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【作者简介】
李林，中国社会科学院学部委员，法学研究所所长、研究员、博导。
研究方向：法理学、立法学、比较立法学、法治理论、宪政民主理论等。
主要著作：《立法机关比较研究》、《法制的理念与行为》、《立法理论与制度》、《法治与宪政的变迁》、《走向宪政的立法》等。
摘要 在我国深化行政体制改革和发展社会主义市场经济的条件下， 改革和完善行政审批制度，是推进依法行政、加强法治政府建设的重要举措，也是转变政府职能、推进行政体制改革的重要内容。目前，我国行政审批制度改革还没有完全到位，存在政府职能转变不彻底、行政审批设定管理不严、监督机制不健全等问题。解决这些问题，需要从源头上规范行政审批权，加强政务中心建设以及电子政务建设。同时，更要强化监督制约，确保廉洁高效审批。
关键词 行政体制改革 行政审批制度改革 电子政务 监督制约
在中国特色社会主义法律体系如期形成、全面实施宪法和法律成为依法治国关键环节的法治背景下，在我国现行管理体制下，深入实施行政许可法，不断改革和完善行政审批制度，既是推进依法行政、加强法治政府建设的重要抓手，也是转变政府职能、推进行政体制改革的重要内容。进入21世纪以来，国务院行政审批改革领导小组办公室对国务院审批的项目先后组织了五次大规模的清理，在清理审核的基础上共取消2167项行政审批项目，占原有总数的60.6%；地方各级政府也在中央的统一部署下，依法取消和调整了77629项行政审批项目，占原有审批项目总数的一半以上。①
十多年来，在国务院的统一领导和部署下，以加快转变政府职能、全面推进法治政府建设为目标，以清理、减少和调整行政审批项目为重点，以坚持集中、便民、高效和廉洁审批为原则，以创新行政审批体制、建立政务服务中心为平台，以实体集中审批与虚拟网络审批相结合为手段，全国行政审批制度改革取得了明显成效，受到群众和社会的广泛好评，得到专家学者的充分肯定。
在地方行政审批制度改革中，海南大胆探索，勇于实践，创新观念，积极推进行政审批体制机制改革，取得显著成效，走在了全国的前列。海南以省人民政府政务服务中心（以下简称“海南省政务中心”）为平台，相对集中行政审批权，大力改革行政审批的体制机制，着力推行行政审批的阳光政务，全面提升行政审批的效率和群众满意度，初步形成了地方行政审批制度改革的“海南模式”。
当然，任何制度改革都不可能是十全十美和一蹴而就的，行政审批制度改革也不例外。据统计，我国有大量法律、行政法规和部委规章对行政审批做出了规定，内容涉及经济、社会、文化、国防、外交、公安、环境、资源、卫生、教育以及物价、收费、市政、城管等数十个领域和行业。从社会主义市场经济不断发展对转变政府职能的必然要求来看，从广大人民群众当家作主对执政党和人民政府全心全意为人民服务的新期待新要求来看，从加强法治政府建设、创新社会管理对推进依法行政的内在要求来看，从监督制约权力、建设廉洁政府对行政体制机制改革的深层次要求来看，目前我国法律体系框架下的行政审批制度还存在诸多弊端，我国的行政审批制度改革还没有到位，存在以下突出问题：一是政府职能转变不到位，不该管的事没有完全放开，该管的事没有认真管好，特别是公共产品和服务提供不足。政府还集中了过多的公共资源和社会资源，权力部门化、利益化的问题依然存在，造成行政审批事项仍然较多，清理不彻底，一些应该取消的审批事项被合并或调整为审核、事前备案等，一些审批事项程序繁琐、时限长、办事效率低下。二是对行政审批设定管理不严，特别是对非行政许可审批项目，管理不规范、随意性大。一些部门和地区利用“红头文件”、规章等，以登记、备案、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等形式，变相设置审批事项。三是对行政权力的监督机制还不健全，一些部门权力过于集中，同时承担审批、执行、监督、评价职能，权力滥用、权钱交易、官商勾结等腐败现象屡有发生。②四是未从法律上明确实施行政审批制度改革的牵头部门和责任主体，致使该项改革因缺乏统筹协调的“主心骨”而难以深入。
从海南省的情况来看，随着行政审批制度改革的深入，也面临一些问题与困难。其中有些问题是需要海南省自身研究解决的，如行政审批制度改革主要在省一级层面，市县区的改革进展参差不齐，有的是“形象工程”，有的是收发室和转运站，形成了省级审批办事方便、市县行政审批办事难的现象；③更多的问题则带有全局性、普遍性特点，如政务中心的法律地位不确定、法定职责不清晰、审批项目界定和划分困难、夹带审批难清理等问题，需要在深化全国行政审批制度改革中尽快解决。
继续清减行政审批事项，从源头上规范行政审批权
行政审批是现代政府履行公共管理和服务职能、行使行政权力的重要方式和基本内容。行政审批的权限设置、种类划分、数量多少、力度大小、程序安排等，都与政府的角色和功能定位直接相关。在“小政府、大社会”以及“弱政府、强社会”的自由市场经济体制下，政府的审批职能最低、审批事项最少，所谓“政府最好，管得最少”；在“大政府、小社会”以及“强政府、弱社会”的计划经济体制下，政府的审批职能最强、审批事项最多，从火柴到钢材、从摇篮到坟墓无所不及。我国今天实行或试图实行的是“大政府、大社会”以及“强政府、强社会”的“第三种”管理模式，政府管理要有所为、有所不为。
据统计，我国近年来根据中央政府规范性文件设置的行政审批近850项，根据省级规范性文件设置的行政审批约500～1500项，最多的省份已超过2300项。在我国深化行政体制改革和发展社会主义市场经济的条件下，政府管理总的方向是减少审批事项，减少对微观经济活动的直接干预，强化经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，营造更加公平的市场和社会环境。政府管理应遵循的总原则是：坚持市场优先和社会自治原则，凡市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，行业组织能够自律管理的，政府就不要设定行政审批；凡可以采用事后监管和间接管理方式的，就不要再搞前置审批。④然而，由于“大政府”和“强政府”的体制以及政府管理“有所为、有所不为”的不确定性，加之政府职能转变的不到位和行政法治的不完善，对政府部门有权有利的行政审批事项，往往被纳入政府部门“有所为”的范畴而成为清理、减少和调整的难点、“硬骨头”和“钉子户”，而对政府部门不利或小利的行政审批事项，则比较容易清理、减少和调整。换言之，就是行政审批项目清理还不够，清理掉的有许多是涉及面窄，与群众生产生活、企业生产经营活动相关度较低的项目，而涉及面广，与群众生产生活、企业经营活动密切相关而且不符合生产规律要求的一些审批项目依然未得到清理。因此，前几轮全国行政审批事项的清、减、调，尽管产生了可观的数字和比例，某些“难点”项目也被清理掉了，但清、减、调的改革远没有触底，尤其是一些垄断领域、利润高的事项和权力寻租行为，不仅成为改革的盲区或禁区，在有的地方和部门甚至还被巩固和强化。更有甚者，部分审批事项在清理后摇身变为“形式审查”或“备案”，实质上是换个旗号变相审批，与国务院精简审批事项的要求背道而驰。 面对行政审批事项“清理难、减少难和调整难”的“三难”问题，应主要从以下方面着手解决。
第一，明确行政审批事项清理的重点。按照温总理的要求，下一步行政审批事项清理的重点是投资、社会事业和非行政许可审批等三个领域。对于投资领域，国家应当只批准或核准政府投资项目和关系经济安全、涉及整体布局和影响资源环境的项目；对于社会事业领域，应当放宽社会和私人资本进入的限制，打破垄断，扩大开放，公平准入，鼓励竞争；对于非行政许可审批领域，应当清理一些部门和地方利用“红头文件”、规章等对公民、企业和其他社会组织提出的限制性规定，对那些没有法律法规依据、不按法定程序设定的登记、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等管理措施，都必须予以取消。应当明确界定非许可审批项目的概念和范畴，研究建立并严格执行非行政许可审批项目设立制度，禁止以非许可审批变相审批的项目。
