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内容提要 本文以地方吏治与社会变迁的关系为切入点，兼及中央政治的变化，从实际操作层面对文景时期地方吏治的演化，作了系统考察。认为在汉初休养生息、无为而治方针的指导下，地方吏治宽松，虽然为社会经济的恢复和发展提供了充足的政治空间，但是也加重了汉初本就存在的社会政治问题，坐大的诸侯王国、富裕的工商阶层与权行乡曲的游侠势力交叠在一起，使得汉廷的地方统治秩序日趋紊乱，地方吏治日益腐败。另一方面，儒家思想在宽松的政治环境下日益茁壮成长，他们中的儒法兼综之辈，面对社会政治生活中出现的一系列矛盾和问题，在文景时期提出了政治革新的要求，并受到了一直在谋求皇权扩张的皇帝积极而有力的支持。“孝文本好刑名，”反映的正是皇权试图扩张的实质。两者的努力在根本上改变了此前的地方统治格局。这次变革影响深远，后世循吏与酷吏兼用的吏治风格即肇端于文景时期。在专制主义中央集权政治发展历史上，文景时期有其特别重要的一面。
关键词 地方吏治 社会变迁 政治革新
〔中图分类号〕K234 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2004）06-0130-08
吏治，指的是官吏治理百姓、统治社会的方法和成绩，兼指与之相关的中央对各级官员的任用、考核、监督机制。 ① 吏治分治官与治民两个方面，治官的目的是为了治民，所以地方吏治才是吏治的核心内容（虽然地方吏治也有治官的一面）。吏治又可分制度与实际操作两个层面，现有秦汉地方吏治的研究，大多着眼于制度层面。在实际操作层面，其研究主要集中在酷吏与汉代的两次大规模吏治整顿上。而对酷吏的研究主要强调酷吏在打击骄纵不法的宗室贵戚和地方豪强大族、维护和巩固中央集权方面的积极作用，对历史现象之间复杂的因果关系缺乏多角度的深入考察。 ② 秦汉是中国专制主义中央集权政治的开端，其中央集权性质，具体表现在中央与地方的关系上。集权政治对中国社会的作用，通过行政官员对地方的具体施政得以实现。地方政府是联系王朝中央与地方社会的桥梁和纽带，中央政治的变动与地方社会的变迁，在地方吏治层面均可看到其踪迹和影响。以地方吏治为中心去考察两汉的社会变迁与政治变动，既有利于秦汉地方吏治研究的深入，也有利于秦汉社会史研究的推进。并有助于我们理解大一统王朝集权政治下行政组织的效能与局限，加深对中国历史、特别是秦汉历史的认识。本文即打算以地方吏治与社会变迁的关系为切入点，兼及中央政治的变化，从实际操作层面对文景时期地方吏治的演化，作一系统考察。
一、西汉前期社会变动对地方吏治的影响
高祖一代地方统治初步确立后，继之以孝惠、高后时代的休养生息，无为而治，社会经济逐渐恢复和发展起来，“至于孝文，加之以恭俭，孝景遵业”。 ① “至武帝之初七十年间，国家亡事，非遇水旱，则民人给家足，都鄙 廪 庾尽满，而府库余财。京师之钱累百巨万，贯朽而不可校。太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，腐败不可食。众庶街巷有马，仟伯之间成群，乘 牝者摈而不得会聚。守闾阎者食粱肉，为吏者长子孙，居官者以为姓号。人人自爱而重犯法，先行谊而黜辱焉。”社会面貌发生着巨大变化，长久以来累积的政治社会问题也越发严重起来。“于是网疏而民富，役财骄溢，或至并兼豪党之徒以武断于乡曲。宗室有土，公卿大夫以下争于奢侈，室庐车服僭上亡限。” ②
“汉兴，诸侯王皆自治民聘贤。” ③ 恢复和发展生产需要一个安定的社会政治环境，汉初的郡国并行制一定时期内保证了王朝社会秩序的相对稳定。然在专制主义中央集权制度下，诸侯王“自拊循其民”与汉廷自上而下的集权统治不可避免地要产生矛盾。张家山汉简《二年律令•贼律》:“以城邑亭障反，降诸侯，及守乘城亭障，诸侯人来攻盗，不坚守而弃去之若降之，及谋反者，皆要（腰）斩。其父母、妻子、同产，无少长皆弃市。”《捕律》:“捕从诸侯来为间者一人，拜爵一级，有（又）购二万钱。不当拜爵者，级赐万钱，有（又）行其购。”《津关令》限制人员出入河津关塞，对黄金、铜、马匹这些重要战略物质由中央所在的关中向诸侯国所在的关东地区的流出，限制尤为严格。凸现出汉初朝廷与诸侯国之间的紧张关系。文帝时晁错曾谈到当时中央领属郡县之下普通农夫生活的艰辛:“今农夫五口之家，其服役者不下二人，其能耕者不过百亩，百亩之收不过百石。春耕夏耘，秋获冬臧，伐薪樵，治官府，给徭役;春不得避风尘，夏不得避暑热，秋不得避阴雨，冬不得避寒冻，四时之间亡日休息;又私自 送往迎来，吊死问疾，养孤长幼在其中。勤苦如此，尚复被水旱之灾，急政暴赋，赋敛不时，朝令而暮改。当具有者半贾而卖，亡者取倍称之息，于是有卖田宅鬻子孙以偿责者矣。” ④ 相比之下，诸侯王治下的普通民众处境就要好得多。《史记•吴王濞列传》称“吴有豫章郡铜山，濞则招致天下亡命者盗铸钱，煮海水为盐，以故无赋，国用富饶。”“卒践更，辄与平贾。岁时存问茂材，赏赐闾里。”诸侯王国负担较轻，生活稍好，势必发生由汉廷领属郡县向诸侯王国的自发人口流动。文帝时贾谊曾举淮南为例说:“今淮南地远者或数千里，越两诸侯，而县属于汉。其吏民徭役往来长安者，自悉而补，中道衣敝，钱用诸费称此，其苦属汉而欲得王至甚，逋逃而归诸侯者已不少矣。” ⑤ 诸侯王则对逃亡而来的百姓一并收容。“佗郡国吏欲来捕亡人者，讼共禁弗予。” ⑥ 诸侯王自拊循其民，往往会倚势干乱汉廷的地方吏治。《史记•淮南衡山列传》记淮南王刘长“聚收汉诸侯人及有罪亡者，匿与居，为治家室，赐其财物爵禄田宅，爵或至关内侯，奉以二千石，所不当得。”社会经济的恢复和发展，加剧了诸侯王地方坐大的局面，故文帝时贾谊提出“众建诸侯而少其力”的对策以为防范。 ⑦ 不难推测，王国愈加强大，上述汉廷领属郡县与诸侯王国围绕地方统治发生的摩擦和冲突就会愈益激化。
