近年来，渭南市临渭区把发展农民专业合作社经济组织作为加快农业结构调整、推进农业产业化经营、增加农民收入的重要措施，紧紧围绕粮、果、畜、菌、劳务等五大主导产业，大力发展扶持各种形式的农民专业合作社，促进了区域农民专业合作社健康、稳步发展，促进了农村经济的发展。已初步成为促进当地农业增效和农民增收不可缺少的新型农村合作经济组织，但也存在不可忽视的困难和问题。
　　
　　一、影响农民专业合作社发展的主要问题
　　
　　1　制约农民专业合作社发展的外部因素。一是农业基础的薄弱制约着农民专业合作社的发展。从临渭区农业的实际情况看，农业发展仍处于初级阶段，产业化、规模化水平还比较低，小农经济仍然存在。农民专业合作社发展缺乏农业基础的支撑。第一，农产品加工业落后，严重制约了农产品附加值的提高，难以改变初级产品的竞争劣势，不利于农民增收。第二，分散经营严重，不利于规模化发展。在当前土地流转还未大规模开展的情况下，农业生产分散化程度高，限制了先进技术的作用发挥，也增加了农业成本。
　　二是政府引导作用有待进一步加强。国家相继出台了一系列促进农民专业合作社发展的政策措施，国家只是从宏观上对合作社的发展起引导作用，从制度上为农民专业合作社的发展搭建了运行的基本框架，要落实国家的惠农、支农政策，还需要政府部门出台具体的具有可操作性的实施细则，促进合作社规范化运营，维护农民的切身利益。
　　2　农民专业合作社自身建设不完善。一是农民专业合作社组织不健全。目前农民专业合作社中，在农业主管部门备案和国家工商行政部门登记的为非法人组织和非赢利性的社团体，不从事生产经营活动，一般无法承担法律责任。在抽样调查的合作组织中，绝大多数属于松散型组织，组织不健全是主要问题。例如渭南绿宇禽畜养殖农民专业合作社的运作主要是带领社员开展生产经营活动，合作社本身所产生的现金流较少。尽管这些农民专业合作社理论上可以承担债务责任，但由于组织不健全，其运作主要是社员之间的协作关系，实际上不具备独立承担债权债务的能力。
　　二是大多数农民专业合作社不从事实体经营。在调查中发现，大多数农民专业合作社不从事实体经营，而只是充当合作社内部龙头企业与农户成员间的桥梁与纽带作用，为农户提供一些技术指导或市场信息服务。这些合作社的成立一般是在龙头企业的倡导下，为其成员之间提供协作的协调机构，主要是为了便于管理和销售。合作社本身不具有稳定、连续的经营业绩。
　　三是农民专业合作社公司章程不规范。从调查情况显示，在区农业管理部门备案的农民专业合作社有252家，而实际在国家工商行政管理部门登记注册的不足70％，个别的农民专业合作社在还没有规范的公司章程情况下，就开始从事经营业务。目前依附于龙头企业的合作社，功能发生了变化，从农民专业合作社变成企业的代理人，“民办、民有、民管、民受益”的合作制原则不能很好的体现，这样既不利于广大农民利益的维护，也不利于合作社的长期稳定发展，信贷风险难以规避。当前农民专业合作社还没有建立一套适应市场经济的管理机制，缺乏有效的民主管理与监督机制。专业合作社财务管理制度落实不到位，收益分配和资金使用不规范。
　　四是农民专业合作社难以维护农民利益。在调查中发现，在合作社中农户始终处于弱势地位，很多的农民专业合作社虽有合作社章程，但其理事会、监事会流于形式，这样既使入社农民的利益难以维护，也会导致农民专业合作社没有信贷审核的基本条件；多数农民专业合作社偏离了国家鼓励发展农民合作社、促进农民增收的初衷。以渭南金秋棉业农民专业合作社为例，法人代表与其内部的企业法人代表为同一人，这样在财务管理、利润分配上难以做到公开、公平。合作社缺乏自主经营权，产品销售价格、产品生产标准、原材料采购成本等方面均由龙头企业控制，甚至有合作社由企业控股，企业可以随意决定合作社的收益水平。这样农民利益难以得到保障，收益的增减实质上由企业来决定。同时，因利益维护问题，农民入社积极性不高，从调查中显示，当地89％的乡镇开办有农民专业合作社，而入社农户仅有1285户，仅占当地农户的1％。
　　五是农民专业合作社缺乏人才。人才的匮乏，尤其是管理人才奇缺。从调查情况看，农民专业合作社的经营管理者主要由合作社负责人家属或入股社员家庭内部人员担任，其文化知识、管理能力、技术水平等都相对较低，适应市场的意识和能力不强，在很大程度上制约了农民专业合作社的发展。