第二，依法设定和实施审批事项。行政机关设定任何审批事项都要于法有据，严格遵循法定程序，进行合法性、必要性、合理性审查论证；涉及人民群众切身利益的，应当通过公布草案、公开听证等方式广泛听取意见。凡是没有法律法规依据的，任何行政机关都不得设定或变相设定行政审批事项，尤其不得以“红头文件”等形式，增加公民、企业和其他社会组织的责任和义务。应当进一步优化政府部门职能配置，一件事情原则上由一个部门负责。职能重复或相近的机构，应当整合归并；确实需要多个部门管理的，应当明确牵头部门，建立协调配合机制，防止多重审批和推诿扯皮。应当合理划分中央和地方政府的事权，中央政府重点加强对经济社会事务宏观管理，把更多精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上；市场监管、公共服务和社会管理等直接面向公民、法人和其他社会组织的具体管理服务事项，应当更多地交给地方政府。
第三，实施目录管理，制定和公布全国的行政审批事项目录。依法规范行政审批事项，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私及其他依法不予公开的审批事项外，应根据一定原则和权限，分别制定行政审批事项的国家部委目录、各省目录和全国总目录。这是一项基础工作，是全国行政审批事项的底数，可为审批事项的动态管理打下基础及提供依据。国家层面实施行政审批事项的目录管理后，取消、调整、下放行政许可审批事项的针对性会更强，对公开、清理、调整、统一、规范都有重要意义。国家各部委实施目录管理，应当按照“先条后块、条块结合”的顺序对项目进行清理，摸清“家底”。此外，应当将全国、国家部委和各省的目录向社会公开，使各种行政审批事项和所有审批权力一目了然。
实行目录管理是有效应对行政审批事项清理的关键技术。海南省政务中心依照行政许可法和行政审批制度改革的有关规定，制定了《海南省行政许可审批目录管理办法》，编制并公布了《海南省行政许可审批事项目录》，其根本目的是对全省现有的审批事项进行调查摸底并有效分类清理，不合法的项目不能进目录，不进目录的不能再审批。根据《海南省行政许可审批目录管理办法》，海南省政务中心制定必须集中办理的审批项目标准，对进入目录的项目进行筛选，按照“应进必进”原则，继续推进审批项目的集中办理，进一步深化行政审批制度集中改革。按照《海南省行政许可审批目录管理办法》要求，各审批机关对目录中的每个项目编制《行政许可审批指导书》，对审批流程中的每个环节的条件、材料、操作方法、结果、例外处理、后续环节等进行详细规定。同时，把《行政许可审批指导书》相关内容公布在群众办事的相关网站和办事指南中，增加办事透明度；集成到网上审批系统和电子监察系统中，作为审批人员的操作标准和电子监察的依据，减少了自由裁量，加强了监督力度，实现了审批的法制化、标准化、信息化。
第四，进一步下放行政审批事项并做好督导工作。应当根据市场经济的需求，坚持能下放就尽量下放的原则，进一步推动行政审批事权向具备相应公共管理能力的基层政府转移，实现行政审批管理体制向扁平化方向发展，减少行政层次、降低行政成本、提高办事效率。海南省于2008年将197项行政审批权限下放，交由市县政府及有关部门行使，同时成立了下放工作督察调研组，加强配套制度建设及业务指导，保证了下放行政审批事项的顺利交接。
第五，加强对设立行政审批事项的监管。加强对设立行政审批事项进行监督和备案管理，及时纠正违反行政审批权限和程序、乱设立或者变相设立行政审批项目的行为。同时，应当增强行政审批项目的透明度和公开性，通过报纸网络等媒体向社会公布保留的项目，接受社会监督。
加强政务中心建设，为行政审批制度改革提供新平台
20世纪90年代中期，一些地方政府就尝试引入政务服务中心（以下简称“政务中心”）模式，实行行政审批“一站式”办理。此后，集中行政审批权、实行统一受理办理行政审批事项的做法，得到了行政许可法的确认。近年来，不少地方在推进政府职能转变，构建法治政府、服务型政府和廉洁政府的改革过程中，积极探索政务中心新体制，创新行政审批管理模式，积累了宝贵经验。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发〔2011〕22号）指出，政务服务中心是实施政务公开、加强政务服务的重要平台，凡与企业和人民群众密切相关的行政管理事项，包括行政许可、非行政许可审批和公共服务事项均应纳入服务中心办理，充分发挥服务中心作用，统筹推进政务服务体系建设。温家宝总理在全国深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议上进一步明确指出，要创新行政审批服务方式，推进服务型政府建设，加强政务中心建设，原则上实行一个部门、一级地方政府一个窗口对外。
搭建集中审批平台，成立政务中心，是各地的普遍做法。尤其是行政许可法颁布后，政务中心在服务理念、服务内容、服务方式、服务领域、服务效能等方面，取得了突破性进展，成为地方政府的一个明星工程，成为方便群众和企业、服务社会、建设服务型政府的一个重要窗口和平台，对于推动地方经济社会发展起到了重要作用，深受群众的欢迎和好评。 据统计，截至2011年，全国共建立政务服务中心2800多个。具体来看，各地政务中心大约有五种管理类型：第一种是作为政府的派出机构，如海南省政务中心；第二种是作为政府办公厅（室）代管的二级机构或内设机构；第三种是作为政府议事协调机构的办事机构，如与政务公开领导小组办公室一个机构、两块牌子；第四种是作为政府直属事业单位和挂靠政府有关部门（如发展改革委、监察局、招商局等）的事业单位；第五种是作为政府的工作部门，如长春市路园区民生工作局、成都市武侯区行政审批局把所有审批集中在一个部门。
从全国政务中心的实践运行状况来看，各地差异较大，大致有三种模式：
第一种是有的地方纳入政务中心的审批事项较少，大部分审批事项仍在政府各个部门办理。例如，有些行政职能部门以各种理由拖延或者拒绝进入政务中心，导致部分含金量高甚至收费较高的审批项目仍然在政务中心外审批，政务中心基本上流于形式，行政审批制度改革往往成为“形象工程”。
第二种是有的政务中心只管受理申请和发放证照，政府各部门审批职能没有调整归并。例如，尽管有些行政职能部门在政务中心设了窗口，但是进入窗口的授权不到位，或者实质性授权不多，窗口只收申报材料，申报材料仍然要回部门审批，政务中心成为行政审批材料的收发室和转运站，行政审批制度改革往往成为“半拉子工程”。
第三种是有的政务中心实现了多数审批部门、审批事项进驻，绝大部分进驻事项均能办理，形成了以政务中心为平台的高效、廉洁、便民的行政审批机制，政务中心成为同级政府的行政审批管理与服务机构，切实承担起推动行政审批制度改革的主体角色。海南省政务中心作为第三种模式的代表，是行政审批制度改革的“样板工程”。
实践证明，建立政务中心相对集中进行行政审批，有利于规范行政审批权，提高行政审批的效率，增加行政审批的透明度，方便群众办事和监督。下一步深化行政审批制度改革，加强政务中心建设，应当做好以下工作：
第一，强化政务中心的集中审批。这里的关键词是“集中”。一般来讲，在行政审批制度改革中，有“两集中”和“三集中”两种模式。所谓“两集中”，是指审批人员和审批项目的相对集中。目前大多数地方实行的是“两集中”模式。所谓“三集中”，是指审批事项集中、审批权力集中、审批人员集中。审批事项集中是在不增加编制的情况下，各厅局设立专门的行政审批办公室，将原来分散在各处室办理的审批事项向行政审批办公室集中，其他处室不再具有审批职能；审批权力集中是由行政首长授权，将分散在各分管领导和业务处室的审批权力向行政审批办公室主任（即“首席代表”）相对集中；审批人员集中是指行政审批办公室以及工作人员整建制向中心集中。“三集中”后各审批办拥有受理权和直接审批权，启用“行政许可专用章”，在政务中心的统一领导、组织、协调和监督下进行行政审批。从根本上防止和解决了政务中心窗口“只受不理”、“两头受理”、“多头办理”以及由此产生的一系列问题。