经济的恢复和发展也使工商阶层在社会上日趋活跃起来。“而商贾大者积贮倍息，小者坐列贩卖，操其奇赢，日游都市，乘上之急，所卖必倍。故其男不耕耘，女不蚕织，衣必文采，食必粱肉;亡农夫之苦，有仟伯之得。” ⑧ 这些工商业者有一部分是自秦以来就开始发展。如蜀卓氏，其先“赵人也，用铁冶富。秦破赵，迁卓氏。……致之临邛，大喜，即铁山鼓铸，运筹策，倾滇蜀之民，富至僮千人。田池射猎之乐，拟于人君。”蜀程郑，“山东迁虏也，亦冶铸，贾椎髻之民，富埒卓氏。”宛孔氏，其先“梁人也，用铁冶为业。秦伐魏，迁孔氏南阳。大鼓铸，规陂池，连车骑，游诸侯，因通商贾之利……家致富数千金。”但更多的则崛起于西汉前期。如鲁曹邴氏，“以铁冶起，富至巨万，……贳贷行贾遍郡国。”齐刀闲，“桀黠奴，人之所患也，唯刀闲收取，使之逐渔盐商贾之利，或连车骑，交守相，然愈益任之。终得其力，起富数千万。”周师史，“转毂以百数，贾郡国，无所不至。……贫人学事富家，相矜以久贾，数过邑不入门，设任此等，故师史能致七千万。”宣曲任氏，“秦之败也，豪杰皆争取金玉，而任氏独窖仓粟。楚汉相距荥阳也，民不得耕种，米石至万，而豪杰金玉尽归任氏，任氏以此起富。富人争奢侈，而任氏折节为俭，力田畜。田畜人争取贱贾，任氏独取贵善。富者数世。”桥姚，“塞之斥也，唯桥姚已致马千匹，牛倍之，羊万头，粟以万钟计。”无盐氏，“吴楚七国兵起时，长安中列侯封君行从军旅，赍贷子钱，子钱家以为侯邑国在关东，关东成败未决，莫肯与。唯无盐氏出捐千金贷，其息什之。三月，吴楚平。一岁之中，则无盐氏之息什倍，用此富埒关中。”高祖移民以实关中，关中亦成为富商云集的地方。“关中富商大贾，大抵尽诸田，田啬、田兰。韦家栗氏，安陵、杜杜氏，亦巨万。”按照司马迁的说法，上举诸例尚属“章章尤异者也。皆非有爵邑奉禄弄法犯奸而富。”“若至力农畜，工虞商贾，为权利以成富，大者倾郡，中者倾县，下者倾乡里者，不可胜数。” ① 这些富商“因其富厚，交通王侯，力过吏势，以利相倾”， ② 成为地方吏治腐败的一大诱因。
民间游侠的日渐流行亦对汉廷的地方统治秩序构成挑战。游侠重然诺，轻身赴义，以私剑武勇立威于乡曲，作为一个阶层，兴起于战国。战国时期好勇任侠之风之所以盛行，是因为当时没有一个使一般人安心稳定的社会秩序。 ③ 此风经秦入汉，并未衰歇，反因汉初无为而治、与民休息的政治方针而渐行滋长。 ④ 这些游侠在社会上势力强大。高祖时代的鲁朱家，“自关以东，莫不延颈愿交焉。”洛阳剧孟以任侠显名诸侯。吴楚 反时，条侯周亚夫为太尉，乘传车将至河南，得剧孟，喜曰:“吴楚举大事而不求孟，吾知其无能为已矣。”天下骚动，宰相得之若得一敌国云。剧孟母死，自远方送丧盖千乘。强大的游侠势力干扰地方吏治，在汉代是普遍现象。如前举鲁朱家，“所藏活豪士以百数，其余庸人不可胜言。” ⑤ 游侠季布的弟弟季心，“气盖关中，遇人恭谨，为任侠，方数千里，士皆争为之死。”说明亦为一游侠。“尝杀人，亡之吴，从袁丝（即袁盎，时为吴相）匿。”“尝为中司马，中尉郅都（著名酷吏，详下）不敢不加礼。少年多时时窃籍其名以行。” ⑥ 游侠势力与富裕的工商阶层交叠在一起，“朋党宗强比周，设财役贫，豪暴侵凌孤弱，恣欲自快，”成为武断乡曲的地方豪强。 ⑦ 地方豪强多有任侠之风。景帝时宁成“贳贷买陂田千余顷，假贫民，役使数千家。数年……致产数千金。为任侠，持吏长短，出从数十骑。其使民威重于郡守。” ⑧ 景、武年间的颍阴人灌夫，“不喜文学，好任侠，已然诺。诸所与交通，无非豪杰大猾。家累数千万，食客日数十百人。陂池田园，宗族宾客为权利，横于颍川。颍川儿乃歌之曰:“颍水清，灌氏宁;颍水浊，灌氏族。” ⑨ 社会贫富悬殊，两极分化，治安也日趋恶化起来。“……今其甚者杀父兄矣。盗者 寝户之帘，搴两庙之器，白昼大都之中剽吏而夺之金。矫伪者出几十万石粟，赋六百余万钱，乘传而行郡国。”在这种情况下，要求政治革新的社会势力悄然抬头，汉初以来的无为而治方针遭到他们的激烈批评:“然而献计者曰‘毋动'，为大耳。夫俗至大不敬也，至亡等也，至冒上也，进计者犹曰‘毋为'，可为长太息者此也。”
二、“孝文本好刑名”与文景时期的政治革新
《史记•儒林列传》述汉初儒学发展状况云:“……汉兴，然后诸儒始得修其经艺，讲习大射乡饮之礼。叔孙通作汉礼仪，因为太常，诸生弟子共定者，咸为选首，于是喟然叹兴于学。然尚有干戈，平定四海，亦未暇遑庠序之事也。孝惠、吕后时，公卿皆武力有功之臣。孝文时颇征用，然孝文帝本好刑名之言。及至孝景，不任儒者，而窦太后又好黄老之术，故诸博士具官待问，未有进者。”此言“孝文帝本好刑名之言。”然考《汉书•艺文志》，儒家类有《孝文传》十一篇。班固自注:文帝所称及诏策。张舜徽《汉书艺文志通释》引近人顾实之说曰:《史记•文纪》，凡诏皆称上曰，盖即此类之文。文帝黄老之治，而入儒家，道儒固相通也。 ① 案窦太后好黄老之术，史有明证，窦太后即孝文皇后。 ② 又《史记•礼书》:“孝文即位，有司议欲定仪礼，孝文好道家之学，以为繁礼饰貌，无益于治，躬化谓何耳，故罢去之。”这说明文帝确实好黄老学说。览《史记•孝文本纪》所载孝文帝王言论，谦谦有儒者之风。 ③ 可见顾实的说法的确有一定道理。那么，“孝文帝本好刑名之言，”又作何解释呢?对此钱穆先生作了一番解释，他指出汉初统治阶层实对儒道刑名诸家学说兼收并蓄，但各家学说的命运因为政治形势和统治阶层的好恶又有所不同。“观张叔孝文时以治刑名，得侍太子。晁错学申商刑名于轵张恢生所，文帝时亦为博士。因上书言皇太子应深知术数，文帝善之，拜太子家令。……术数即刑名之学也。文帝以刑名教太子，史迁谓其本好刑名，良不诬矣。”“然其学风则大抵可论，治黄老则主清静无为，治申商则务循名切实。要之沿袭秦廷以古非今之禁，卑之无甚高论，求为当身之可行则止。此则当时学风之大致可想见者也。”汉初统治者对学问采取的实际上是一种实用主义的态度。 ④ 钱氏论断精辟，但尚未完全解释史书上的抵牾之处。
《史记•屈原贾生列传》:“贾生以为汉兴至孝文二十余年，天下和洽，而固当改正朔，易服色，法制度，定官名，兴礼乐，乃悉草具其事仪法，色尚黄，数用五，为官名，悉更秦之法。孝文帝初即位，谦让未遑也。诸律令所更定，及列侯悉就国，其说皆自贾生发之。于是天子议以为贾生任公卿之位。”改正朔、易服色、兴礼乐为儒家所热衷。 《封禅书》中对文帝一度沉迷于改正朔易服色一事有相当详细的叙述，文长不作赘引。贾生即贾谊。然《史记•太史公自序》云:“……自曹参荐盖公言黄老，而贾生、晁错明申、商，公孙弘以儒显，百年之间，天下遗文古事靡不毕集太史公。”晁错，《史记》本传云:“晁错者，颍川人也。学申商刑名于轵张恢先所，与洛阳宋孟及刘礼同师。以文学为太常掌故。……孝文帝时，天下无治《尚书》者，独闻济南伏生故秦博士，治《尚书》，年九十余，老不可征，乃诏太常使人往受之。太常遣错受《尚书》伏生所。还，因上便宜事，以《书》称说。诏以为太子舍人、门大夫、家令。以其辩得幸太子，太子家号曰‘智囊'。数上书孝文时，言削诸侯事，及法令可更定者。书数十上，孝文不听，然奇其材，迁为中大夫。……景帝即位，以错为内史。错常数请间言事，辄听，宠幸倾九卿，法令多所更定……迁为御史大夫，请诸侯之罪过，削其地，收其枝郡。奏上，上令公卿列侯宗室集议，莫敢难，……。”可见贾谊与晁错都是学兼儒法的人物。贾谊是文帝赏识的大臣，而晁错则受到景帝的宠信。将“孝文帝本好刑名之言”与“贾生、晃错明申、商”结合起来看，司马迁所谓“孝文帝本好刑名之言”，似别有深意。
