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摘 要 行政听证制度是现代民主政治的产物，同时也是依法治国的核心构成要素。我国在1996年制定的《行政处罚法》中首次规定了听证制度，这在我国行政法程序上具有里程碑的意义。经过十余年的发展已取得一定的成绩，但是这无法掩盖我国的行政听证制度还处在初期，仍然存在着很多缺陷的事实。因此，健全和完善我国行政听证制度，这对于促进我国依法治国的进程，具有重大的意义。本文从行政听证制度的相关概念出发，分析我国行政听证制度的发展情况及其存在的问题，并提出相应的解决措施。
关键词 行政听证 作用 存在的问题 完善
一、行政听证制度的概述
（一）行政听证制度的内涵
行政听证，是指行政机关作出涉及公民、法人或者其他组织利益的重大事项或者重大决定之前，充分听取公民、法人或者其他组织的意见的活动。听证制度是促进权力机关、行政机关依法决策、依法行政，维护公民、法人或者其他组织合法权益的一项重要制度。听证制度是现代民主政治和现代行政程序的重要支柱性制度，是现代制度所追求的公正性与民主性的集中表现。
（二）行政听证制度的理论基础
行政听证制度是一个“舶来品”，其法哲学基础，一般认为是英美普通法中的自然公正原则。在英国，行政听证的理论源是自然法的基本法律原则即：自然公证原则，它一般被认为是西方听证制度最早的法律基础。在美国，听证制度的理论基础，是正当法律程序原则，它主要源于美国宪法第5条修正案和第14条宪法修正案正当法律程序条款。根据这两条款的规定，行政机关在做出不利于当事人的决定时，必须听取当事人的意见。经过50多年的发展，美国的听证制度日益完善，堪称世界听证制度最完备的国家。随后，欧洲大陆以及亚洲的日本等主要国家也相继建立了听证制度。在我国，行政听证制度的理论基础是依法行政原则。这是我国宪法规定的“依法治国，建设社会主义法治国家”基本要求的体现。
（三）行政听证制度在我国的发展
我国的行政听证制度借鉴于西方，起步较晚，但发展较为迅速，在十余年的时间里，相继在几部比较重要的法律中确立了行政听证制度。1996年3月通过的《行政处罚法》，首次从国家层面对听证制度做了规定。该法第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”这是中国首次用法律的形式确立听证制度的地位，对我国听证制度的发展具有里程碑的意义，也是中国行政程序制度发展的重要突破。
其次1997年通过的《价格法》和2000年3月通过的《立法法》，又对价格决策和地方立法听证做了规定。为听证制度 法律法规关于听证制度的规定，加速了听证程序建设和听证制度的实施推广。
（四）行政听证制度的作用
行政听证制度作为行政程序制度中的核心制度，是行政民主化的重要标志，它也是规制公共权力行使的一项重要法律制度，体现行政的民主化和法制化：
1、对社会一般公众或具体利害关系人而言，听证制度的实施是公民参政权在行政领域的体现，使其意志在行政领域得到充分地表达、体现，这样会进一步激发他们的民主权利意识。
2、行政听证可制度可在最大程度上限制了公权力的滥用，确保私权力不被随意侵犯，有利于监督行政机关依法行使职权，作出公正的决定，使公权力与私权力之间找到了一个最佳的平衡点。
3、行政听证制度有利于提高行政主体行使行政权的效率。听证活动的参加者一般是多方的，既包括行政执法人员，同时也包括许多不特定的相对人。这样的制度在解决关系老百姓切身利益的重大问题时，往往能够达到期待的行政效果，最终提高行政效率。
4、 从整个社会角度讲，社会一般公众或具体利害关系人通过听证程序参与行政行为，使其直接与行政主体对话、协商解决利益冲突，使行政行为公开化，有助于培养行政机关与公民之间的良好关系，促进管理秩序的改善。