海南省政务中心率先提出并实行“三集中”的模式。通过“三集中”，海南省实现了对行政审批事项和审批权的有序管理和科学整合，提高了依法行政水平，提升了行政审批效率。集中审批权，主要是审批权在审批机关内部以及从各审批机关向政务中心的集中。集中审批职能，主要是各部门将本部门所承担的行政审批职能和相关项目收费职能全部移交审批办；择优选配审批办工作人员，把政治素质高、业务熟、能力强、服务优的工作人员，集中到省政务大厅审批办窗口办公。另外，各审批机关行政首长要对作为审批办主任的“首席代表”依法委托授权，统一启用行政审批专用章。例如，海南省住房城乡建设厅共有49项审批事项，以前分散在7个内设处室，由3位领导分管，涉及53位审批工作人员，使用7枚专用章进行审批。进入省政务中心大厅后，49项审批事项由省住房城乡建设厅审批办11个工作人员办理一个窗口对外，“首席代表”全权审批， 使用1枚审批专用章对外行使审批职能。从海南的经验来看，实行“三集中”之前，审批权过分集中于各委厅局一把手或分管领导手中，容易造成办事拖拉或个别人对审批工作的干预，产生腐败和权力滥用；实行“三集中”之后，大多数审批权从各委厅局一把手或分管领导手中移交给了审批办主任（首席代表），把审批权推向窗口统一行使，接受多层监督实行“谁审批，谁负责”，各委厅局一把手或分管领导对被授权的审批办主任实行监督。“三集中”之前，几乎所有审批项目都会超出法定审批时限，“三集中”之后，在进入政务中心大厅办理的审批项目中，有60.9%规定了短于法定时限的承诺时限，而且绝大多数审批项目都能在比承诺时限更短的时间内完成，除改为即时办理的项目以外，承诺时限比法定时限提速最高达95.6%。以海南省商务厅为例，经过“三集中”改革，审批办件的按时办结率达100%，承诺办件的提前办结率达99.7%，并有83.8%的承诺办件转化为即时办件，大大提高了审批效率。
第二，创新政务中心的审批机制。审批机制是行政审批应当遵循的程序、时限和规则，是提高审批效率、降低审批成本、便民利民的保障。各地政务中心设计和实施的审批流程不尽相同，却大同小异，主要有四种办理审批机制。一是即时办理审批机制。即申请人递交申请后，材料齐全的项目，审批办当场或当天予以办结。目前，海南省政务中心大厅有29个单位采用这种审批机制，共有60项可以即时办理的审批项目，即时办件数占全部办件总量的84%。二是承诺办理审批机制。即对程序、条件相对复杂，或需组织现场勘察、专家评审、听证等不能即时办理的审批项目，根据项目审批条件和法律规定时限承诺办结。承诺审批分为政务中心内部循环审批和委托办理、分办督办两种类型。三是重点项目联合审批会议机制。即对需要多个行政职能部门做出审批意见的项目，设立重点项目联合审批会议协调机构，为申请人提供并联咨询，协调解决审批中的难点、部门间互相配合、前置审批和后置审批的衔接等问题。四是上报审批机制。此类机制适用于在政务大厅窗口受理初审、审核、审批办主任（首席代表）做出初审意见后需要报上级审批的项目。目前海南省共有217项需要上报的项目，其中需上报国家部委审批的192项，需上报省政府审批的25项，占总项目的17%。 在实行以上四种审批机制的基础上，海南省还在完善审批配套机制上有所创新：为解决审批“三集中”改革后审批与批后管理可能出现的“脱节”问题，审批办与各部门相关业务处室建立了协同工作及信息交流机制。审批中涉及监督、年检、事权下放的环节，审批办与业务处室协同办理，并按时、按标准交互审批结果等相关信息，确保审批与批后管理两项工作有效衔接。
第三，强化政务中心的服务功能。提供高效便利廉洁的审批服务是设立政务中心和改革行政审批制度的初衷。为此，各地根据国务院的原则要求，从本地的实际出发，创新服务方式，强化服务功能，建设服务型政府。以海南省政务中心为例，它们推行政务大厅的“一站式服务”，创建了对外“四个一”（一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费）和对内“五到位”（授权到位、机构到位、人员到位、职能到位、监督到位）的行政审批办理模式，⑤全面增强了政务中心的服务功能。在强化审批服务功能的过程中，区分审批事项的不同类型做出处理。首先，对于简单审批事项，实行窗口人员直接受理并办理。对于复杂审批事项，实行“一审一核”或“二审一核”办结制，做到办件不出政务中心大厅。其次，对于受场地、设施和设备限制，需要在大厅之外开展检验、勘察、听证、论证等环节的审批事项，各首席代表行使分办权和督办权，依靠会审会签、会议研究、委托评审、专家论证、检测检验等制度，保证项目按时公开办理，按法定审批时限承诺办结。再次，对于涉及两个或两个以上部门办理的审批事项，实行“首办责任制”，由首办窗口或政务中心协调相关部门按时办结。同时科学优化审批流程，推行并联审批。例如，对电子口岸入网许可事项，由海口海关审批办牵头省商务厅等六个相关部门进行并联审批。海口海关通过网上审批系统将申请材料发送给各部门同时进行审批，节约了大量审批时间。无论哪类审批事项，均须由行政审批办公室受理和办理，且受理、初审、告知、发证等行为均须在窗口完成。据统计，当前海南省政务中心内部循环即可办结的审批事项办件量占所有审批事项办件总量的88.7%。
第四，加强政务中心建设亟待解决的两个问题。一是着力改善政务中心的法律环境。在现行法律体系和行政运行管理模式不变的情况下，对于政务中心的法律地位、行政主体和执法主体资格，政务中心与各行政职能部门的法律关系，政务中心与政务大厅的关系，政务中心的法律责任等问题，需要从法理、法律与实践的结合上研究解决。二是加强中央对行政审批制度改革和政务中心建设的领导。国家把行政审批制度改革顶层设计和领导实施的职能交给监察部，而不是国务院，没有国务院行政审批制度改革领导小组，也没有设立国务院的政务中心，使这项改革在中央和地方层面都缺乏应有的力度，地方政务中心履行职能面临“小马拉大车”的困局，对于这些体制性问题，国家应当尽快研究解决。
加强电子政务建设，全面推行网上行政审批
网上审批是对政务中心大厅审批的延伸和拓展，是政务中心加强电子政务建设的重要内容。国务院要求，应当大力推行和规范网上审批，推进行政审批公开，把审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等在网上公布，实行网上公开申报、受理、咨询和办复。
推行网上审批的必要性。在政务中心实体大厅审批的基础上推行网上审批，具有重要意义：一是有利于扩展政务中心办事大厅的实体空间（场地），以便使更多的行政职能部门和行政审批事项“应进全进”到政务中心；二是有利于提高政务中心大厅行政审批的效能，减少审批环节，缩短审批时间，明显提高政务中心大厅行政审批的效率；三是有利于群众咨询、申报和办理审批事项，监督审批过程，更好实现便民审批和为民审批；四是有利于深化政务中心的机制改革，强化对行政审批的内部监督、过程监督和外部监督，有效防止审批腐败，实现廉洁审批。
在推行网上审批的过程中，有人认为只需要建实体大厅审批就能解决问题，不用搞网上审批；有人认为只需要实行网上审批就够了，不用建政务中心的实体大厅；还有人认为应当先建政务中心的实体大厅，再建网上审批的虚拟大厅，从而实现有形大厅与无形大厅相结合。事实表明，只建虚拟大厅而无实体大厅，不仅使网上审批缺乏基本的运行载体，而且无法有效解决办事群众“跑多门”的问题，无法达成审批事项集中办理的规模效应；只建实体大厅而无虚拟大厅，审批工作就缺乏丰富的科技手段延伸，无法实现政务服务的全天候覆盖。“两个大厅”缺少任何一个，都不利于“服务型政府”的建设。海南省政务中心的实践证明，把政务中心的实体大厅与网上审批的虚拟大厅结合起来，无缝对接，相互补充，彼此配合，相得益彰，可以满足人民群众不同层面的申办需求，能够更好地发挥“一班审批人马”、“两个政务中心”的作用，从而推动行政审批制度改革的不断深化。
建立网上审批的电子政务平台。以电子政务平台为依托的网上审批虚拟大厅，保证了群众在网上办事如同在实体大厅办事一样，享受同样便捷、高效和人性化的服务，同时又突破时间、空间和人情因素的制约，成为“全天候”的服务型政府。上海市推行网上审批，建立面向企业与市民的网上公开、网上申报、网上预审的网上办事大厅；实现数据共享，通过网上信息交换，建立诚信体系。