陈苏镇对西汉前期王国与汉法的关系进行了系统考察，他的结论是:以文帝初年为界，同姓诸侯王国经历了一个从不用汉法到行汉法的演变过程。和汉初异姓诸侯王相比，“同姓王最初可能也不用汉法，至少不会全用汉法。” ⑤ 如所周知，秦汉以来的王朝政治，本是以皇帝为核心的专制主义中央集权政治。则陈苏镇所言汉法在诸侯王国地区的推展过程不妨视作文帝初年以后皇权扩张的具体政治表象。李开元指出，汉初的皇权，为一种有别于绝对专制皇权的相对有限皇权。“该有限皇权之存在，基于内外两个条件。其内在条件为强大的具有独立性的汉初军功受益阶层的存在，其外在条件则为独立于汉朝的众多诸侯王国之存在。” ① 据此不妨认为，文帝初年开始的皇权扩张过程亦是制约皇权的这内外两个条件的消失过程。贾谊和晁错均是主张对政治实行革新的人物，已详前引。将“孝文帝本好刑名之言”与前引贾谊、晁错在政治上一度得势的史实联系起来，就不难明白，司马迁所谓的“孝文帝本好刑名之言，”不过是在无意间泄露了以皇权扩张为核心的自文帝开始的政治革新运动。就一个有为帝王来说，“孝文本好刑名，”也可以视作汉文帝帝王政治性格的现实表现。 ② 不过我们揆度汉初的历史，文帝在大政方略上，尚有绥外安内的一面，史言“及孝文即位，躬修玄默，劝趣农桑，减省租赋” ③ ，并非虚言。 ④ 可正是这个文帝，在绥外安内的大局之下，悄悄启动了汉朝政治的革新。尽管初始者微，后继者却巨。到了景帝，以削藩为突破口，政治的革新进一步展开。武帝时代波澜壮阔的文治武功，溯流追源，正起于文景时期。
至于《汉书•艺文志》所说，《艺文志》卷首:“……汉兴，改秦之败，大收篇籍，广开献书之路。迄孝武世，书缺简脱，礼坏乐崩，圣上喟然而称曰:‘朕甚闵焉!'于是建藏书之策，置写书之官，下及诸子传说，皆充秘府。至成帝时，以书颇散亡，使谒者陈农求遗书于天下，诏光禄大夫刘向校经传诸子诗赋，步兵校尉任宏校兵书，太史令尹咸校数术，侍医李柱国校方技。每一书已，向辄条其篇目，撮其指意，录而奏之。会向卒，哀帝复使向子侍中奉车都尉歆卒父业。歆于是总群书而奏其《七略》，故有《辑略》，有《六艺略》，有《诸子略》，有《诗赋略》，有《兵书略》，有《术数略》，有《方技略》。今删其要，以备篇籍。”可见班固的《艺文志》直接承自刘歆的《七略》，是《七略》的删节本。刘歆之《七略》又源自其父刘向之《别录》。刘向、刘歆父子是西汉后期主张政治革新的著名经学家，刘歆还是王莽复古改制运动的主要理论设计者。 ⑤ 在汉朝人的心目中，文帝的政治形象一直比较好，地位崇高，被尊为太宗;又前边已言，文帝本人黄老儒法，兼而有之;而观《史记•孝文本纪》所载文帝帝王言论，又确有醇儒之 气，故主张政治革新的向、歆父子才既愿意、也有可能在校书过程中将文帝列入儒家。与文帝类似的例子还有高祖刘邦。刘邦个人不学无术，所行政策皆因时制宜、因地制宜，全无学术背景和指导思想。可是在《艺文志》儒家类却有《高祖传》十三篇。班固自注:高祖与大臣述古语及诏策也。对此梁启超有一番解释:“此及《孝文传》，以入儒家，本无取义。殆因编《七略》时未有史部，诏令等无类可归，姑入于此耳。”张舜徽则推测其所载言论多与儒近，故列之儒家。 ⑥ 顾实《汉志讲疏》引《古文苑》云:高祖尝手敕太子曰:吾遭乱世，当秦禁学，自喜，谓读书无益。洎践阼以来，时方省书，乃使人知作者之意，追思昔所行，多不是。 ⑦ 案上引诸说之中张舜徽说有可取之处，然也未谛。高祖刘邦是汉朝的创立者，在汉朝的历史地位至高无上，其身前行事不断被后世的皇帝群臣所美化。在这种情况下，向、歆父子欲搞以儒学为指导的政治革新，自然要将刘邦的帝王言论归入儒家。刘邦都能归入儒家，将谦逊节俭的文帝列入儒家自是更加顺理成章。而司马迁则不然，他距文帝时代尚近，故能于“孝文帝本好刑名之言”一语道中历史的真相。这种现象反映了日益高涨的儒学潮流对人们历史认识的规范。
综上所考，自文帝开始，专制皇权已开始表现出强烈的扩张倾向，并成为触发政治革新的体制导因。集权政治的加强倾向与要求政治革新的社会势力上下呼应，成为文景时期地方吏治变化的根本推动力量。
三、文景时期地方吏治的新变化
文帝初年开始的政治革新运动其起因既与地方吏治出现的种种问题有关，故政治革新的一项重要内容就是解决在地方统治中出现的问题。首先是对地方行政管理体制的改革与调整。《汉书•诸侯王表》叙其事云:“……故文帝采贾生之议分齐、赵，景帝用晁错之计削吴、楚。武帝施主父之册，下推恩之令，使诸侯王得分户邑以封子弟，不行黜陟，而藩国自析。自此以来，齐分为七，赵分为六，梁分为五，淮南分为三。皇子始立者，大国不过十余城。长沙、燕、代虽有旧名，皆亡南北边矣。景遭七国之难，抑损诸侯，减黜其官。武有衡山、淮南之谋，作左官之律，设附益之法，诸侯惟得衣食税租，不与政事。”经此努力，诸侯特权被剥夺，王国地仅一郡，其余支郡悉被收归中央，地位降格，等同汉郡。王国与郡的区别主要是租税收入归诸侯王所有而已。郡国并行制已变成事实上的郡县制。 ① 问题的最终解决虽然是在武帝，但基础却是在文景时期打下的。
其次是强化对地方行政官员的监察，改善地方吏治状况。《汉书•百官公卿表》:“监御史，秦官，掌监郡。汉省，丞相遣史分刺州，不常置。”《续汉书•百官志五》州郡条:“本注曰:秦有监御史，监诸郡，汉兴省之，但遣丞相史分刺诸州，无常官。”《通典•职官十四》州牧刺史条:“秦置监察御史。汉兴省之。至惠帝三年，又遣御史监三辅、郡（此断句依陈长琦说），察词讼，所察之事凡九条，监者二岁更之。常以十月奏事，十二月还监。其后诸州（州当为郡）复置监察御史。文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺并督监察御史。”按《通典》所述当据《汉旧仪》:“惠帝三年，相国奏遣御史监三辅、郡，察辞诏凡九条。监者二岁更。常以中（中当为十）月奏事也。” ② 三辅，据《汉书•地理志》，本秦内史。高帝元年因项羽分封分属塞国和雍国。高帝二年刘邦占领关中地区，改为渭南、河上、中地三郡。高帝九年又复为内史。武帝建元六年分为左右内史，太初元年更改为京兆尹、左冯翊、右扶风，是为三辅。陈长琦认为这是《汉旧仪》的作者追述此事，甚是。 ③ “所察之事凡九条”，《唐六典》卷十 三侍御史条:“惠帝三年，相国奏遣御史监三辅不法事:有辞讼者、盗贼者、铸伪钱者、狱不直者、徭赋不平者、吏不廉者、吏苛刻者、逾侈及弩力十石以上者、作非所当服者，凡九条。”不过孝惠时期无为而治之风正盛，这一制度措施当时起了多大作用，史无明言。观其内容，主要强调的还是社会秩序的稳定，地方吏治的宽松。“文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺并督监察御史。”《汉旧仪》:“丞相初置吏员十五人，皆六百石，分为东、西曹。东曹九人，出督州为刺史。”可见惠帝时期一度恢复了有秦一代中央面向地方的监察体制。后来因为监御史借机干扰地方吏治，弊端丛生，文帝十三年才改由丞相派员负责监察。《西汉年纪》卷八文帝十二年:
诏丞相曰:“监御史不奉法，弃公就私，陵暴百姓，行权于下，治不平正，处官不良，细民不通，不率其职。俗不孝弟，不务于本，衣食无度，出入无时，众强暴寡，盗贼滋彰，丞相以闻。”于是遣丞相史九人，出刺诸州，并督监御史。
与前引《通典》说相差一年，未知孰是，又《汉书•文帝纪》文帝十二年:
诏曰:“道民之路，在于务本。朕亲率天下农，十年于今，而野不加辟，岁一不登，民有饥色，是从事焉尚寡，而吏未加务也。吾诏书数下，岁劝民种树，而功未兴，是吏奉吾诏不勤，而劝民不明也。且吾农民甚苦，而吏莫之省，将何以劝焉?其赐农民今年租税之半。”又曰:“孝悌，天下之大顺也。力田，为生之本也。三老，众民之师也。廉吏，民之表也。朕甚嘉此二三大夫之行。今万家之县，云无应令，岂实人情?是吏举贤之道未备也。其遣谒者劳赐三老、孝者帛人五匹，悌者、力田二匹，廉吏二百石以上率百石者三匹。及问民所不便安，而以户口率置三老孝悌力田常员，令各率其意以道民焉。”
诏书对地方官吏数加切责，说明地方吏治出现了不少问题。这两条材料可视为文帝强化地方监察制度的社会背景。文帝之后，景帝继续加强和完善对包括地方在内的行政机关的监察，改善地方吏治状况。《汉书•景帝纪》:
（元年）秋七月，诏曰:“吏受所监临，以饮食免，重;受财物，贱买贵卖，论轻，廷尉与丞相更议著令。”……
（中五年）九月，诏曰:“法令度量，所以禁暴止邪也。狱，人之大命，死者不可复生。吏或不奉法令，以货赂为市，朋党比周，以苛为察，以刻为明，令亡罪者失职，朕甚怜之。有罪者不伏罪，奸法为暴，甚亡谓也。诸狱疑，若虽文致于法而于人心不厌者，辄谳之。”
（中六年）五月，……又惟酷吏奉宪失中，乃诏有司减笞法，定 令。后元年春正月，诏曰:“狱，重事也。人有智愚，官有上下。狱疑者谳有司。有司所不能决，移廷尉。有令谳而后不当，谳者不为失。欲令治狱者务先宽。”
（后二年）夏四月，诏曰:“……今岁或不登，民食颇寡，其咎安在?或诈伪为吏，吏以货赂为市，渔夺百姓，侵牟万民。县丞，长吏也，奸法与盗盗，甚无谓也。其令二千石各修其职;不事官职耗乱者，丞相以闻，请其罪。布告天下，使明知朕意。”
（后）三年春正月，诏曰:“农，天下之本也。黄金珠玉，饥不可食，寒不可衣，以为币用，不识其终始。间岁或不登，意为末者众，农民寡也。其令郡国务劝农桑，益种树，可得衣食物。吏发民若取庸采黄金珠玉者，坐臧为盗。二千石听者，与同罪。”
文景时期酷吏与循吏开始交错杂用，并成为自文景以后中国专制主义中央集权政治下地方吏治的基本风格。酷吏的出现与社会变动有关。酷吏出现于高后时期，长安一带贵戚列侯云集，社会治安最为不良，故酷吏首先出现于这一地区。“高后时，酷吏独有侯封，刻轹宗室，侵辱功臣。吕氏已败，遂夷侯封之家。”景帝时期地方豪强崛起，干乱吏治，酷吏因而大量出现。郅都，“济南 氏宗人三百余家，豪猾，二千石莫能制，于是景帝乃拜都为济南太守。至则族灭 氏首 恶，余皆股栗。居岁余，郡中不拾遗。旁十余郡守畏都如大府。”“郅都迁为中尉。……是时民朴，畏罪自重，而都独先严酷，致行法不避贵戚，列侯宗室见都侧目而视，号曰‘苍鹰。'”（按《汉书•百官公卿表》:中尉，秦官，掌徼循京师。）宁成，“好气，为人小吏，必陵其长吏;为人上，操下如束湿薪。滑贼任威。稍迁至济南都尉，而郅都为守。……久之，郅都死，后长安左右宗室多暴犯法，于是上召宁成为中尉。其治效郅都，其廉弗如，然宗室豪杰皆人人惴恐。”景、武年间的周阳由，“景帝时，由为郡守。武帝即位，吏治尚循谨甚，然由居二千石中，最为暴酷骄恣。所爱者，挠法活之，所憎者，曲法诛灭之。所居郡，必夷其豪。”“自宁成、周阳由之后，事益多，民巧法，大抵吏之治类多成、由等矣。” ①
政治革新运动始终受到日渐兴盛的儒学的影响，这种影响势必要扩及到地方吏治层面。儒法兼综的革新势力对地方吏治的社会政治功能早已有了充分认识。“君功见于选吏，吏功见于治民。”“民之治乱在于吏，国之安危在于政。” ② 文帝时贾谊已经向朝廷发出“移风易俗，使天下回心而乡道”的呼吁。 ③ 景帝时代，正史里开始出现运用儒学推广教化的地方官吏。政治与教化二位一体，是汉代循吏行政的基本特点。《汉书•循吏传》:
文翁，庐江舒人也。少好学，通《春秋》，以郡县吏察举。景帝末，为蜀郡守，仁爱好教化。见蜀地辟陋有蛮夷风，文翁欲诱进之，乃选郡县小吏开敏有材者张叔等十余人亲自饬厉，遣诣京师，受业博士，或学律令。减省少府用度，买刀布蜀物，赍计吏以遗博士。数岁，蜀生皆成就还归，文翁以为右职，用次察举，官有至郡守刺史者。又修起学官于成都市中，招下县子弟以为学官弟子，为除更徭，高者以补郡县吏，次为孝弟力田。常选学官僮子，使在便坐受事。每出行县，益从学官诸生明经饬行者与俱，使传教令，出入闺阁。县邑吏民见而荣之，数年，争欲为学官弟子，富人至出钱以求之。由是大化，蜀地学于京师者比齐鲁焉。至武帝时，乃令天下郡国皆立学校官，自文翁为之始云。文翁终于蜀，吏民为立祠堂，岁时祭祀不绝。至今巴蜀好文雅，文翁之化也。 文翁的出现，是儒风在社会政治层面持续扩散的结果。伴随儒术独尊局面的到来，儒家思想影响地方吏治，并通过地方吏治改造社会的局面必将出现。
四、结 语