由上可知，行政听证制度的作用主要体现在，它是公众参与行政的有效途径。它为相对人特别是行政行为有利害关系的一方当事人提供一个陈述和表达自己意愿的机会，使相对人的参与权得以实现，从根本上防止行政机关为自己的便利性而限制利害关系人参与权的不当行为发生，有利于推进社会的民主化和法治化。
二、我国行政听证制度存在的问题及其原因分析
（一）存在的问题
1、听证适用范围过于狭窄且不合理。
相对于世界各国听证范围不断扩大的趋势，我国对行政听证制度范围的规定就显得相对狭窄。目前我国行政听证只限于行政立法、政府指导价和政府定价的确定、环境影响评价、行政处罚和行政许可，对于行政强制、行政征收、行政征用、行政给付以及除行政立法以外的行政决定的制定的其他抽象性行政行为等没有规定听证程序。这些狭窄的空间范围已经紧紧地束缚了我国听证制度的发展。另外还存在不合理之处，如《行政处罚法》只规定了听证仅限于责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等行政处罚决定，《治安管理处罚法》规定吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定可以听证，其他的具体行政行为被排除在听证程序外。
2、我国行政听证制度主体方面存在着一些问题。
听证主体，一般指有权参加听证程序、享有相应权利并承担相应义务的听证程序参加人。当前我国的听证现状是：负责调查、负责听证、负责做出听证结论的机构均是同一个部门，这样的施行模式存在着一个很大的漏洞，很难给相对人一个公正、公平的结果，必然会造成信任危机。
3、听证主持人选任资格规定不明，素质不高。
听证主持人在听证程序中具有重要的法律地位，是组织整个听证过程的核心人物，听证主持人素质高低，专业水平强弱直接关系到听证活动进展以及听证结论。但在我国现行的法律中均规定，听证主持人由行政机关指定产生，这样规定，就等于行政机关单方面随自己意愿指定本机关工作人员作“法官”，这样的规定极大地强化了行政机关的权力，使其他听证参加人处在一个相对弱势的地位。另一方面，我国在听证主持人的选任条件上也没有做出相应的明确规定。 4、听证笔录效力问题
行政听证笔录的效力在我国法律中未作明确规定。实践中，行政相对人如果放弃听证可导致无笔录情况的出现，若相对人不放弃听证，即使能够得到听证笔录，但是在司法活动中其笔录也可能无法发挥相应的效力。
（二）原因及其分析
1、传统原因以及行政人员自身观念的束缚。
我国有着非常悠久的传统文化，传统思想文化已经在人们心中根深蒂固，深深地影响着人们的思考方式，加上开国至今以政治为主导的社会方式，使得重实体轻程序的思想仍然束缚着当前的许多行政人员。
2、公民、法人等法律主体听证权利意识淡薄。
我国目前的实际情况是公民、法人等法律主体意识极为淡薄。他们不想听证，不敢听证，不要听证，在有权听证时放弃听证，导致“立法上是先进的，但作为这一制度的直接受益者却不领情”的怪现象。公民法人对行政机关的权力有畏惧感，不敢也不愿得罪行政机关，因而不愿诉诸于法律正当程序。
3、我国行政听证相应法律建设的不完善。
听证程序的正常进行，依赖相应的配套制度正常作用。它包括通知制度、公开制度、回避制度、代理制度、质证制度、主持人制度、物质保障制度、监督机制等内在的制度体系。而目前我国这些制度还很不健全，有些制度，如前面说的主持人制度，连最基本的主持人选任规定都不明确。在实践操作中更是存在很大的漏洞，如物质保障制度。我国虽然规定听证程序所需经费由行政机关支付，但是在实践生活中，因行政经费往往不足，听证程序所需花费往往大打折扣，导致行政听证在实行过程中不能很好地执行。
三、 怎样完善我国行政听证制度
（一）从法律条文角度分析
1、进一步扩大听证范围
