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摘 要:国库集中支付制度是我国财政预算管理体制改革的一项重要举措,在高校实行国库集中支付制度,对高校财务管理观念、预算管理方式和会计核算等方面都将带来根本性的变化,本文结合工作实践分析总结了国库集中支付制度在高校实行中存在的一些问题,并提出了相应的解决建议及对策。
关键词:国库集中支付制度;高校;问题;对策
国库集中支付制度是以国库单一账户为基础,财政部门将预算单位的所有财政资金集中在国库单一账户或国库指定的代理银行开设的专用账户,所有财政支出都在支出行为发生时,通过该账户体系以直接支付或授权支付的方式支付到收款人或用款单位账户的现代国库管理制度。国库集中支付制度是一种从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算、直到资金到达收款人账户全过程的监控制度。其目的是最大限度地减少国库拨出资金的库外沉淀和闲置浪费现象。
一、国库集中支付制度的作用和意义
(一)有利于强化财政对财政资金的监管职能
在国库集中支付制度下,财政资金不再下拨至各高校银行账户,而只下达经费指标,高校使用资金前必须上报用款计划,经财政批准以后才能通过本单位的零余额账户,由代理银行将款项直接支付到收款人或用款单位账户。财政部门可以依托现代化的技术手段,通过国库支付系统实现对每笔财政资金流向和流量的全过程监控。国库集中支付提高了财政资金运转的透明度,大大加强了财政的监管力度。
(二)有利于提高国库资金的使用效益
首先,国库集中支付制度使财政资金集中在国库,可以利用资金收支的时间差,灵活调度、调剂资金。其次,在实行国库集中支付制度后,解决了以往财政资金拨付环节多、在途时间长、支付程序繁琐的弊端,同时也解决了资金管理中存在的截留、挤占和挪用等问题。第三,由于网络化的应用、大大降低了资金的划拨支付成本,提高了资金的使用效益。
(三)有利于规范高校财务管理、提高会计信息质量
实行国库集中支付制度后,高校的预算支出计划进一步透明化,有利于单位建立健全内部财务制度、规范财务活动,加强预算执行约束,加强国有资产管理,防止国有资产流失。各预算单位的支出均由国库支付中心统一办理结算和管理,实行统一、规范的预算资金申请与拨付体系,实现了核算方法和口径的一致性,实现了财政收支的透明化、公开化,有效提高了会计信息质量。
二、高校在国库集中支付工作实践中存在的问题
(一)预算编制面临规范和效率的两难选择
实行国库集中支付以后,财政部门审核过的高校部门预算是用款计划编报和批复的依据。用款计划报经财政部门批复后,财政资金才能使用。鉴于高校筹资渠道的多元化及快速发展中会有许多难以预料的资金支出。因此,目前很难编制全面、准确的部门预算来达到国库集中支付的要求。完全按财政要求编制预算并执行,可能会影响学校发展必需的临时性的收支安排。反之,编制的预算不能满足财政部门的要求。
(二)削弱了高校的资金调度、融资能力
首先,根据国库集中支付制度规定,财政资金不再下拨,而交国库统一管理,高校虽然拥有资金的支配权与管理使用权,但高校的零余额账户只见额度不见资金。国库沉淀资金由于受预算的限制和财政部门的严格约束,不能由高校按照实际需要调剂使用。高校只能用基本账户中的少量往来款项和银行贷款来垫付许多在财政部门预算下达、款项到位之前已经开始实施项目等支出。高校的现金流越来越少,资金的实际调度权被削弱,资金自主管理权受到了约束。这很大程度上影响了学校的正常运行,增加了财务管理难度。
其次,扩招后大部分高校依靠银行贷款进行基本建设并维持运转,由于实行国库集中支付制度后财政资金不进入单位账户,这进一步影响了单位的资金周转能力。高校不得不增加融资规模,维持资金链不致断裂,结果使得高校的利息负担愈加沉重,增加了高校资金运作的难度。当高校面临突然的新情况和新需求时,学校内部没有足够的可调剂资金,同时高负债率等的财务指标使得再融资能力受到严重影响,很容易使高校陷入财务危机。
第三,存款利息是高校一项重要的收入来源,国库集中支付由于高校见指标不见资金,导致高校存款利息收入减少,使学校原本资金紧张的局面更加紧张。
(三)项目资金拨付滞后,影响资金周转
按照国库支付规定,项目资金必须是各级政府预算得到各级人大批准后才能办理拨款。而科研项目通常具有很强的时效性,往往在项目预算下达、经费额度到位之前已经开始实施,学校不得不用其他自筹资金垫付。按照国库支付相关规定,不允许零余额账户向本单位其他账户划转资金,结果导致学校先前垫付的资金沉淀在零余额账户中,同时学校因垫付了大量财政资金而影响了整体资金周转。