汉代的地方吏治在文景时期才开始形成自己稳定独立的政治风格，即儒法兼综，酷吏与循吏并用，且根据社会政治状况而在不同时期、不同地域有所侧重。这种吏治风格之所以在文景时期形成，是因为汉初承秦之乱，恢复和稳定社会秩序需要一段时间，且地方官吏又多是兴汉的武力功臣，乏于治术，故黄老政治学说大行其道。宽松的政治环境给社会经济的恢复和发展提供了充足的空间。然也使汉初就存在的社会政治问题愈加严重，坐大的诸侯王国、富裕的工商阶层与权行乡曲的游侠势力交叠在一起，汉廷地方统治秩序日趋紊乱，地方吏治日益腐败。宽松的社会政治环境也使原本有着广阔深厚社会根基的儒学元气日复， ① 儒家对统治阶层的影响日益扩大。西汉前期的两位政治家贾谊和晁错都是儒法兼综之辈，他们代表的是要求政治革新的社会势力。政治革新的要点之一就是加强专制主义中央集权统治，于是地方行政管理体制沿着中央集权的方向发展变化。针对地方的监察制度也因吏治问题的增多而得到强化。皇权的加强成为左右地方吏治变化的主导力量。酷吏的出现是地方社会治安恶化的表征，同时也是王朝政治对社会变迁的回应，亦即司马迁所谓“当是之时，吏治若救火扬沸，非武健严酷，恶能胜其任而愉快乎!” ② 可以说，是社会变迁影响了地方吏治的变化。而循吏的出现则是儒风在社会政治层面持续扩散的结果。酷吏仅具有消极的裁抑规范功能，循吏则呈现积极的建设性功能。两者同样影响着汉代社会的变迁，但后者的作用更为持久深远。 ③ 秦代“繁刑严诛，吏治刻深，赏罚不当，赋敛无度，天下多事，吏弗能纪，百姓困穷而主弗收恤。” ④ 在地方吏治方面偏执于严酷一端，结果“秦失其政，陈涉首难，豪杰蜂起，相与并争，不可胜数。” ⑤ 最终带来的是王朝对地方政治统治的土崩瓦解。“汉兴，破觚而为圜， 雕而为朴，网漏于吞舟之鱼，而吏治 ，不至于奸，黎民艾安。” ⑥ 这是对秦朝地方吏治苛酷的适时反拨。正如陆贾在汉初所云:“道莫大于无为，行莫大于谨敬。” ⑦ 但是伴随社会秩序的日益稳定，社会经济的恢复与发展，专制主义中央集权统治的日趋深入，失于放任的吏治状况不但影响到了社会的稳定和发展，而且也对专制主义中央集权政治的进一步发展构成威胁。文景时期地方吏治出现的一系列问题凸现了西汉当时所面临的严重社会政治问题。在皇权加强的前提下对地方实施宽猛相济的政治统治，这种地方吏治风格既是对秦代地方统治经验教训的总结与借鉴，也是对汉高祖刘邦以来地方统治经验的继承和发展，体现了专制主义中央集权政治的要求。中国专制主义集权政治对地方的统治经过秦末的变动和汉初的发展，到文景时期才基本稳定下来。这当中既有整个政治体制的调整，也有社会形势与社会政治思潮的影响。文景时期地方吏治的变化是地方与中央、社会与政治因素交互作用的结果，而正因为这些结果与大一统王朝集权政治的格局相适应，所以才能够伴随大一统王朝集权政治的发展，一直保持下来。
作者单位:上海复旦大学历史地理研究中心责任编辑:西 宾
关键词 地方吏治 社会变迁 政治革新
〔中图分类号〕K234 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2004）06-0130-08
吏治，指的是官吏治理百姓、统治社会的方法和成绩，兼指与之相关的中央对各级官员的任用、考核、监督机制。 ① 吏治分治官与治民两个方面，治官的目的是为了治民，所以地方吏治才是吏治的核心内容（虽然地方吏治也有治官的一面）。吏治又可分制度与实际操作两个层面，现有秦汉地方吏治的研究，大多着眼于制度层面。在实际操作层面，其研究主要集中在酷吏与汉代的两次大规模吏治整顿上。而对酷吏的研究主要强调酷吏在打击骄纵不法的宗室贵戚和地方豪强大族、维护和巩固中央集权方面的积极作用，对历史现象之间复杂的因果关系缺乏多角度的深入考察。 ② 秦汉是中国专制主义中央集权政治的开端，其中央集权性质，具体表现在中央与地方的关系上。集权政治对中国社会的作用，通过行政官员对地方的具体施政得以实现。地方政府是联系王朝中央与地方社会的桥梁和纽带，中央政治的变动与地方社会的变迁，在地方吏治层面均可看到其踪迹和影响。以地方吏治为中心去考察两汉的社会变迁与政治变动，既有利于秦汉地方吏治研究的深入，也有利于秦汉社会史研究的推进。并有助于我们理解大一统王朝集权政治下行政组织的效能与局限，加深对中国历史、特别是秦汉历史的认识。本文即打算以地方吏治与社会变迁的关系为切入点，兼及中央政治的变化，从实际操作层面对文景时期地方吏治的演化，作一系统考察。
一、西汉前期社会变动对地方吏治的影响
高祖一代地方统治初步确立后，继之以孝惠、高后时代的休养生息，无为而治，社会经济逐渐恢复和发展起来，“至于孝文，加之以恭俭，孝景遵业”。 ① “至武帝之初七十年间，国家亡事，非遇水旱，则民人给家足，都鄙 廪 庾尽满，而府库余财。京师之钱累百巨万，贯朽而不可校。太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，腐败不可食。众庶街巷有马，仟伯之间成群，乘 牝者摈而不得会聚。守闾阎者食粱肉，为吏者长子孙，居官者以为姓号。人人自爱而重犯法，先行谊而黜辱焉。”社会面貌发生着巨大变化，长久以来累积的政治社会问题也越发严重起来。“于是网疏而民富，役财骄溢，或至并兼豪党之徒以武断于乡曲。宗室有土，公卿大夫以下争于奢侈，室庐车服僭上亡限。” ②
“汉兴，诸侯王皆自治民聘贤。” ③ 恢复和发展生产需要一个安定的社会政治环境，汉初的郡国并行制一定时期内保证了王朝社会秩序的相对稳定。然在专制主义中央集权制度下，诸侯王“自拊循其民”与汉廷自上而下的集权统治不可避免地要产生矛盾。张家山汉简《二年律令•贼律》:“以城邑亭障反，降诸侯，及守乘城亭障，诸侯人来攻盗，不坚守而弃去之若降之，及谋反者，皆要（腰）斩。其父母、妻子、同产，无少长皆弃市。”《捕律》:“捕从诸侯来为间者一人，拜爵一级，有（又）购二万钱。不当拜爵者，级赐万钱，有（又）行其购。”《津关令》限制人员出入河津关塞，对黄金、铜、马匹这些重要战略物质由中央所在的关中向诸侯国所在的关东地区的流出，限制尤为严格。凸现出汉初朝廷与诸侯国之间的紧张关系。文帝时晁错曾谈到当时中央领属郡县之下普通农夫生活的艰辛:“今农夫五口之家，其服役者不下二人，其能耕者不过百亩，百亩之收不过百石。春耕夏耘，秋获冬臧，伐薪樵，治官府，给徭役;春不得避风尘，夏不得避暑热，秋不得避阴雨，冬不得避寒冻，四时之间亡日休息;又私自 送往迎来，吊死问疾，养孤长幼在其中。勤苦如此，尚复被水旱之灾，急政暴赋，赋敛不时，朝令而暮改。当具有者半贾而卖，亡者取倍称之息，于是有卖田宅鬻子孙以偿责者矣。” ④ 相比之下，诸侯王治下的普通民众处境就要好得多。《史记•吴王濞列传》称“吴有豫章郡铜山，濞则招致天下亡命者盗铸钱，煮海水为盐，以故无赋，国用富饶。”“卒践更，辄与平贾。岁时存问茂材，赏赐闾里。”诸侯王国负担较轻，生活稍好，势必发生由汉廷领属郡县向诸侯王国的自发人口流动。文帝时贾谊曾举淮南为例说:“今淮南地远者或数千里，越两诸侯，而县属于汉。其吏民徭役往来长安者，自悉而补，中道衣敝，钱用诸费称此，其苦属汉而欲得王至甚，逋逃而归诸侯者已不少矣。” ⑤ 诸侯王则对逃亡而来的百姓一并收容。“佗郡国吏欲来捕亡人者，讼共禁弗予。” ⑥ 诸侯王自拊循其民，往往会倚势干乱汉廷的地方吏治。《史记•淮南衡山列传》记淮南王刘长“聚收汉诸侯人及有罪亡者，匿与居，为治家室，赐其财物爵禄田宅，爵或至关内侯，奉以二千石，所不当得。”社会经济的恢复和发展，加剧了诸侯王地方坐大的局面，故文帝时贾谊提出“众建诸侯而少其力”的对策以为防范。 ⑦ 不难推测，王国愈加强大，上述汉廷领属郡县与诸侯王国围绕地方统治发生的摩擦和冲突就会愈益激化。