《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”《治安管理处罚法》第九十八条规定：“公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。”我国目前仅规定了三种适用听证的条件，对行政权涉及面日益扩大的趋势来说是远远不够的。所以，我国应当扩大行政听证的听证范围，将涉及普通老百姓切身利益，涉及公民人身自由的权力纳入行政听证的范围。
2、行政处罚数额应当明确化
现阶段我国《行政处罚法》只规定了“数额较大的罚款”应当听证，这一规定显然过于模糊，在实际操作中无法做到统一，同时也保留了较大的自由裁量权。现阶段我国应当明确实行听证制度所需的最低数额，做到规范化，明确化。
3、强化听证笔录作用
听证笔录能够完整的记录听证过程的每一个步骤，为行政机关做出听证结论提供依据，同时也为解决当事人以后的疑问提供证据。完善的听证笔录制度能够最大程度的约束行政人员在整个活动中的公正公平。
（二）从建立各项听证配套制度分析
1、完善听证主持人基本制度
完善行政听证的职能分离制度，保障调查人员和主持人员能够做到职能分离基本要求，保持行政相对人的公正公平。这一点我们可以借鉴美国的经验，建立一支相对稳定、独立的行政听证人队伍。固定听证主持人，在行政机关内部设立专门机构，或指定专门人选，独立负责组织行政听证的主持工作，其地位和行使行政调查权的机构或人员平等，双方独立行使职权，互不隶属。通过立法逐步推行听证官资格全国统考制度和行政听证官的资格取得制度，由同时具备本领域专业法律知识和相关行政管理经验的人员报考，通过统考，取得听证官资格。听证官应当具有独立性质，由专门机构予以任免、考核，在任用、工资、任职、晋升、奖惩、考核、罢免等方面不受所属机关的直接控制，并享有一定的行政豁免权，他们应当具有良好的品格、熟悉法律并具有所属领域的行政管理经验；他们应仅以执行听证职务为限而不得从事与听证不相容的工作；他们应当拥有主持听证所必须的权力以及获得行使这些权力的保障。
2、完善行政听证物质保障制度
我国行政听证活动所需经费，一般由行政机关拨付，这样也导致了我国的行政听证无法做到完全的公正公平。物质保障制度是行政处罚听证运转的必要物质基础。要从财政上给予行政机关强大的支持，才能保证执法中不为所谓正当需要而滥用权力。建议在行政执法办案中设立专款来推行该制度的运转，并且不仅限于听证的组织实施，还应用于宣传教育、人员培训、构建必要的物质设备等。
3、建立完善的监督机构，完善监督制度
监督机制是听证运转公正合理的保障。要建立对违反听证程序规定，应当听证而不举行听证，或举行听证而不按法定步骤进行，或者在听证中闲置或剥夺听证当事人及其他听证参与人合法权利等违法听证程序规定的惩戒制度，追究违规人员的责任。要逐步形成一种包括司法审查、执法检查、执法监督、行政督察等在内的多层次的监督体系，将权力的老虎放到监督的笼子里，保障权力的正常约束。
（三） 从依法行政的观念分析
1、从行政人员的角度来分析
现阶段我国行政人员在行政执法过程中往往是追求行政权的实现，而忽视了行政权行使过程中程序的合法性。作为一名执法的行政人员，他应当具有与之相对应的执法能力和法律素质。但是行政人员在执法过程表现出来的法律程序意识却非常差。很多行政机关领导至今都有这种观念——只要事情没有办错，事实清楚，证据确凿，程序上有瑕疵，是可谅解的。 这种现实表现和观念是与我国提倡依法治国，建设法治国家的方针是格格不入的。
2、从公民的角度分析
现阶段我国法律对公民的保护愈加全面，行政法律法规也规定了许多公民应当享有的权利，但我国的法律普及程度不高，公民利用法律维护自己权利的意识比较淡薄，这使得我国的行政听证制度在我国没有得到很好的实施。在此，我们可以加大法律的宣传力度，普及公民享有的权利知识，培养老百姓的民主素质和参政意识。
四、结语