(四)限制向基建、后勤拨款,增加了核算、对账难度,影响了后勤社会化改革进程
根据国库集中支付管理相关规定,学校不得向基建、后勤等二级核算单位转拨资金。而现行基建会计制度要求,各高校的基本建设账务应独立设置,与学校一级会计核算相并立。两个会计主体共用同一个零余额账户,人为地增加了会计核算、银行对账难度。同时,不能向后勤转拨资金的规定不仅与现行的高校会计制度的要求相矛盾,也严重影了后勤社会化改革的进程。
(五)支付结算手续繁琐,结算时效问题突出
实行国库集中支付后,财政直接支付和财政授权支付这两种支付方式的支付结算环节显著增加。以一笔完整的授权支付为例,业务流程如下:会计审核原始凭证、制单,出纳在支付系统上录入此笔支付业务的支出经济分类科目、摘要、金额、收款人等有关信息后进行送审,复核人员再在支付系统上进行审核,接着出纳打印此笔支付业务的《 财政授权支付凭证》,最后把带有支付指令号的《 财政授权支付凭证》送达代理银行办理支付结算。代理银行经过一系列的清算程序,把此笔款项支付给收款人。繁琐的支付手续,增加了财务人员的工作量,给高校的财务工作增加了难度。实行国库集中支付以后,结算时效问题越来越突出。银行实行的是朝九晚五的上下班制度,高校一般还是实行传统的上下班制度。代理银行每天都要与财政部门进行对账、清算,受理预算单位支付业务的时间很短,一般都集中在上午的九点到十二点三个小时内。代理银行对营业日下午三点以后各预算单位送达的支付票据在当日不予办理结算业务,这给预算单位造成很大不便。并且技术性网络故障时有发生,网络不通时又没有应急备案,结算业务不得不因此暂停。
三、解决国库集中支付实践中存在问题的对策
(一)科学编制预算,完善预算管理
国库集中支付制度改革对高校预算提出了更高的要求,高校的财务预算是合理配置学校资源的有效手段,高校应着力提高预算编制的前瞻性、准确性、科学性。首先要从本单位实际出发,科学、合理、规范地统筹安排预算资金,并运用财务分析的方法,找出本单位预算管理中存在的问题,加以该进。其次,要改进预算编制办法,应尽量采用先进的零基预算或弹性预算等编制方法,细化项目预算,制定科学合理的定额,控制各种随意性开支,切实增强预算编制的严肃性、合理性和可行性。实行院校二级财务管理体制的高校做好学校二级院系的预算工作,学校财务部门加强对二级院系指导与沟通,科学细化内部部门预算,建立科学的预算定额和支出标准。实行国库集中支付后,高校必须尽快建立健全与国库集中支付制度相适应的规章制度,对以往的财务制度、财务管理办法、会计核算流程及内部控制制度进行相应的调整和修改,加大对预算执行的监督,保证国库集中支付制度在高校的顺利实施。
(二)财政应支持高校拓宽筹资渠道
实行国库集中支付以后,财政在上收高校的预算资金的自由支配权的同时应支持高校拓宽其他筹资渠道。如财政应允许高校基本户的存在,贷款一般账户应灵活开设,同时,对零余额账户与高校其他账户之间划拨资金问题也要分情况合理界定。另外,应安排部分财政资金切实用于解决高校贷款的还本付息问题。
(三)加快预算审批流程,提高拨款的时效性
政府、财政与高校应加强沟通,充分利用网络手段优化预算报审流程,加快资金拨付速度,提高办事效率。对于在项目预算下达、经费额度到位之前已经开始实施垫付的资金,在零余额拨款到位后应允许高校原渠道归还。
(四)改进零余额账户使用的规定,适应高校分级预算管理的需要。
实行国库集中支付制度后,不准从零余额账户向本单位其他账户转账的规定只考虑了集中支付的需要,忽视了高校分级预算管理的需求。因此,应改进零余额账户的使用规定,在资料完备、手续齐全的情况下经支付中心审批应允许向基建和后勤账户转账,使零余额账户既能满足国库集中支付的需要,又能满足高校的工作需求。
(五)简化结算手续,延长结算时间。加强网络信息化建设, 财政部门要和银行做好协调工作,在不违反支付结算规定的前提下,简化支付结算手续。延长代理银行办理单位国库支付结算业务的时间。代理银行应与财政实行动态清算,不应因两者之间的清算而缩短单位的结算时间,影响单位的结算。对于技术性网络故障,应提供应急备案,不得因此中断单位的结算业务。
参考文献:
[1]石宁.高校财务实行国库集中支付的实践及思考[J].时代经济论坛,2009,(7).
[2]徐章容,高绍福.国库集中支付制度存在的问题与对策[J].财会通讯,2009,(5).