根据海南省政务中心的经验，加强行政审批制度改革中的电子政务建设，应当着力建设“五位一体”的电子政务平台：一是建设项目管理平台，将审批事项的集中管理、清理下放、集中审批等规范化、常态化；二是建设网上审批平台，将行政审批流程各环节的具体要求整合到审批平台中，实现按照审批实际情况定制审批流程；三是建设网上电子监察平台，实现对审批过程网上全程监督；四是建设网上办事平台，方便群众办事，使群众足不出户即可申请行政审批，咨询审批业务，查询办理结果或进展情况、存在问题及解决办法；五是建设政务公开平台，将群众关心的通知公告、政策法规、审批条件、程序时限等全部予以公开。海南省政务中心推行的是“五位一体”的电子政务平台，自2011年1月开展网上审批试点以来，迄今已办理网上审批办件74600件，占全部审批办件量的48%，⑥明显提升了行政服务的效率和水平。 完善网上审批需要解决的问题。第一，随着下放审批事项的增加，国家应当建立部、省、市、县的四级行政审批联网，通过审批网络系统实现远程申报和信息共享，开展网络审批，层层把关，全程监督，以减少各个层级部门的自由裁量权，减少审批备案环节，提高审批效率。第二，不断提高网上审批的电子化、技术化、数字化水平，减少人情和权钱干扰影响因素，制定统一的审批项目、审批标准和审批程序，开发统一的审批平台软件，并配备相应硬件设施，促进行政审批系统标准化、规范化和便捷化，形成统一高效的多级网上联动审批系统。第三，对行政审批工作人员和申请审批的群众进行培训，提高他们对网上审批的认识，适应网上审批的要求，掌握网上审批的操作技能，通过网络实现对行政审批的管理、服务、申报和监督。第四，研究制定网上审批的法规及标准，将网上审批纳入行政许可法律框架，从法律上对网上审批效力予以确认，明确网上审批过程中申请人及审批人员的权力和责任，完善电子签名、电子档案法规等网上审批相关法律配套。
强化监督制约，确保廉洁高效审批
行政审批是最容易设租寻租的行为，在分散行使审批权的管理体制下，行政审批容易成为腐败高发易发的主要环节。个别部门、少数公职人员利用手中的审批权，以权谋私、滥用权力、权钱交换、吃拿卡要，违背了法治政府的原则和政府管理的宗旨，损害了国家和公众的利益，损害了行政管理机关的形象。在政务中心集中行使审批权的新平台上，减少审批项目，规范审批行为，建立一整套行之有效的监督制约机制，强化对审批行为的监督，有利于从源头上减少腐败发生的可能性，有利于保证行政审批权的廉洁行使。
集中审批权需要加强监督制约。从理论上讲，权力集中容易产生腐败，绝对集中的权力产生绝对的腐败。但是，我国以政务中心建设为平台的行政审批制度改革，是权力集中与分权制衡、监督制约相结合的改革，是行政审批的“所有权”与“经营权”相分离意义上权力集中的改革，是追求高效廉洁便民利民的改革。这种“集中”与“分权”统筹安排的改革机理主要体现为以下三个方面：
一是在各审批职能部门内部，将审批权中的“所有权”保留于原权力主体（行政职能部门），行政审批所有权的性质和归属不变，只是将审批权中的“经营权”从行政职能部门及其负责人手中分离出来，相对集中于政务中心大厅运行，实现审批经营权的集中行使和科学配置。这一改革，形式上是相对集中审批权，实质上是改变了过去审批权集中于个别领导的局面，通过审批权的科学配置，形成对审批权行使过程的有效监督机制。由于审批权被从原来各行政职能部门的处室剥离出来向审批办集中，进而向政务中心大厅集中，原处室的职能由过去侧重行政审批转变为主要制定规划、调查研究、拟定政策措施、加强监督检查，从而形成了决策、执行、监督适度分离而又相互制约的权力监督制约机制。
二是在政务中心大厅内部，强调对审批权进行适度分权制衡，强化对行政审批权的监督制约，消除因审批权集中运行而可能滋生腐败的体制机制因素。实行集中审批后，所有审批业务由审批办一个窗口对外，对办理条件、所需材料等实行一次性告知，审批办主任、各行政职能部门及其处室不接触申请人，对审批业务人员与申请人实行物理和制度双重隔绝，有效监督制约了行政审批权的行使。同时监察部门在政务中心设置行政效能监察室，对审批程序、办理时限、服务质量等实施全程“嵌入式”监控。
三是将集中于政务中心的审批权进行分解和分工，形成审批过程各个环节的权力监督制约机制，解决审批权在业务处室乃至审批办内部的权力制衡问题。部分项目由于受场地、设施、技术等条件的限制，需要在大厅之外采取委托办理、分办督办模式的，审批办将其授权给相关业务处室办理，审批办则牵头并利用网络对各业务处室进行督办。例如，海南省国土环境资源厅审批办推行“项目集中、过程委托、网上审批、统一监管”的审批模式。审批办负责对每个审批件和每个审批环节进行跟踪监督，向承办处室进行电话督办和发送《审批项目督办通知书》进行书面督办（见图）。
权力越是集中，越是需要加强对权力的监督制约。在对行政审批权进行监督制约方面，应当进一步健全行政审批的监督体系，不仅充分发挥专有机构的监督作用，而且积极发挥公众和社会舆论的监督作用，使各方面的监督形成合力；进一步完善对行政审批的制衡机制，通过事前和事中监督，建立重大责任审批、合法审核等会议制度，加强监督的针对性，防止决策失误、权力失控和行为失范，杜绝行政审批的不作为和乱作为；进一步完善行政审批的监察制度，建立具有适时监控、预警纠错、信息服务、投诉处理等多种功能的行政审批监察系统，增强监督的实效；进一步加强事后监督，严格执行行政审批责任制，追究违法审批者的法律责任。
强化行政审批的政务公开。公开透明是防止公权力腐败的有效手段，是监督制约行政审批权的重要原则。改革行政审批制度，应当根据“应公开全公开”的原则，全面推进行政审批的政务公开，将审批事项、主体、依据、条件、时限、程序、收费依据、收费标准等全方位向社会公开，阳光操作，增强群众对审批事项办理的预期性，便于社会监督；应当根据行政审批的服务质量承诺书，加强服务审批标准化，明确服务标准及时限，优化审批流程，向社会公开。
海南省的改革实践，为我们提供了行政审批政务公开、阳光操作的有益经验。为了全面实现行政审批政务公开，海南省政务中心建立政务公开平台，组织34个审批办对每个审批项目编制办事指南，制定示范文本、申请表格，提供数十台自助查询电脑，通过中心和政府各部门网站、新闻媒体、办事卡片、电话、邮件等多种方式，对行政许可审批项目名称、法律依据、申请条件、申报材料、办理程序、审批进度、承诺时限、收费依据等进行“八公开”，项目办理结果都通过中心网站、手机短信、现场LED屏幕、触摸查询机等进行公布，极大方便了群众办事。
强化网络电子监察。据统计，全国31个省（区、市）都不同程度地开展了电子监察工作，海南、浙江、上海、湖南、江西、广东、广西、贵州等地实现了省、市、县三级联网监察。海南省政务中心行政审批系统与34个进驻单位实现远程联网，进驻单位领导与相关处室可远程登录审批系统查询审批情况、监督审批工作。政务中心还对27个进驻单位进行视频联网，公开审批办工作人员工作作风、服务态度、在岗情况和办事效率，委厅局领导可对进驻中心大厅的审批办工作人员进行实时监督。同时，各界群众、新闻媒体、各级人大及政协代表可借助海南省政务中心网站，对审批工作进行在线监督投诉，建言建议等，使监督主体更加丰富，监督方式更加立体。
从地方的实践来看，目前一些地方的网络电子监察，主要还是局限于对限时办结情况和投诉受理的监督，还应当强化对行政审批合法性、规范性的监督。下一步应当集中人员、资金和技术等资源，努力攻克技术难题，打造先进完善的网上审批平台和电子监察平台，将审批项目的各项内容、各个环节、各种程序固化在网上，推行标准化审批和监督，减少审批人员的自由裁量权，实现用技术促服务、用技术促监督。
注释
参见温家宝总理2011年11月14日《在全国深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议上的讲话》。
李林主编：《中国法治蓝皮书（2012）》，北京：社会科学文献出版社，2012年，第281页。
参见海南省《关于34个单位776项行政许可和行政审批事项集中在省人民政府政务服务中心办理的决定》（琼府〔2007〕69号）。