听证制度是一个国家行政程序现代化、民主化的重要标志，2004年7月实施的行政许可法对听证程序再次确认并予以规定，使我国行政听证的法制建设又上了一个新台阶。我国的听证制度比起西方国家虽然某些方面尚有不足，但展望未来，必会更加完善。随着我国行政法制化进程的进一步发展，作为行政程序法核心的行政听证制度，必将得到完善。展望未来，我们期待一个理性的、成熟的行政听证制度。
（作者单位：浙江省丽水市人民检察院）
关键词 行政听证 作用 存在的问题 完善
一、行政听证制度的概述
（一）行政听证制度的内涵
行政听证，是指行政机关作出涉及公民、法人或者其他组织利益的重大事项或者重大决定之前，充分听取公民、法人或者其他组织的意见的活动。听证制度是促进权力机关、行政机关依法决策、依法行政，维护公民、法人或者其他组织合法权益的一项重要制度。听证制度是现代民主政治和现代行政程序的重要支柱性制度，是现代制度所追求的公正性与民主性的集中表现。
（二）行政听证制度的理论基础
行政听证制度是一个“舶来品”，其法哲学基础，一般认为是英美普通法中的自然公正原则。在英国，行政听证的理论源是自然法的基本法律原则即：自然公证原则，它一般被认为是西方听证制度最早的法律基础。在美国，听证制度的理论基础，是正当法律程序原则，它主要源于美国宪法第5条修正案和第14条宪法修正案正当法律程序条款。根据这两条款的规定，行政机关在做出不利于当事人的决定时，必须听取当事人的意见。经过50多年的发展，美国的听证制度日益完善，堪称世界听证制度最完备的国家。随后，欧洲大陆以及亚洲的日本等主要国家也相继建立了听证制度。在我国，行政听证制度的理论基础是依法行政原则。这是我国宪法规定的“依法治国，建设社会主义法治国家”基本要求的体现。
（三）行政听证制度在我国的发展
我国的行政听证制度借鉴于西方，起步较晚，但发展较为迅速，在十余年的时间里，相继在几部比较重要的法律中确立了行政听证制度。1996年3月通过的《行政处罚法》，首次从国家层面对听证制度做了规定。该法第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”这是中国首次用法律的形式确立听证制度的地位，对我国听证制度的发展具有里程碑的意义，也是中国行政程序制度发展的重要突破。
其次1997年通过的《价格法》和2000年3月通过的《立法法》，又对价格决策和地方立法听证做了规定。为听证制度 法律法规关于听证制度的规定，加速了听证程序建设和听证制度的实施推广。
（四）行政听证制度的作用
行政听证制度作为行政程序制度中的核心制度，是行政民主化的重要标志，它也是规制公共权力行使的一项重要法律制度，体现行政的民主化和法制化：
1、对社会一般公众或具体利害关系人而言，听证制度的实施是公民参政权在行政领域的体现，使其意志在行政领域得到充分地表达、体现，这样会进一步激发他们的民主权利意识。
2、行政听证可制度可在最大程度上限制了公权力的滥用，确保私权力不被随意侵犯，有利于监督行政机关依法行使职权，作出公正的决定，使公权力与私权力之间找到了一个最佳的平衡点。
3、行政听证制度有利于提高行政主体行使行政权的效率。听证活动的参加者一般是多方的，既包括行政执法人员，同时也包括许多不特定的相对人。这样的制度在解决关系老百姓切身利益的重大问题时，往往能够达到期待的行政效果，最终提高行政效率。
4、 从整个社会角度讲，社会一般公众或具体利害关系人通过听证程序参与行政行为，使其直接与行政主体对话、协商解决利益冲突，使行政行为公开化，有助于培养行政机关与公民之间的良好关系，促进管理秩序的改善。
由上可知，行政听证制度的作用主要体现在，它是公众参与行政的有效途径。它为相对人特别是行政行为有利害关系的一方当事人提供一个陈述和表达自己意愿的机会，使相对人的参与权得以实现，从根本上防止行政机关为自己的便利性而限制利害关系人参与权的不当行为发生，有利于推进社会的民主化和法治化。
二、我国行政听证制度存在的问题及其原因分析
（一）存在的问题