[3]邓满娥.地方高校实行国库集中支付制度之辩证观[J].当代经济,2007,(1).
[4]康春红.关于高校实行国库集中支付制度的思考[J].宁波工程学院学报,2010,(6).
关键词:国库集中支付制度;高校;问题;对策
国库集中支付制度是以国库单一账户为基础,财政部门将预算单位的所有财政资金集中在国库单一账户或国库指定的代理银行开设的专用账户,所有财政支出都在支出行为发生时,通过该账户体系以直接支付或授权支付的方式支付到收款人或用款单位账户的现代国库管理制度。国库集中支付制度是一种从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算、直到资金到达收款人账户全过程的监控制度。其目的是最大限度地减少国库拨出资金的库外沉淀和闲置浪费现象。
一、国库集中支付制度的作用和意义
(一)有利于强化财政对财政资金的监管职能
在国库集中支付制度下,财政资金不再下拨至各高校银行账户,而只下达经费指标,高校使用资金前必须上报用款计划,经财政批准以后才能通过本单位的零余额账户,由代理银行将款项直接支付到收款人或用款单位账户。财政部门可以依托现代化的技术手段,通过国库支付系统实现对每笔财政资金流向和流量的全过程监控。国库集中支付提高了财政资金运转的透明度,大大加强了财政的监管力度。
(二)有利于提高国库资金的使用效益
首先,国库集中支付制度使财政资金集中在国库,可以利用资金收支的时间差,灵活调度、调剂资金。其次,在实行国库集中支付制度后,解决了以往财政资金拨付环节多、在途时间长、支付程序繁琐的弊端,同时也解决了资金管理中存在的截留、挤占和挪用等问题。第三,由于网络化的应用、大大降低了资金的划拨支付成本,提高了资金的使用效益。
(三)有利于规范高校财务管理、提高会计信息质量
实行国库集中支付制度后,高校的预算支出计划进一步透明化,有利于单位建立健全内部财务制度、规范财务活动,加强预算执行约束,加强国有资产管理,防止国有资产流失。各预算单位的支出均由国库支付中心统一办理结算和管理,实行统一、规范的预算资金申请与拨付体系,实现了核算方法和口径的一致性,实现了财政收支的透明化、公开化,有效提高了会计信息质量。
二、高校在国库集中支付工作实践中存在的问题
(一)预算编制面临规范和效率的两难选择
实行国库集中支付以后,财政部门审核过的高校部门预算是用款计划编报和批复的依据。用款计划报经财政部门批复后,财政资金才能使用。鉴于高校筹资渠道的多元化及快速发展中会有许多难以预料的资金支出。因此,目前很难编制全面、准确的部门预算来达到国库集中支付的要求。完全按财政要求编制预算并执行,可能会影响学校发展必需的临时性的收支安排。反之,编制的预算不能满足财政部门的要求。
(二)削弱了高校的资金调度、融资能力
首先,根据国库集中支付制度规定,财政资金不再下拨,而交国库统一管理,高校虽然拥有资金的支配权与管理使用权,但高校的零余额账户只见额度不见资金。国库沉淀资金由于受预算的限制和财政部门的严格约束,不能由高校按照实际需要调剂使用。高校只能用基本账户中的少量往来款项和银行贷款来垫付许多在财政部门预算下达、款项到位之前已经开始实施项目等支出。高校的现金流越来越少,资金的实际调度权被削弱,资金自主管理权受到了约束。这很大程度上影响了学校的正常运行,增加了财务管理难度。
其次,扩招后大部分高校依靠银行贷款进行基本建设并维持运转,由于实行国库集中支付制度后财政资金不进入单位账户,这进一步影响了单位的资金周转能力。高校不得不增加融资规模,维持资金链不致断裂,结果使得高校的利息负担愈加沉重,增加了高校资金运作的难度。当高校面临突然的新情况和新需求时,学校内部没有足够的可调剂资金,同时高负债率等的财务指标使得再融资能力受到严重影响,很容易使高校陷入财务危机。
第三,存款利息是高校一项重要的收入来源,国库集中支付由于高校见指标不见资金,导致高校存款利息收入减少,使学校原本资金紧张的局面更加紧张。
(三)项目资金拨付滞后,影响资金周转
按照国库支付规定,项目资金必须是各级政府预算得到各级人大批准后才能办理拨款。而科研项目通常具有很强的时效性,往往在项目预算下达、经费额度到位之前已经开始实施,学校不得不用其他自筹资金垫付。按照国库支付相关规定,不允许零余额账户向本单位其他账户划转资金,结果导致学校先前垫付的资金沉淀在零余额账户中,同时学校因垫付了大量财政资金而影响了整体资金周转。
(四)限制向基建、后勤拨款,增加了核算、对账难度,影响了后勤社会化改革进程