据海南省政务中心审批系统统计。
责 编/樊保玲
李林，中国社会科学院学部委员，法学研究所所长、研究员、博导。
研究方向：法理学、立法学、比较立法学、法治理论、宪政民主理论等。
主要著作：《立法机关比较研究》、《法制的理念与行为》、《立法理论与制度》、《法治与宪政的变迁》、《走向宪政的立法》等。
摘要 在我国深化行政体制改革和发展社会主义市场经济的条件下， 改革和完善行政审批制度，是推进依法行政、加强法治政府建设的重要举措，也是转变政府职能、推进行政体制改革的重要内容。目前，我国行政审批制度改革还没有完全到位，存在政府职能转变不彻底、行政审批设定管理不严、监督机制不健全等问题。解决这些问题，需要从源头上规范行政审批权，加强政务中心建设以及电子政务建设。同时，更要强化监督制约，确保廉洁高效审批。
关键词 行政体制改革 行政审批制度改革 电子政务 监督制约
在中国特色社会主义法律体系如期形成、全面实施宪法和法律成为依法治国关键环节的法治背景下，在我国现行管理体制下，深入实施行政许可法，不断改革和完善行政审批制度，既是推进依法行政、加强法治政府建设的重要抓手，也是转变政府职能、推进行政体制改革的重要内容。进入21世纪以来，国务院行政审批改革领导小组办公室对国务院审批的项目先后组织了五次大规模的清理，在清理审核的基础上共取消2167项行政审批项目，占原有总数的60.6%；地方各级政府也在中央的统一部署下，依法取消和调整了77629项行政审批项目，占原有审批项目总数的一半以上。①
十多年来，在国务院的统一领导和部署下，以加快转变政府职能、全面推进法治政府建设为目标，以清理、减少和调整行政审批项目为重点，以坚持集中、便民、高效和廉洁审批为原则，以创新行政审批体制、建立政务服务中心为平台，以实体集中审批与虚拟网络审批相结合为手段，全国行政审批制度改革取得了明显成效，受到群众和社会的广泛好评，得到专家学者的充分肯定。
在地方行政审批制度改革中，海南大胆探索，勇于实践，创新观念，积极推进行政审批体制机制改革，取得显著成效，走在了全国的前列。海南以省人民政府政务服务中心（以下简称“海南省政务中心”）为平台，相对集中行政审批权，大力改革行政审批的体制机制，着力推行行政审批的阳光政务，全面提升行政审批的效率和群众满意度，初步形成了地方行政审批制度改革的“海南模式”。
当然，任何制度改革都不可能是十全十美和一蹴而就的，行政审批制度改革也不例外。据统计，我国有大量法律、行政法规和部委规章对行政审批做出了规定，内容涉及经济、社会、文化、国防、外交、公安、环境、资源、卫生、教育以及物价、收费、市政、城管等数十个领域和行业。从社会主义市场经济不断发展对转变政府职能的必然要求来看，从广大人民群众当家作主对执政党和人民政府全心全意为人民服务的新期待新要求来看，从加强法治政府建设、创新社会管理对推进依法行政的内在要求来看，从监督制约权力、建设廉洁政府对行政体制机制改革的深层次要求来看，目前我国法律体系框架下的行政审批制度还存在诸多弊端，我国的行政审批制度改革还没有到位，存在以下突出问题：一是政府职能转变不到位，不该管的事没有完全放开，该管的事没有认真管好，特别是公共产品和服务提供不足。政府还集中了过多的公共资源和社会资源，权力部门化、利益化的问题依然存在，造成行政审批事项仍然较多，清理不彻底，一些应该取消的审批事项被合并或调整为审核、事前备案等，一些审批事项程序繁琐、时限长、办事效率低下。二是对行政审批设定管理不严，特别是对非行政许可审批项目，管理不规范、随意性大。一些部门和地区利用“红头文件”、规章等，以登记、备案、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等形式，变相设置审批事项。三是对行政权力的监督机制还不健全，一些部门权力过于集中，同时承担审批、执行、监督、评价职能，权力滥用、权钱交易、官商勾结等腐败现象屡有发生。②四是未从法律上明确实施行政审批制度改革的牵头部门和责任主体，致使该项改革因缺乏统筹协调的“主心骨”而难以深入。
从海南省的情况来看，随着行政审批制度改革的深入，也面临一些问题与困难。其中有些问题是需要海南省自身研究解决的，如行政审批制度改革主要在省一级层面，市县区的改革进展参差不齐，有的是“形象工程”，有的是收发室和转运站，形成了省级审批办事方便、市县行政审批办事难的现象；③更多的问题则带有全局性、普遍性特点，如政务中心的法律地位不确定、法定职责不清晰、审批项目界定和划分困难、夹带审批难清理等问题，需要在深化全国行政审批制度改革中尽快解决。
继续清减行政审批事项，从源头上规范行政审批权
行政审批是现代政府履行公共管理和服务职能、行使行政权力的重要方式和基本内容。行政审批的权限设置、种类划分、数量多少、力度大小、程序安排等，都与政府的角色和功能定位直接相关。在“小政府、大社会”以及“弱政府、强社会”的自由市场经济体制下，政府的审批职能最低、审批事项最少，所谓“政府最好，管得最少”；在“大政府、小社会”以及“强政府、弱社会”的计划经济体制下，政府的审批职能最强、审批事项最多，从火柴到钢材、从摇篮到坟墓无所不及。我国今天实行或试图实行的是“大政府、大社会”以及“强政府、强社会”的“第三种”管理模式，政府管理要有所为、有所不为。
据统计，我国近年来根据中央政府规范性文件设置的行政审批近850项，根据省级规范性文件设置的行政审批约500～1500项，最多的省份已超过2300项。在我国深化行政体制改革和发展社会主义市场经济的条件下，政府管理总的方向是减少审批事项，减少对微观经济活动的直接干预，强化经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，营造更加公平的市场和社会环境。政府管理应遵循的总原则是：坚持市场优先和社会自治原则，凡市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，行业组织能够自律管理的，政府就不要设定行政审批；凡可以采用事后监管和间接管理方式的，就不要再搞前置审批。④然而，由于“大政府”和“强政府”的体制以及政府管理“有所为、有所不为”的不确定性，加之政府职能转变的不到位和行政法治的不完善，对政府部门有权有利的行政审批事项，往往被纳入政府部门“有所为”的范畴而成为清理、减少和调整的难点、“硬骨头”和“钉子户”，而对政府部门不利或小利的行政审批事项，则比较容易清理、减少和调整。换言之，就是行政审批项目清理还不够，清理掉的有许多是涉及面窄，与群众生产生活、企业生产经营活动相关度较低的项目，而涉及面广，与群众生产生活、企业经营活动密切相关而且不符合生产规律要求的一些审批项目依然未得到清理。因此，前几轮全国行政审批事项的清、减、调，尽管产生了可观的数字和比例，某些“难点”项目也被清理掉了，但清、减、调的改革远没有触底，尤其是一些垄断领域、利润高的事项和权力寻租行为，不仅成为改革的盲区或禁区，在有的地方和部门甚至还被巩固和强化。更有甚者，部分审批事项在清理后摇身变为“形式审查”或“备案”，实质上是换个旗号变相审批，与国务院精简审批事项的要求背道而驰。 面对行政审批事项“清理难、减少难和调整难”的“三难”问题，应主要从以下方面着手解决。
第一，明确行政审批事项清理的重点。按照温总理的要求，下一步行政审批事项清理的重点是投资、社会事业和非行政许可审批等三个领域。对于投资领域，国家应当只批准或核准政府投资项目和关系经济安全、涉及整体布局和影响资源环境的项目；对于社会事业领域，应当放宽社会和私人资本进入的限制，打破垄断，扩大开放，公平准入，鼓励竞争；对于非行政许可审批领域，应当清理一些部门和地方利用“红头文件”、规章等对公民、企业和其他社会组织提出的限制性规定，对那些没有法律法规依据、不按法定程序设定的登记、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等管理措施，都必须予以取消。应当明确界定非许可审批项目的概念和范畴，研究建立并严格执行非行政许可审批项目设立制度，禁止以非许可审批变相审批的项目。