经济的恢复和发展也使工商阶层在社会上日趋活跃起来。“而商贾大者积贮倍息，小者坐列贩卖，操其奇赢，日游都市，乘上之急，所卖必倍。故其男不耕耘，女不蚕织，衣必文采，食必粱肉;亡农夫之苦，有仟伯之得。” ⑧ 这些工商业者有一部分是自秦以来就开始发展。如蜀卓氏，其先“赵人也，用铁冶富。秦破赵，迁卓氏。……致之临邛，大喜，即铁山鼓铸，运筹策，倾滇蜀之民，富至僮千人。田池射猎之乐，拟于人君。”蜀程郑，“山东迁虏也，亦冶铸，贾椎髻之民，富埒卓氏。”宛孔氏，其先“梁人也，用铁冶为业。秦伐魏，迁孔氏南阳。大鼓铸，规陂池，连车骑，游诸侯，因通商贾之利……家致富数千金。”但更多的则崛起于西汉前期。如鲁曹邴氏，“以铁冶起，富至巨万，……贳贷行贾遍郡国。”齐刀闲，“桀黠奴，人之所患也，唯刀闲收取，使之逐渔盐商贾之利，或连车骑，交守相，然愈益任之。终得其力，起富数千万。”周师史，“转毂以百数，贾郡国，无所不至。……贫人学事富家，相矜以久贾，数过邑不入门，设任此等，故师史能致七千万。”宣曲任氏，“秦之败也，豪杰皆争取金玉，而任氏独窖仓粟。楚汉相距荥阳也，民不得耕种，米石至万，而豪杰金玉尽归任氏，任氏以此起富。富人争奢侈，而任氏折节为俭，力田畜。田畜人争取贱贾，任氏独取贵善。富者数世。”桥姚，“塞之斥也，唯桥姚已致马千匹，牛倍之，羊万头，粟以万钟计。”无盐氏，“吴楚七国兵起时，长安中列侯封君行从军旅，赍贷子钱，子钱家以为侯邑国在关东，关东成败未决，莫肯与。唯无盐氏出捐千金贷，其息什之。三月，吴楚平。一岁之中，则无盐氏之息什倍，用此富埒关中。”高祖移民以实关中，关中亦成为富商云集的地方。“关中富商大贾，大抵尽诸田，田啬、田兰。韦家栗氏，安陵、杜杜氏，亦巨万。”按照司马迁的说法，上举诸例尚属“章章尤异者也。皆非有爵邑奉禄弄法犯奸而富。”“若至力农畜，工虞商贾，为权利以成富，大者倾郡，中者倾县，下者倾乡里者，不可胜数。” ① 这些富商“因其富厚，交通王侯，力过吏势，以利相倾”， ② 成为地方吏治腐败的一大诱因。
民间游侠的日渐流行亦对汉廷的地方统治秩序构成挑战。游侠重然诺，轻身赴义，以私剑武勇立威于乡曲，作为一个阶层，兴起于战国。战国时期好勇任侠之风之所以盛行，是因为当时没有一个使一般人安心稳定的社会秩序。 ③ 此风经秦入汉，并未衰歇，反因汉初无为而治、与民休息的政治方针而渐行滋长。 ④ 这些游侠在社会上势力强大。高祖时代的鲁朱家，“自关以东，莫不延颈愿交焉。”洛阳剧孟以任侠显名诸侯。吴楚 反时，条侯周亚夫为太尉，乘传车将至河南，得剧孟，喜曰:“吴楚举大事而不求孟，吾知其无能为已矣。”天下骚动，宰相得之若得一敌国云。剧孟母死，自远方送丧盖千乘。强大的游侠势力干扰地方吏治，在汉代是普遍现象。如前举鲁朱家，“所藏活豪士以百数，其余庸人不可胜言。” ⑤ 游侠季布的弟弟季心，“气盖关中，遇人恭谨，为任侠，方数千里，士皆争为之死。”说明亦为一游侠。“尝杀人，亡之吴，从袁丝（即袁盎，时为吴相）匿。”“尝为中司马，中尉郅都（著名酷吏，详下）不敢不加礼。少年多时时窃籍其名以行。” ⑥ 游侠势力与富裕的工商阶层交叠在一起，“朋党宗强比周，设财役贫，豪暴侵凌孤弱，恣欲自快，”成为武断乡曲的地方豪强。 ⑦ 地方豪强多有任侠之风。景帝时宁成“贳贷买陂田千余顷，假贫民，役使数千家。数年……致产数千金。为任侠，持吏长短，出从数十骑。其使民威重于郡守。” ⑧ 景、武年间的颍阴人灌夫，“不喜文学，好任侠，已然诺。诸所与交通，无非豪杰大猾。家累数千万，食客日数十百人。陂池田园，宗族宾客为权利，横于颍川。颍川儿乃歌之曰:“颍水清，灌氏宁;颍水浊，灌氏族。” ⑨ 社会贫富悬殊，两极分化，治安也日趋恶化起来。“……今其甚者杀父兄矣。盗者 寝户之帘，搴两庙之器，白昼大都之中剽吏而夺之金。矫伪者出几十万石粟，赋六百余万钱，乘传而行郡国。”在这种情况下，要求政治革新的社会势力悄然抬头，汉初以来的无为而治方针遭到他们的激烈批评:“然而献计者曰‘毋动'，为大耳。夫俗至大不敬也，至亡等也，至冒上也，进计者犹曰‘毋为'，可为长太息者此也。”
二、“孝文本好刑名”与文景时期的政治革新
《史记•儒林列传》述汉初儒学发展状况云:“……汉兴，然后诸儒始得修其经艺，讲习大射乡饮之礼。叔孙通作汉礼仪，因为太常，诸生弟子共定者，咸为选首，于是喟然叹兴于学。然尚有干戈，平定四海，亦未暇遑庠序之事也。孝惠、吕后时，公卿皆武力有功之臣。孝文时颇征用，然孝文帝本好刑名之言。及至孝景，不任儒者，而窦太后又好黄老之术，故诸博士具官待问，未有进者。”此言“孝文帝本好刑名之言。”然考《汉书•艺文志》，儒家类有《孝文传》十一篇。班固自注:文帝所称及诏策。张舜徽《汉书艺文志通释》引近人顾实之说曰:《史记•文纪》，凡诏皆称上曰，盖即此类之文。文帝黄老之治，而入儒家，道儒固相通也。 ① 案窦太后好黄老之术，史有明证，窦太后即孝文皇后。 ② 又《史记•礼书》:“孝文即位，有司议欲定仪礼，孝文好道家之学，以为繁礼饰貌，无益于治，躬化谓何耳，故罢去之。”这说明文帝确实好黄老学说。览《史记•孝文本纪》所载孝文帝王言论，谦谦有儒者之风。 ③ 可见顾实的说法的确有一定道理。那么，“孝文帝本好刑名之言，”又作何解释呢?对此钱穆先生作了一番解释，他指出汉初统治阶层实对儒道刑名诸家学说兼收并蓄，但各家学说的命运因为政治形势和统治阶层的好恶又有所不同。“观张叔孝文时以治刑名，得侍太子。晁错学申商刑名于轵张恢生所，文帝时亦为博士。因上书言皇太子应深知术数，文帝善之，拜太子家令。……术数即刑名之学也。文帝以刑名教太子，史迁谓其本好刑名，良不诬矣。”“然其学风则大抵可论，治黄老则主清静无为，治申商则务循名切实。要之沿袭秦廷以古非今之禁，卑之无甚高论，求为当身之可行则止。此则当时学风之大致可想见者也。”汉初统治者对学问采取的实际上是一种实用主义的态度。 ④ 钱氏论断精辟，但尚未完全解释史书上的抵牾之处。