根据国库集中支付管理相关规定,学校不得向基建、后勤等二级核算单位转拨资金。而现行基建会计制度要求,各高校的基本建设账务应独立设置,与学校一级会计核算相并立。两个会计主体共用同一个零余额账户,人为地增加了会计核算、银行对账难度。同时,不能向后勤转拨资金的规定不仅与现行的高校会计制度的要求相矛盾,也严重影了后勤社会化改革的进程。
(五)支付结算手续繁琐,结算时效问题突出
实行国库集中支付后,财政直接支付和财政授权支付这两种支付方式的支付结算环节显著增加。以一笔完整的授权支付为例,业务流程如下:会计审核原始凭证、制单,出纳在支付系统上录入此笔支付业务的支出经济分类科目、摘要、金额、收款人等有关信息后进行送审,复核人员再在支付系统上进行审核,接着出纳打印此笔支付业务的《 财政授权支付凭证》,最后把带有支付指令号的《 财政授权支付凭证》送达代理银行办理支付结算。代理银行经过一系列的清算程序,把此笔款项支付给收款人。繁琐的支付手续,增加了财务人员的工作量,给高校的财务工作增加了难度。实行国库集中支付以后,结算时效问题越来越突出。银行实行的是朝九晚五的上下班制度,高校一般还是实行传统的上下班制度。代理银行每天都要与财政部门进行对账、清算,受理预算单位支付业务的时间很短,一般都集中在上午的九点到十二点三个小时内。代理银行对营业日下午三点以后各预算单位送达的支付票据在当日不予办理结算业务,这给预算单位造成很大不便。并且技术性网络故障时有发生,网络不通时又没有应急备案,结算业务不得不因此暂停。
三、解决国库集中支付实践中存在问题的对策
(一)科学编制预算,完善预算管理
国库集中支付制度改革对高校预算提出了更高的要求,高校的财务预算是合理配置学校资源的有效手段,高校应着力提高预算编制的前瞻性、准确性、科学性。首先要从本单位实际出发,科学、合理、规范地统筹安排预算资金,并运用财务分析的方法,找出本单位预算管理中存在的问题,加以该进。其次,要改进预算编制办法,应尽量采用先进的零基预算或弹性预算等编制方法,细化项目预算,制定科学合理的定额,控制各种随意性开支,切实增强预算编制的严肃性、合理性和可行性。实行院校二级财务管理体制的高校做好学校二级院系的预算工作,学校财务部门加强对二级院系指导与沟通,科学细化内部部门预算,建立科学的预算定额和支出标准。实行国库集中支付后,高校必须尽快建立健全与国库集中支付制度相适应的规章制度,对以往的财务制度、财务管理办法、会计核算流程及内部控制制度进行相应的调整和修改,加大对预算执行的监督,保证国库集中支付制度在高校的顺利实施。
(二)财政应支持高校拓宽筹资渠道
实行国库集中支付以后,财政在上收高校的预算资金的自由支配权的同时应支持高校拓宽其他筹资渠道。如财政应允许高校基本户的存在,贷款一般账户应灵活开设,同时,对零余额账户与高校其他账户之间划拨资金问题也要分情况合理界定。另外,应安排部分财政资金切实用于解决高校贷款的还本付息问题。
(三)加快预算审批流程,提高拨款的时效性
政府、财政与高校应加强沟通,充分利用网络手段优化预算报审流程,加快资金拨付速度,提高办事效率。对于在项目预算下达、经费额度到位之前已经开始实施垫付的资金,在零余额拨款到位后应允许高校原渠道归还。
(四)改进零余额账户使用的规定,适应高校分级预算管理的需要。
实行国库集中支付制度后,不准从零余额账户向本单位其他账户转账的规定只考虑了集中支付的需要,忽视了高校分级预算管理的需求。因此,应改进零余额账户的使用规定,在资料完备、手续齐全的情况下经支付中心审批应允许向基建和后勤账户转账,使零余额账户既能满足国库集中支付的需要,又能满足高校的工作需求。
(五)简化结算手续,延长结算时间。加强网络信息化建设, 财政部门要和银行做好协调工作,在不违反支付结算规定的前提下,简化支付结算手续。延长代理银行办理单位国库支付结算业务的时间。代理银行应与财政实行动态清算,不应因两者之间的清算而缩短单位的结算时间,影响单位的结算。对于技术性网络故障,应提供应急备案,不得因此中断单位的结算业务。
参考文献:
[1]石宁.高校财务实行国库集中支付的实践及思考[J].时代经济论坛,2009,(7).
[2]徐章容,高绍福.国库集中支付制度存在的问题与对策[J].财会通讯,2009,(5).
[3]邓满娥.地方高校实行国库集中支付制度之辩证观[J].当代经济,2007,(1).
[4]康春红.关于高校实行国库集中支付制度的思考[J].宁波工程学院学报,2010,(6).