第二，依法设定和实施审批事项。行政机关设定任何审批事项都要于法有据，严格遵循法定程序，进行合法性、必要性、合理性审查论证；涉及人民群众切身利益的，应当通过公布草案、公开听证等方式广泛听取意见。凡是没有法律法规依据的，任何行政机关都不得设定或变相设定行政审批事项，尤其不得以“红头文件”等形式，增加公民、企业和其他社会组织的责任和义务。应当进一步优化政府部门职能配置，一件事情原则上由一个部门负责。职能重复或相近的机构，应当整合归并；确实需要多个部门管理的，应当明确牵头部门，建立协调配合机制，防止多重审批和推诿扯皮。应当合理划分中央和地方政府的事权，中央政府重点加强对经济社会事务宏观管理，把更多精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上；市场监管、公共服务和社会管理等直接面向公民、法人和其他社会组织的具体管理服务事项，应当更多地交给地方政府。
第三，实施目录管理，制定和公布全国的行政审批事项目录。依法规范行政审批事项，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私及其他依法不予公开的审批事项外，应根据一定原则和权限，分别制定行政审批事项的国家部委目录、各省目录和全国总目录。这是一项基础工作，是全国行政审批事项的底数，可为审批事项的动态管理打下基础及提供依据。国家层面实施行政审批事项的目录管理后，取消、调整、下放行政许可审批事项的针对性会更强，对公开、清理、调整、统一、规范都有重要意义。国家各部委实施目录管理，应当按照“先条后块、条块结合”的顺序对项目进行清理，摸清“家底”。此外，应当将全国、国家部委和各省的目录向社会公开，使各种行政审批事项和所有审批权力一目了然。
实行目录管理是有效应对行政审批事项清理的关键技术。海南省政务中心依照行政许可法和行政审批制度改革的有关规定，制定了《海南省行政许可审批目录管理办法》，编制并公布了《海南省行政许可审批事项目录》，其根本目的是对全省现有的审批事项进行调查摸底并有效分类清理，不合法的项目不能进目录，不进目录的不能再审批。根据《海南省行政许可审批目录管理办法》，海南省政务中心制定必须集中办理的审批项目标准，对进入目录的项目进行筛选，按照“应进必进”原则，继续推进审批项目的集中办理，进一步深化行政审批制度集中改革。按照《海南省行政许可审批目录管理办法》要求，各审批机关对目录中的每个项目编制《行政许可审批指导书》，对审批流程中的每个环节的条件、材料、操作方法、结果、例外处理、后续环节等进行详细规定。同时，把《行政许可审批指导书》相关内容公布在群众办事的相关网站和办事指南中，增加办事透明度；集成到网上审批系统和电子监察系统中，作为审批人员的操作标准和电子监察的依据，减少了自由裁量，加强了监督力度，实现了审批的法制化、标准化、信息化。
第四，进一步下放行政审批事项并做好督导工作。应当根据市场经济的需求，坚持能下放就尽量下放的原则，进一步推动行政审批事权向具备相应公共管理能力的基层政府转移，实现行政审批管理体制向扁平化方向发展，减少行政层次、降低行政成本、提高办事效率。海南省于2008年将197项行政审批权限下放，交由市县政府及有关部门行使，同时成立了下放工作督察调研组，加强配套制度建设及业务指导，保证了下放行政审批事项的顺利交接。
第五，加强对设立行政审批事项的监管。加强对设立行政审批事项进行监督和备案管理，及时纠正违反行政审批权限和程序、乱设立或者变相设立行政审批项目的行为。同时，应当增强行政审批项目的透明度和公开性，通过报纸网络等媒体向社会公布保留的项目，接受社会监督。
加强政务中心建设，为行政审批制度改革提供新平台
20世纪90年代中期，一些地方政府就尝试引入政务服务中心（以下简称“政务中心”）模式，实行行政审批“一站式”办理。此后，集中行政审批权、实行统一受理办理行政审批事项的做法，得到了行政许可法的确认。近年来，不少地方在推进政府职能转变，构建法治政府、服务型政府和廉洁政府的改革过程中，积极探索政务中心新体制，创新行政审批管理模式，积累了宝贵经验。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发〔2011〕22号）指出，政务服务中心是实施政务公开、加强政务服务的重要平台，凡与企业和人民群众密切相关的行政管理事项，包括行政许可、非行政许可审批和公共服务事项均应纳入服务中心办理，充分发挥服务中心作用，统筹推进政务服务体系建设。温家宝总理在全国深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议上进一步明确指出，要创新行政审批服务方式，推进服务型政府建设，加强政务中心建设，原则上实行一个部门、一级地方政府一个窗口对外。
搭建集中审批平台，成立政务中心，是各地的普遍做法。尤其是行政许可法颁布后，政务中心在服务理念、服务内容、服务方式、服务领域、服务效能等方面，取得了突破性进展，成为地方政府的一个明星工程，成为方便群众和企业、服务社会、建设服务型政府的一个重要窗口和平台，对于推动地方经济社会发展起到了重要作用，深受群众的欢迎和好评。 据统计，截至2011年，全国共建立政务服务中心2800多个。具体来看，各地政务中心大约有五种管理类型：第一种是作为政府的派出机构，如海南省政务中心；第二种是作为政府办公厅（室）代管的二级机构或内设机构；第三种是作为政府议事协调机构的办事机构，如与政务公开领导小组办公室一个机构、两块牌子；第四种是作为政府直属事业单位和挂靠政府有关部门（如发展改革委、监察局、招商局等）的事业单位；第五种是作为政府的工作部门，如长春市路园区民生工作局、成都市武侯区行政审批局把所有审批集中在一个部门。
从全国政务中心的实践运行状况来看，各地差异较大，大致有三种模式：
第一种是有的地方纳入政务中心的审批事项较少，大部分审批事项仍在政府各个部门办理。例如，有些行政职能部门以各种理由拖延或者拒绝进入政务中心，导致部分含金量高甚至收费较高的审批项目仍然在政务中心外审批，政务中心基本上流于形式，行政审批制度改革往往成为“形象工程”。
第二种是有的政务中心只管受理申请和发放证照，政府各部门审批职能没有调整归并。例如，尽管有些行政职能部门在政务中心设了窗口，但是进入窗口的授权不到位，或者实质性授权不多，窗口只收申报材料，申报材料仍然要回部门审批，政务中心成为行政审批材料的收发室和转运站，行政审批制度改革往往成为“半拉子工程”。
第三种是有的政务中心实现了多数审批部门、审批事项进驻，绝大部分进驻事项均能办理，形成了以政务中心为平台的高效、廉洁、便民的行政审批机制，政务中心成为同级政府的行政审批管理与服务机构，切实承担起推动行政审批制度改革的主体角色。海南省政务中心作为第三种模式的代表，是行政审批制度改革的“样板工程”。
实践证明，建立政务中心相对集中进行行政审批，有利于规范行政审批权，提高行政审批的效率，增加行政审批的透明度，方便群众办事和监督。下一步深化行政审批制度改革，加强政务中心建设，应当做好以下工作：
第一，强化政务中心的集中审批。这里的关键词是“集中”。一般来讲，在行政审批制度改革中，有“两集中”和“三集中”两种模式。所谓“两集中”，是指审批人员和审批项目的相对集中。目前大多数地方实行的是“两集中”模式。所谓“三集中”，是指审批事项集中、审批权力集中、审批人员集中。审批事项集中是在不增加编制的情况下，各厅局设立专门的行政审批办公室，将原来分散在各处室办理的审批事项向行政审批办公室集中，其他处室不再具有审批职能；审批权力集中是由行政首长授权，将分散在各分管领导和业务处室的审批权力向行政审批办公室主任（即“首席代表”）相对集中；审批人员集中是指行政审批办公室以及工作人员整建制向中心集中。“三集中”后各审批办拥有受理权和直接审批权，启用“行政许可专用章”，在政务中心的统一领导、组织、协调和监督下进行行政审批。从根本上防止和解决了政务中心窗口“只受不理”、“两头受理”、“多头办理”以及由此产生的一系列问题。