1、听证适用范围过于狭窄且不合理。
相对于世界各国听证范围不断扩大的趋势，我国对行政听证制度范围的规定就显得相对狭窄。目前我国行政听证只限于行政立法、政府指导价和政府定价的确定、环境影响评价、行政处罚和行政许可，对于行政强制、行政征收、行政征用、行政给付以及除行政立法以外的行政决定的制定的其他抽象性行政行为等没有规定听证程序。这些狭窄的空间范围已经紧紧地束缚了我国听证制度的发展。另外还存在不合理之处，如《行政处罚法》只规定了听证仅限于责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等行政处罚决定，《治安管理处罚法》规定吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定可以听证，其他的具体行政行为被排除在听证程序外。
2、我国行政听证制度主体方面存在着一些问题。
听证主体，一般指有权参加听证程序、享有相应权利并承担相应义务的听证程序参加人。当前我国的听证现状是：负责调查、负责听证、负责做出听证结论的机构均是同一个部门，这样的施行模式存在着一个很大的漏洞，很难给相对人一个公正、公平的结果，必然会造成信任危机。
3、听证主持人选任资格规定不明，素质不高。
听证主持人在听证程序中具有重要的法律地位，是组织整个听证过程的核心人物，听证主持人素质高低，专业水平强弱直接关系到听证活动进展以及听证结论。但在我国现行的法律中均规定，听证主持人由行政机关指定产生，这样规定，就等于行政机关单方面随自己意愿指定本机关工作人员作“法官”，这样的规定极大地强化了行政机关的权力，使其他听证参加人处在一个相对弱势的地位。另一方面，我国在听证主持人的选任条件上也没有做出相应的明确规定。 4、听证笔录效力问题
行政听证笔录的效力在我国法律中未作明确规定。实践中，行政相对人如果放弃听证可导致无笔录情况的出现，若相对人不放弃听证，即使能够得到听证笔录，但是在司法活动中其笔录也可能无法发挥相应的效力。
（二）原因及其分析
1、传统原因以及行政人员自身观念的束缚。
我国有着非常悠久的传统文化，传统思想文化已经在人们心中根深蒂固，深深地影响着人们的思考方式，加上开国至今以政治为主导的社会方式，使得重实体轻程序的思想仍然束缚着当前的许多行政人员。
2、公民、法人等法律主体听证权利意识淡薄。
我国目前的实际情况是公民、法人等法律主体意识极为淡薄。他们不想听证，不敢听证，不要听证，在有权听证时放弃听证，导致“立法上是先进的，但作为这一制度的直接受益者却不领情”的怪现象。公民法人对行政机关的权力有畏惧感，不敢也不愿得罪行政机关，因而不愿诉诸于法律正当程序。
3、我国行政听证相应法律建设的不完善。
听证程序的正常进行，依赖相应的配套制度正常作用。它包括通知制度、公开制度、回避制度、代理制度、质证制度、主持人制度、物质保障制度、监督机制等内在的制度体系。而目前我国这些制度还很不健全，有些制度，如前面说的主持人制度，连最基本的主持人选任规定都不明确。在实践操作中更是存在很大的漏洞，如物质保障制度。我国虽然规定听证程序所需经费由行政机关支付，但是在实践生活中，因行政经费往往不足，听证程序所需花费往往大打折扣，导致行政听证在实行过程中不能很好地执行。
三、 怎样完善我国行政听证制度
（一）从法律条文角度分析
1、进一步扩大听证范围
《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”《治安管理处罚法》第九十八条规定：“公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。”我国目前仅规定了三种适用听证的条件，对行政权涉及面日益扩大的趋势来说是远远不够的。所以，我国应当扩大行政听证的听证范围，将涉及普通老百姓切身利益，涉及公民人身自由的权力纳入行政听证的范围。
