管理体制
现行的规划管理体制存在着诸多弊端。建立一个有效的规划管理体制有赖于深化城市政府机构的改革。为适应市场经济的发展要求，我国正对各级政府机构进行大的调整和优化，对政府机构权力范围的调整和加强对其行政行为的监督是无法回避的现实问题，这为规划管理体制的改革提供了良好的历史契机。（1）应加强对领导层的监督，把公众评议和规划实施的组织工作列入政绩考核的指标中。（2）改造城市规划委员会，使之隶属于上一级政府，由上级政府领导，由上级规划主管部门主持日常工作，成员还包括本市各相关部门负责人、规划专家代表和公众代表，以加强规划编制与实施中的协调、仲裁、决策和执法监察工作。（3）建立一套公众参与的组织程序与工作方法，以保障公众在城市规划中的参与权利。
3.4探索有效的参与方式与途径
如前所述，我国有些学者在借鉴国外经验的基础上，结合我国实际，探索了一些城市规划公众参与的途径与方式如规划公示、公众听证会、专题系列讲座等等，这里重点强调两点（1）由于各个城市的历史文化、城市发展、规划实际等方面各有特色，公众参与应根据具体情况采取与规划工作相适应的、同时符合当地人们行为习惯的方式方法，采取各种参与方式、参与的广度和深度也需要做些实际调查研究；（2）一般情况下，普通民众的意见对规划的影响力是非常有限的，而且意见分散难于得到足够的重视，因而必须提高公众的组织化程度。可以组建一些有着公共利益的社会团体会，推选有影响的业界精英作为集体利益的代言人，以利于公众利益的集中表达，实现公众的输入性参与。
作者简介：刘唯清（1973--），女，呼伦贝尔市城市规划设计研究院规划师，国家注册规划师