海南省政务中心率先提出并实行“三集中”的模式。通过“三集中”，海南省实现了对行政审批事项和审批权的有序管理和科学整合，提高了依法行政水平，提升了行政审批效率。集中审批权，主要是审批权在审批机关内部以及从各审批机关向政务中心的集中。集中审批职能，主要是各部门将本部门所承担的行政审批职能和相关项目收费职能全部移交审批办；择优选配审批办工作人员，把政治素质高、业务熟、能力强、服务优的工作人员，集中到省政务大厅审批办窗口办公。另外，各审批机关行政首长要对作为审批办主任的“首席代表”依法委托授权，统一启用行政审批专用章。例如，海南省住房城乡建设厅共有49项审批事项，以前分散在7个内设处室，由3位领导分管，涉及53位审批工作人员，使用7枚专用章进行审批。进入省政务中心大厅后，49项审批事项由省住房城乡建设厅审批办11个工作人员办理一个窗口对外，“首席代表”全权审批， 使用1枚审批专用章对外行使审批职能。从海南的经验来看，实行“三集中”之前，审批权过分集中于各委厅局一把手或分管领导手中，容易造成办事拖拉或个别人对审批工作的干预，产生腐败和权力滥用；实行“三集中”之后，大多数审批权从各委厅局一把手或分管领导手中移交给了审批办主任（首席代表），把审批权推向窗口统一行使，接受多层监督实行“谁审批，谁负责”，各委厅局一把手或分管领导对被授权的审批办主任实行监督。“三集中”之前，几乎所有审批项目都会超出法定审批时限，“三集中”之后，在进入政务中心大厅办理的审批项目中，有60.9%规定了短于法定时限的承诺时限，而且绝大多数审批项目都能在比承诺时限更短的时间内完成，除改为即时办理的项目以外，承诺时限比法定时限提速最高达95.6%。以海南省商务厅为例，经过“三集中”改革，审批办件的按时办结率达100%，承诺办件的提前办结率达99.7%，并有83.8%的承诺办件转化为即时办件，大大提高了审批效率。
第二，创新政务中心的审批机制。审批机制是行政审批应当遵循的程序、时限和规则，是提高审批效率、降低审批成本、便民利民的保障。各地政务中心设计和实施的审批流程不尽相同，却大同小异，主要有四种办理审批机制。一是即时办理审批机制。即申请人递交申请后，材料齐全的项目，审批办当场或当天予以办结。目前，海南省政务中心大厅有29个单位采用这种审批机制，共有60项可以即时办理的审批项目，即时办件数占全部办件总量的84%。二是承诺办理审批机制。即对程序、条件相对复杂，或需组织现场勘察、专家评审、听证等不能即时办理的审批项目，根据项目审批条件和法律规定时限承诺办结。承诺审批分为政务中心内部循环审批和委托办理、分办督办两种类型。三是重点项目联合审批会议机制。即对需要多个行政职能部门做出审批意见的项目，设立重点项目联合审批会议协调机构，为申请人提供并联咨询，协调解决审批中的难点、部门间互相配合、前置审批和后置审批的衔接等问题。四是上报审批机制。此类机制适用于在政务大厅窗口受理初审、审核、审批办主任（首席代表）做出初审意见后需要报上级审批的项目。目前海南省共有217项需要上报的项目，其中需上报国家部委审批的192项，需上报省政府审批的25项，占总项目的17%。 在实行以上四种审批机制的基础上，海南省还在完善审批配套机制上有所创新：为解决审批“三集中”改革后审批与批后管理可能出现的“脱节”问题，审批办与各部门相关业务处室建立了协同工作及信息交流机制。审批中涉及监督、年检、事权下放的环节，审批办与业务处室协同办理，并按时、按标准交互审批结果等相关信息，确保审批与批后管理两项工作有效衔接。
第三，强化政务中心的服务功能。提供高效便利廉洁的审批服务是设立政务中心和改革行政审批制度的初衷。为此，各地根据国务院的原则要求，从本地的实际出发，创新服务方式，强化服务功能，建设服务型政府。以海南省政务中心为例，它们推行政务大厅的“一站式服务”，创建了对外“四个一”（一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费）和对内“五到位”（授权到位、机构到位、人员到位、职能到位、监督到位）的行政审批办理模式，⑤全面增强了政务中心的服务功能。在强化审批服务功能的过程中，区分审批事项的不同类型做出处理。首先，对于简单审批事项，实行窗口人员直接受理并办理。对于复杂审批事项，实行“一审一核”或“二审一核”办结制，做到办件不出政务中心大厅。其次，对于受场地、设施和设备限制，需要在大厅之外开展检验、勘察、听证、论证等环节的审批事项，各首席代表行使分办权和督办权，依靠会审会签、会议研究、委托评审、专家论证、检测检验等制度，保证项目按时公开办理，按法定审批时限承诺办结。再次，对于涉及两个或两个以上部门办理的审批事项，实行“首办责任制”，由首办窗口或政务中心协调相关部门按时办结。同时科学优化审批流程，推行并联审批。例如，对电子口岸入网许可事项，由海口海关审批办牵头省商务厅等六个相关部门进行并联审批。海口海关通过网上审批系统将申请材料发送给各部门同时进行审批，节约了大量审批时间。无论哪类审批事项，均须由行政审批办公室受理和办理，且受理、初审、告知、发证等行为均须在窗口完成。据统计，当前海南省政务中心内部循环即可办结的审批事项办件量占所有审批事项办件总量的88.7%。
第四，加强政务中心建设亟待解决的两个问题。一是着力改善政务中心的法律环境。在现行法律体系和行政运行管理模式不变的情况下，对于政务中心的法律地位、行政主体和执法主体资格，政务中心与各行政职能部门的法律关系，政务中心与政务大厅的关系，政务中心的法律责任等问题，需要从法理、法律与实践的结合上研究解决。二是加强中央对行政审批制度改革和政务中心建设的领导。国家把行政审批制度改革顶层设计和领导实施的职能交给监察部，而不是国务院，没有国务院行政审批制度改革领导小组，也没有设立国务院的政务中心，使这项改革在中央和地方层面都缺乏应有的力度，地方政务中心履行职能面临“小马拉大车”的困局，对于这些体制性问题，国家应当尽快研究解决。
加强电子政务建设，全面推行网上行政审批
网上审批是对政务中心大厅审批的延伸和拓展，是政务中心加强电子政务建设的重要内容。国务院要求，应当大力推行和规范网上审批，推进行政审批公开，把审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等在网上公布，实行网上公开申报、受理、咨询和办复。
推行网上审批的必要性。在政务中心实体大厅审批的基础上推行网上审批，具有重要意义：一是有利于扩展政务中心办事大厅的实体空间（场地），以便使更多的行政职能部门和行政审批事项“应进全进”到政务中心；二是有利于提高政务中心大厅行政审批的效能，减少审批环节，缩短审批时间，明显提高政务中心大厅行政审批的效率；三是有利于群众咨询、申报和办理审批事项，监督审批过程，更好实现便民审批和为民审批；四是有利于深化政务中心的机制改革，强化对行政审批的内部监督、过程监督和外部监督，有效防止审批腐败，实现廉洁审批。
在推行网上审批的过程中，有人认为只需要建实体大厅审批就能解决问题，不用搞网上审批；有人认为只需要实行网上审批就够了，不用建政务中心的实体大厅；还有人认为应当先建政务中心的实体大厅，再建网上审批的虚拟大厅，从而实现有形大厅与无形大厅相结合。事实表明，只建虚拟大厅而无实体大厅，不仅使网上审批缺乏基本的运行载体，而且无法有效解决办事群众“跑多门”的问题，无法达成审批事项集中办理的规模效应；只建实体大厅而无虚拟大厅，审批工作就缺乏丰富的科技手段延伸，无法实现政务服务的全天候覆盖。“两个大厅”缺少任何一个，都不利于“服务型政府”的建设。海南省政务中心的实践证明，把政务中心的实体大厅与网上审批的虚拟大厅结合起来，无缝对接，相互补充，彼此配合，相得益彰，可以满足人民群众不同层面的申办需求，能够更好地发挥“一班审批人马”、“两个政务中心”的作用，从而推动行政审批制度改革的不断深化。
建立网上审批的电子政务平台。以电子政务平台为依托的网上审批虚拟大厅，保证了群众在网上办事如同在实体大厅办事一样，享受同样便捷、高效和人性化的服务，同时又突破时间、空间和人情因素的制约，成为“全天候”的服务型政府。上海市推行网上审批，建立面向企业与市民的网上公开、网上申报、网上预审的网上办事大厅；实现数据共享，通过网上信息交换，建立诚信体系。