2、行政处罚数额应当明确化
现阶段我国《行政处罚法》只规定了“数额较大的罚款”应当听证，这一规定显然过于模糊，在实际操作中无法做到统一，同时也保留了较大的自由裁量权。现阶段我国应当明确实行听证制度所需的最低数额，做到规范化，明确化。
3、强化听证笔录作用
听证笔录能够完整的记录听证过程的每一个步骤，为行政机关做出听证结论提供依据，同时也为解决当事人以后的疑问提供证据。完善的听证笔录制度能够最大程度的约束行政人员在整个活动中的公正公平。
（二）从建立各项听证配套制度分析
1、完善听证主持人基本制度
完善行政听证的职能分离制度，保障调查人员和主持人员能够做到职能分离基本要求，保持行政相对人的公正公平。这一点我们可以借鉴美国的经验，建立一支相对稳定、独立的行政听证人队伍。固定听证主持人，在行政机关内部设立专门机构，或指定专门人选，独立负责组织行政听证的主持工作，其地位和行使行政调查权的机构或人员平等，双方独立行使职权，互不隶属。通过立法逐步推行听证官资格全国统考制度和行政听证官的资格取得制度，由同时具备本领域专业法律知识和相关行政管理经验的人员报考，通过统考，取得听证官资格。听证官应当具有独立性质，由专门机构予以任免、考核，在任用、工资、任职、晋升、奖惩、考核、罢免等方面不受所属机关的直接控制，并享有一定的行政豁免权，他们应当具有良好的品格、熟悉法律并具有所属领域的行政管理经验；他们应仅以执行听证职务为限而不得从事与听证不相容的工作；他们应当拥有主持听证所必须的权力以及获得行使这些权力的保障。
2、完善行政听证物质保障制度
我国行政听证活动所需经费，一般由行政机关拨付，这样也导致了我国的行政听证无法做到完全的公正公平。物质保障制度是行政处罚听证运转的必要物质基础。要从财政上给予行政机关强大的支持，才能保证执法中不为所谓正当需要而滥用权力。建议在行政执法办案中设立专款来推行该制度的运转，并且不仅限于听证的组织实施，还应用于宣传教育、人员培训、构建必要的物质设备等。
3、建立完善的监督机构，完善监督制度
监督机制是听证运转公正合理的保障。要建立对违反听证程序规定，应当听证而不举行听证，或举行听证而不按法定步骤进行，或者在听证中闲置或剥夺听证当事人及其他听证参与人合法权利等违法听证程序规定的惩戒制度，追究违规人员的责任。要逐步形成一种包括司法审查、执法检查、执法监督、行政督察等在内的多层次的监督体系，将权力的老虎放到监督的笼子里，保障权力的正常约束。
（三） 从依法行政的观念分析
1、从行政人员的角度来分析
现阶段我国行政人员在行政执法过程中往往是追求行政权的实现，而忽视了行政权行使过程中程序的合法性。作为一名执法的行政人员，他应当具有与之相对应的执法能力和法律素质。但是行政人员在执法过程表现出来的法律程序意识却非常差。很多行政机关领导至今都有这种观念——只要事情没有办错，事实清楚，证据确凿，程序上有瑕疵，是可谅解的。 这种现实表现和观念是与我国提倡依法治国，建设法治国家的方针是格格不入的。
2、从公民的角度分析
现阶段我国法律对公民的保护愈加全面，行政法律法规也规定了许多公民应当享有的权利，但我国的法律普及程度不高，公民利用法律维护自己权利的意识比较淡薄，这使得我国的行政听证制度在我国没有得到很好的实施。在此，我们可以加大法律的宣传力度，普及公民享有的权利知识，培养老百姓的民主素质和参政意识。
四、结语
听证制度是一个国家行政程序现代化、民主化的重要标志，2004年7月实施的行政许可法对听证程序再次确认并予以规定，使我国行政听证的法制建设又上了一个新台阶。我国的听证制度比起西方国家虽然某些方面尚有不足，但展望未来，必会更加完善。随着我国行政法制化进程的进一步发展，作为行政程序法核心的行政听证制度，必将得到完善。展望未来，我们期待一个理性的、成熟的行政听证制度。
（作者单位：浙江省丽水市人民检察院）