　　六是有变相偏离办社宗旨行为。按照国家颁布的农民专业合作社法和农民专业合作社章程规定，合作社成员出资金变化的必须经社员大会通过，而在调查中发现，个别农民专业合作社随意以存款化股金的方式开展融资业务，变相吸收社会资金，发放贷款，缺乏有效监管，容易形成风险。偏离了办社宗旨，在调查过程中，与临渭相邻的周边一县农民专业合作社因非法开展融资业务已被当地公安机关查处，已给该社社员造成损失。
　　3　金融支持农民专业合作社发展不够。一是农民专业合作社缺乏符合条件的抵押、担保物，制约了信贷的投放。对农民专业合作社拥有的农产品、土地经营权、农房等资产认同度较低，有些还存在一定的法律障碍，导致农民合作社难以获得信贷支持。
　　二是农村金融机构金融创新动力不足，适应农民专业合作社需求的金融产品供应不足。在调查中，很多农民专业合作社都有贷款需求，但因为农村金融机构的贷款要求不符合农村现有条件，使得贷款难以满足。普遍反映贷款难的问题，形成了一方面的农户贷款难和另一方面的农村金融机构放贷难的尴尬局面。
　　三是农民专业合作社发展還很不规范，不具备承担债权债务的能力。大部分农民专业合作社自身规模小，抗风险能力差，难以成为合格的信贷主体。从目前合作社贷款主体的情况看，多是以农户、龙头企业、股东的名义取得银行贷款，合作社以自身名义很难贷到贷款。
　　四是农业保险不健全，农民专业合作社的信贷风险的分担、补偿机制未建立。农民专业合作社经营的是农产品，作为自然风险和市场风险都非常大的农业生产，决定了金融支持农民专业合作社的风险大，需要建立风险补偿机制来保证金融机构加大对农民专业合作社的投入。
　　
　　二、发展临渭区农民专业合作社的对策与建议
　　
　　1　规范业务发展行为。根据合作社法的规定，对农民专业合作社实行严格的规范管理。要求所有的合作社都必须按照法律法规设立和管理。比如要有规范的章程和财务管理制度，聘请专职的财务人员；建立有效的组织架构体系，由合作社统一运作，使之具备独立承担债权债务的条件；同 时，建立风险基金，使社员股东的合法权益和监督权得到有效的保障。
　　2　鼓励研发融资渠道。各级涉农金融机构要规范业务统计台帐，全面核算对农民专业合作组织的金融支持；金融机构，特别是涉农金融机构要积极研发支持包括农民专业合作社在内的经济组织金融产品，方便社农贷款，壮大金融支持的力量。
　　3　实行合作社的联合增信。建议各级政府加强社员联合增信方面的合作，以解决当前农民专业合作社发展的资金困境，合作社的社员不仅要在生产经营上实行联合，而且要在增信方面实行联合。目前，农村适合商业银行的贷款条件的抵押物十分匮乏，通过社员共同出资，设立贷款担保基金，能有效的实现合作社的贷款需求。
　　4　加大政策扶持力度。设立专项贷款担保和风险补偿机制，并给予相关的贷款贴息。鼓励农村保险的发展，建立政策性保险和商业保险、相互保险的全方位保险体系；政府要加强对农业保险的财政补贴力度，加大对合作社的税收优惠。金融机构要大力开展金融创新，积极开发适合农村情况的金融产品。各级政府也要与金融部门实行合力，共同为开展金融创新提供政策优惠。比如搭建“农银合作”平台，尝试办理农房抵押，政府相关部门要对农户办理房产证实行政策优惠。
　　5　完善担保和保险机制。支持发展具有担保功能的农民专业合作社，探索建立农户、农民专业合作社、农村企业和保险公司等各有关农村市场利益主体间的利益联结机制和互动合作机制。加强和改进贷款风险管理，防范贷款风险，完善内部控制和业务运作机制，严格执行贷款“三查”制度，确保新增贷款的高质量、信贷支持的可持续。加强对农民专业合作社的信用等级评定和持续监测，对恶意违约的要实施信用制裁。
　　6　实行现代的管理制度。农民专业合作社作为股份制经济组织，要防止它畸形发展，背离维护农民股东的利益。要想把合作社做大做强，就必须按照现代企业制度的要求，从外部引进人才，实行经营权与所有权相分离。合作社经营管理者有独立的管理权，对合作社股东负责。这样一方面引进了高级人才，提高了经营效率；另一方面避免了操作风险，防止腐败和损害股东利益的事情发生。
　　7　加大联合监督检查力度。各级政府農业管理部门应主动与当地公安、工商和银行业监管部门联合，经常开展对农民专业合作社经营行为的监督检查，正确引导它们合规合法经营，谨防部分农民专业合作社偏离办社宗旨或非法开展融资业务，造成金融风波，影响社会安定，以促进农民专业合作社的健康发展。
　　
　　(作者单位：陕西省渭南市临渭区农村信用合作联社)