《史记•屈原贾生列传》:“贾生以为汉兴至孝文二十余年，天下和洽，而固当改正朔，易服色，法制度，定官名，兴礼乐，乃悉草具其事仪法，色尚黄，数用五，为官名，悉更秦之法。孝文帝初即位，谦让未遑也。诸律令所更定，及列侯悉就国，其说皆自贾生发之。于是天子议以为贾生任公卿之位。”改正朔、易服色、兴礼乐为儒家所热衷。 《封禅书》中对文帝一度沉迷于改正朔易服色一事有相当详细的叙述，文长不作赘引。贾生即贾谊。然《史记•太史公自序》云:“……自曹参荐盖公言黄老，而贾生、晁错明申、商，公孙弘以儒显，百年之间，天下遗文古事靡不毕集太史公。”晁错，《史记》本传云:“晁错者，颍川人也。学申商刑名于轵张恢先所，与洛阳宋孟及刘礼同师。以文学为太常掌故。……孝文帝时，天下无治《尚书》者，独闻济南伏生故秦博士，治《尚书》，年九十余，老不可征，乃诏太常使人往受之。太常遣错受《尚书》伏生所。还，因上便宜事，以《书》称说。诏以为太子舍人、门大夫、家令。以其辩得幸太子，太子家号曰‘智囊'。数上书孝文时，言削诸侯事，及法令可更定者。书数十上，孝文不听，然奇其材，迁为中大夫。……景帝即位，以错为内史。错常数请间言事，辄听，宠幸倾九卿，法令多所更定……迁为御史大夫，请诸侯之罪过，削其地，收其枝郡。奏上，上令公卿列侯宗室集议，莫敢难，……。”可见贾谊与晁错都是学兼儒法的人物。贾谊是文帝赏识的大臣，而晁错则受到景帝的宠信。将“孝文帝本好刑名之言”与“贾生、晃错明申、商”结合起来看，司马迁所谓“孝文帝本好刑名之言”，似别有深意。
陈苏镇对西汉前期王国与汉法的关系进行了系统考察，他的结论是:以文帝初年为界，同姓诸侯王国经历了一个从不用汉法到行汉法的演变过程。和汉初异姓诸侯王相比，“同姓王最初可能也不用汉法，至少不会全用汉法。” ⑤ 如所周知，秦汉以来的王朝政治，本是以皇帝为核心的专制主义中央集权政治。则陈苏镇所言汉法在诸侯王国地区的推展过程不妨视作文帝初年以后皇权扩张的具体政治表象。李开元指出，汉初的皇权，为一种有别于绝对专制皇权的相对有限皇权。“该有限皇权之存在，基于内外两个条件。其内在条件为强大的具有独立性的汉初军功受益阶层的存在，其外在条件则为独立于汉朝的众多诸侯王国之存在。” ① 据此不妨认为，文帝初年开始的皇权扩张过程亦是制约皇权的这内外两个条件的消失过程。贾谊和晁错均是主张对政治实行革新的人物，已详前引。将“孝文帝本好刑名之言”与前引贾谊、晁错在政治上一度得势的史实联系起来，就不难明白，司马迁所谓的“孝文帝本好刑名之言，”不过是在无意间泄露了以皇权扩张为核心的自文帝开始的政治革新运动。就一个有为帝王来说，“孝文本好刑名，”也可以视作汉文帝帝王政治性格的现实表现。 ② 不过我们揆度汉初的历史，文帝在大政方略上，尚有绥外安内的一面，史言“及孝文即位，躬修玄默，劝趣农桑，减省租赋” ③ ，并非虚言。 ④ 可正是这个文帝，在绥外安内的大局之下，悄悄启动了汉朝政治的革新。尽管初始者微，后继者却巨。到了景帝，以削藩为突破口，政治的革新进一步展开。武帝时代波澜壮阔的文治武功，溯流追源，正起于文景时期。
至于《汉书•艺文志》所说，《艺文志》卷首:“……汉兴，改秦之败，大收篇籍，广开献书之路。迄孝武世，书缺简脱，礼坏乐崩，圣上喟然而称曰:‘朕甚闵焉!'于是建藏书之策，置写书之官，下及诸子传说，皆充秘府。至成帝时，以书颇散亡，使谒者陈农求遗书于天下，诏光禄大夫刘向校经传诸子诗赋，步兵校尉任宏校兵书，太史令尹咸校数术，侍医李柱国校方技。每一书已，向辄条其篇目，撮其指意，录而奏之。会向卒，哀帝复使向子侍中奉车都尉歆卒父业。歆于是总群书而奏其《七略》，故有《辑略》，有《六艺略》，有《诸子略》，有《诗赋略》，有《兵书略》，有《术数略》，有《方技略》。今删其要，以备篇籍。”可见班固的《艺文志》直接承自刘歆的《七略》，是《七略》的删节本。刘歆之《七略》又源自其父刘向之《别录》。刘向、刘歆父子是西汉后期主张政治革新的著名经学家，刘歆还是王莽复古改制运动的主要理论设计者。 ⑤ 在汉朝人的心目中，文帝的政治形象一直比较好，地位崇高，被尊为太宗;又前边已言，文帝本人黄老儒法，兼而有之;而观《史记•孝文本纪》所载文帝帝王言论，又确有醇儒之 气，故主张政治革新的向、歆父子才既愿意、也有可能在校书过程中将文帝列入儒家。与文帝类似的例子还有高祖刘邦。刘邦个人不学无术，所行政策皆因时制宜、因地制宜，全无学术背景和指导思想。可是在《艺文志》儒家类却有《高祖传》十三篇。班固自注:高祖与大臣述古语及诏策也。对此梁启超有一番解释:“此及《孝文传》，以入儒家，本无取义。殆因编《七略》时未有史部，诏令等无类可归，姑入于此耳。”张舜徽则推测其所载言论多与儒近，故列之儒家。 ⑥ 顾实《汉志讲疏》引《古文苑》云:高祖尝手敕太子曰:吾遭乱世，当秦禁学，自喜，谓读书无益。洎践阼以来，时方省书，乃使人知作者之意，追思昔所行，多不是。 ⑦ 案上引诸说之中张舜徽说有可取之处，然也未谛。高祖刘邦是汉朝的创立者，在汉朝的历史地位至高无上，其身前行事不断被后世的皇帝群臣所美化。在这种情况下，向、歆父子欲搞以儒学为指导的政治革新，自然要将刘邦的帝王言论归入儒家。刘邦都能归入儒家，将谦逊节俭的文帝列入儒家自是更加顺理成章。而司马迁则不然，他距文帝时代尚近，故能于“孝文帝本好刑名之言”一语道中历史的真相。这种现象反映了日益高涨的儒学潮流对人们历史认识的规范。
综上所考，自文帝开始，专制皇权已开始表现出强烈的扩张倾向，并成为触发政治革新的体制导因。集权政治的加强倾向与要求政治革新的社会势力上下呼应，成为文景时期地方吏治变化的根本推动力量。
三、文景时期地方吏治的新变化
文帝初年开始的政治革新运动其起因既与地方吏治出现的种种问题有关，故政治革新的一项重要内容就是解决在地方统治中出现的问题。首先是对地方行政管理体制的改革与调整。《汉书•诸侯王表》叙其事云:“……故文帝采贾生之议分齐、赵，景帝用晁错之计削吴、楚。武帝施主父之册，下推恩之令，使诸侯王得分户邑以封子弟，不行黜陟，而藩国自析。自此以来，齐分为七，赵分为六，梁分为五，淮南分为三。皇子始立者，大国不过十余城。长沙、燕、代虽有旧名，皆亡南北边矣。景遭七国之难，抑损诸侯，减黜其官。武有衡山、淮南之谋，作左官之律，设附益之法，诸侯惟得衣食税租，不与政事。”经此努力，诸侯特权被剥夺，王国地仅一郡，其余支郡悉被收归中央，地位降格，等同汉郡。王国与郡的区别主要是租税收入归诸侯王所有而已。郡国并行制已变成事实上的郡县制。 ① 问题的最终解决虽然是在武帝，但基础却是在文景时期打下的。