根据海南省政务中心的经验，加强行政审批制度改革中的电子政务建设，应当着力建设“五位一体”的电子政务平台：一是建设项目管理平台，将审批事项的集中管理、清理下放、集中审批等规范化、常态化；二是建设网上审批平台，将行政审批流程各环节的具体要求整合到审批平台中，实现按照审批实际情况定制审批流程；三是建设网上电子监察平台，实现对审批过程网上全程监督；四是建设网上办事平台，方便群众办事，使群众足不出户即可申请行政审批，咨询审批业务，查询办理结果或进展情况、存在问题及解决办法；五是建设政务公开平台，将群众关心的通知公告、政策法规、审批条件、程序时限等全部予以公开。海南省政务中心推行的是“五位一体”的电子政务平台，自2011年1月开展网上审批试点以来，迄今已办理网上审批办件74600件，占全部审批办件量的48%，⑥明显提升了行政服务的效率和水平。 完善网上审批需要解决的问题。第一，随着下放审批事项的增加，国家应当建立部、省、市、县的四级行政审批联网，通过审批网络系统实现远程申报和信息共享，开展网络审批，层层把关，全程监督，以减少各个层级部门的自由裁量权，减少审批备案环节，提高审批效率。第二，不断提高网上审批的电子化、技术化、数字化水平，减少人情和权钱干扰影响因素，制定统一的审批项目、审批标准和审批程序，开发统一的审批平台软件，并配备相应硬件设施，促进行政审批系统标准化、规范化和便捷化，形成统一高效的多级网上联动审批系统。第三，对行政审批工作人员和申请审批的群众进行培训，提高他们对网上审批的认识，适应网上审批的要求，掌握网上审批的操作技能，通过网络实现对行政审批的管理、服务、申报和监督。第四，研究制定网上审批的法规及标准，将网上审批纳入行政许可法律框架，从法律上对网上审批效力予以确认，明确网上审批过程中申请人及审批人员的权力和责任，完善电子签名、电子档案法规等网上审批相关法律配套。
强化监督制约，确保廉洁高效审批
行政审批是最容易设租寻租的行为，在分散行使审批权的管理体制下，行政审批容易成为腐败高发易发的主要环节。个别部门、少数公职人员利用手中的审批权，以权谋私、滥用权力、权钱交换、吃拿卡要，违背了法治政府的原则和政府管理的宗旨，损害了国家和公众的利益，损害了行政管理机关的形象。在政务中心集中行使审批权的新平台上，减少审批项目，规范审批行为，建立一整套行之有效的监督制约机制，强化对审批行为的监督，有利于从源头上减少腐败发生的可能性，有利于保证行政审批权的廉洁行使。
集中审批权需要加强监督制约。从理论上讲，权力集中容易产生腐败，绝对集中的权力产生绝对的腐败。但是，我国以政务中心建设为平台的行政审批制度改革，是权力集中与分权制衡、监督制约相结合的改革，是行政审批的“所有权”与“经营权”相分离意义上权力集中的改革，是追求高效廉洁便民利民的改革。这种“集中”与“分权”统筹安排的改革机理主要体现为以下三个方面：
一是在各审批职能部门内部，将审批权中的“所有权”保留于原权力主体（行政职能部门），行政审批所有权的性质和归属不变，只是将审批权中的“经营权”从行政职能部门及其负责人手中分离出来，相对集中于政务中心大厅运行，实现审批经营权的集中行使和科学配置。这一改革，形式上是相对集中审批权，实质上是改变了过去审批权集中于个别领导的局面，通过审批权的科学配置，形成对审批权行使过程的有效监督机制。由于审批权被从原来各行政职能部门的处室剥离出来向审批办集中，进而向政务中心大厅集中，原处室的职能由过去侧重行政审批转变为主要制定规划、调查研究、拟定政策措施、加强监督检查，从而形成了决策、执行、监督适度分离而又相互制约的权力监督制约机制。
二是在政务中心大厅内部，强调对审批权进行适度分权制衡，强化对行政审批权的监督制约，消除因审批权集中运行而可能滋生腐败的体制机制因素。实行集中审批后，所有审批业务由审批办一个窗口对外，对办理条件、所需材料等实行一次性告知，审批办主任、各行政职能部门及其处室不接触申请人，对审批业务人员与申请人实行物理和制度双重隔绝，有效监督制约了行政审批权的行使。同时监察部门在政务中心设置行政效能监察室，对审批程序、办理时限、服务质量等实施全程“嵌入式”监控。
三是将集中于政务中心的审批权进行分解和分工，形成审批过程各个环节的权力监督制约机制，解决审批权在业务处室乃至审批办内部的权力制衡问题。部分项目由于受场地、设施、技术等条件的限制，需要在大厅之外采取委托办理、分办督办模式的，审批办将其授权给相关业务处室办理，审批办则牵头并利用网络对各业务处室进行督办。例如，海南省国土环境资源厅审批办推行“项目集中、过程委托、网上审批、统一监管”的审批模式。审批办负责对每个审批件和每个审批环节进行跟踪监督，向承办处室进行电话督办和发送《审批项目督办通知书》进行书面督办（见图）。
权力越是集中，越是需要加强对权力的监督制约。在对行政审批权进行监督制约方面，应当进一步健全行政审批的监督体系，不仅充分发挥专有机构的监督作用，而且积极发挥公众和社会舆论的监督作用，使各方面的监督形成合力；进一步完善对行政审批的制衡机制，通过事前和事中监督，建立重大责任审批、合法审核等会议制度，加强监督的针对性，防止决策失误、权力失控和行为失范，杜绝行政审批的不作为和乱作为；进一步完善行政审批的监察制度，建立具有适时监控、预警纠错、信息服务、投诉处理等多种功能的行政审批监察系统，增强监督的实效；进一步加强事后监督，严格执行行政审批责任制，追究违法审批者的法律责任。
强化行政审批的政务公开。公开透明是防止公权力腐败的有效手段，是监督制约行政审批权的重要原则。改革行政审批制度，应当根据“应公开全公开”的原则，全面推进行政审批的政务公开，将审批事项、主体、依据、条件、时限、程序、收费依据、收费标准等全方位向社会公开，阳光操作，增强群众对审批事项办理的预期性，便于社会监督；应当根据行政审批的服务质量承诺书，加强服务审批标准化，明确服务标准及时限，优化审批流程，向社会公开。
海南省的改革实践，为我们提供了行政审批政务公开、阳光操作的有益经验。为了全面实现行政审批政务公开，海南省政务中心建立政务公开平台，组织34个审批办对每个审批项目编制办事指南，制定示范文本、申请表格，提供数十台自助查询电脑，通过中心和政府各部门网站、新闻媒体、办事卡片、电话、邮件等多种方式，对行政许可审批项目名称、法律依据、申请条件、申报材料、办理程序、审批进度、承诺时限、收费依据等进行“八公开”，项目办理结果都通过中心网站、手机短信、现场LED屏幕、触摸查询机等进行公布，极大方便了群众办事。
强化网络电子监察。据统计，全国31个省（区、市）都不同程度地开展了电子监察工作，海南、浙江、上海、湖南、江西、广东、广西、贵州等地实现了省、市、县三级联网监察。海南省政务中心行政审批系统与34个进驻单位实现远程联网，进驻单位领导与相关处室可远程登录审批系统查询审批情况、监督审批工作。政务中心还对27个进驻单位进行视频联网，公开审批办工作人员工作作风、服务态度、在岗情况和办事效率，委厅局领导可对进驻中心大厅的审批办工作人员进行实时监督。同时，各界群众、新闻媒体、各级人大及政协代表可借助海南省政务中心网站，对审批工作进行在线监督投诉，建言建议等，使监督主体更加丰富，监督方式更加立体。
从地方的实践来看，目前一些地方的网络电子监察，主要还是局限于对限时办结情况和投诉受理的监督，还应当强化对行政审批合法性、规范性的监督。下一步应当集中人员、资金和技术等资源，努力攻克技术难题，打造先进完善的网上审批平台和电子监察平台，将审批项目的各项内容、各个环节、各种程序固化在网上，推行标准化审批和监督，减少审批人员的自由裁量权，实现用技术促服务、用技术促监督。
注释
参见温家宝总理2011年11月14日《在全国深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议上的讲话》。
李林主编：《中国法治蓝皮书（2012）》，北京：社会科学文献出版社，2012年，第281页。
参见海南省《关于34个单位776项行政许可和行政审批事项集中在省人民政府政务服务中心办理的决定》（琼府〔2007〕69号）。
据海南省政务中心审批系统统计。
责 编/樊保玲