其次是强化对地方行政官员的监察，改善地方吏治状况。《汉书•百官公卿表》:“监御史，秦官，掌监郡。汉省，丞相遣史分刺州，不常置。”《续汉书•百官志五》州郡条:“本注曰:秦有监御史，监诸郡，汉兴省之，但遣丞相史分刺诸州，无常官。”《通典•职官十四》州牧刺史条:“秦置监察御史。汉兴省之。至惠帝三年，又遣御史监三辅、郡（此断句依陈长琦说），察词讼，所察之事凡九条，监者二岁更之。常以十月奏事，十二月还监。其后诸州（州当为郡）复置监察御史。文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺并督监察御史。”按《通典》所述当据《汉旧仪》:“惠帝三年，相国奏遣御史监三辅、郡，察辞诏凡九条。监者二岁更。常以中（中当为十）月奏事也。” ② 三辅，据《汉书•地理志》，本秦内史。高帝元年因项羽分封分属塞国和雍国。高帝二年刘邦占领关中地区，改为渭南、河上、中地三郡。高帝九年又复为内史。武帝建元六年分为左右内史，太初元年更改为京兆尹、左冯翊、右扶风，是为三辅。陈长琦认为这是《汉旧仪》的作者追述此事，甚是。 ③ “所察之事凡九条”，《唐六典》卷十 三侍御史条:“惠帝三年，相国奏遣御史监三辅不法事:有辞讼者、盗贼者、铸伪钱者、狱不直者、徭赋不平者、吏不廉者、吏苛刻者、逾侈及弩力十石以上者、作非所当服者，凡九条。”不过孝惠时期无为而治之风正盛，这一制度措施当时起了多大作用，史无明言。观其内容，主要强调的还是社会秩序的稳定，地方吏治的宽松。“文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺并督监察御史。”《汉旧仪》:“丞相初置吏员十五人，皆六百石，分为东、西曹。东曹九人，出督州为刺史。”可见惠帝时期一度恢复了有秦一代中央面向地方的监察体制。后来因为监御史借机干扰地方吏治，弊端丛生，文帝十三年才改由丞相派员负责监察。《西汉年纪》卷八文帝十二年:
诏丞相曰:“监御史不奉法，弃公就私，陵暴百姓，行权于下，治不平正，处官不良，细民不通，不率其职。俗不孝弟，不务于本，衣食无度，出入无时，众强暴寡，盗贼滋彰，丞相以闻。”于是遣丞相史九人，出刺诸州，并督监御史。
与前引《通典》说相差一年，未知孰是，又《汉书•文帝纪》文帝十二年:
诏曰:“道民之路，在于务本。朕亲率天下农，十年于今，而野不加辟，岁一不登，民有饥色，是从事焉尚寡，而吏未加务也。吾诏书数下，岁劝民种树，而功未兴，是吏奉吾诏不勤，而劝民不明也。且吾农民甚苦，而吏莫之省，将何以劝焉?其赐农民今年租税之半。”又曰:“孝悌，天下之大顺也。力田，为生之本也。三老，众民之师也。廉吏，民之表也。朕甚嘉此二三大夫之行。今万家之县，云无应令，岂实人情?是吏举贤之道未备也。其遣谒者劳赐三老、孝者帛人五匹，悌者、力田二匹，廉吏二百石以上率百石者三匹。及问民所不便安，而以户口率置三老孝悌力田常员，令各率其意以道民焉。”
诏书对地方官吏数加切责，说明地方吏治出现了不少问题。这两条材料可视为文帝强化地方监察制度的社会背景。文帝之后，景帝继续加强和完善对包括地方在内的行政机关的监察，改善地方吏治状况。《汉书•景帝纪》:
（元年）秋七月，诏曰:“吏受所监临，以饮食免，重;受财物，贱买贵卖，论轻，廷尉与丞相更议著令。”……
（中五年）九月，诏曰:“法令度量，所以禁暴止邪也。狱，人之大命，死者不可复生。吏或不奉法令，以货赂为市，朋党比周，以苛为察，以刻为明，令亡罪者失职，朕甚怜之。有罪者不伏罪，奸法为暴，甚亡谓也。诸狱疑，若虽文致于法而于人心不厌者，辄谳之。”
（中六年）五月，……又惟酷吏奉宪失中，乃诏有司减笞法，定 令。后元年春正月，诏曰:“狱，重事也。人有智愚，官有上下。狱疑者谳有司。有司所不能决，移廷尉。有令谳而后不当，谳者不为失。欲令治狱者务先宽。”
（后二年）夏四月，诏曰:“……今岁或不登，民食颇寡，其咎安在?或诈伪为吏，吏以货赂为市，渔夺百姓，侵牟万民。县丞，长吏也，奸法与盗盗，甚无谓也。其令二千石各修其职;不事官职耗乱者，丞相以闻，请其罪。布告天下，使明知朕意。”
（后）三年春正月，诏曰:“农，天下之本也。黄金珠玉，饥不可食，寒不可衣，以为币用，不识其终始。间岁或不登，意为末者众，农民寡也。其令郡国务劝农桑，益种树，可得衣食物。吏发民若取庸采黄金珠玉者，坐臧为盗。二千石听者，与同罪。”
文景时期酷吏与循吏开始交错杂用，并成为自文景以后中国专制主义中央集权政治下地方吏治的基本风格。酷吏的出现与社会变动有关。酷吏出现于高后时期，长安一带贵戚列侯云集，社会治安最为不良，故酷吏首先出现于这一地区。“高后时，酷吏独有侯封，刻轹宗室，侵辱功臣。吕氏已败，遂夷侯封之家。”景帝时期地方豪强崛起，干乱吏治，酷吏因而大量出现。郅都，“济南 氏宗人三百余家，豪猾，二千石莫能制，于是景帝乃拜都为济南太守。至则族灭 氏首 恶，余皆股栗。居岁余，郡中不拾遗。旁十余郡守畏都如大府。”“郅都迁为中尉。……是时民朴，畏罪自重，而都独先严酷，致行法不避贵戚，列侯宗室见都侧目而视，号曰‘苍鹰。'”（按《汉书•百官公卿表》:中尉，秦官，掌徼循京师。）宁成，“好气，为人小吏，必陵其长吏;为人上，操下如束湿薪。滑贼任威。稍迁至济南都尉，而郅都为守。……久之，郅都死，后长安左右宗室多暴犯法，于是上召宁成为中尉。其治效郅都，其廉弗如，然宗室豪杰皆人人惴恐。”景、武年间的周阳由，“景帝时，由为郡守。武帝即位，吏治尚循谨甚，然由居二千石中，最为暴酷骄恣。所爱者，挠法活之，所憎者，曲法诛灭之。所居郡，必夷其豪。”“自宁成、周阳由之后，事益多，民巧法，大抵吏之治类多成、由等矣。” ①
政治革新运动始终受到日渐兴盛的儒学的影响，这种影响势必要扩及到地方吏治层面。儒法兼综的革新势力对地方吏治的社会政治功能早已有了充分认识。“君功见于选吏，吏功见于治民。”“民之治乱在于吏，国之安危在于政。” ② 文帝时贾谊已经向朝廷发出“移风易俗，使天下回心而乡道”的呼吁。 ③ 景帝时代，正史里开始出现运用儒学推广教化的地方官吏。政治与教化二位一体，是汉代循吏行政的基本特点。《汉书•循吏传》:
文翁，庐江舒人也。少好学，通《春秋》，以郡县吏察举。景帝末，为蜀郡守，仁爱好教化。见蜀地辟陋有蛮夷风，文翁欲诱进之，乃选郡县小吏开敏有材者张叔等十余人亲自饬厉，遣诣京师，受业博士，或学律令。减省少府用度，买刀布蜀物，赍计吏以遗博士。数岁，蜀生皆成就还归，文翁以为右职，用次察举，官有至郡守刺史者。又修起学官于成都市中，招下县子弟以为学官弟子，为除更徭，高者以补郡县吏，次为孝弟力田。常选学官僮子，使在便坐受事。每出行县，益从学官诸生明经饬行者与俱，使传教令，出入闺阁。县邑吏民见而荣之，数年，争欲为学官弟子，富人至出钱以求之。由是大化，蜀地学于京师者比齐鲁焉。至武帝时，乃令天下郡国皆立学校官，自文翁为之始云。文翁终于蜀，吏民为立祠堂，岁时祭祀不绝。至今巴蜀好文雅，文翁之化也。 文翁的出现，是儒风在社会政治层面持续扩散的结果。伴随儒术独尊局面的到来，儒家思想影响地方吏治，并通过地方吏治改造社会的局面必将出现。
四、结 语
汉代的地方吏治在文景时期才开始形成自己稳定独立的政治风格，即儒法兼综，酷吏与循吏并用，且根据社会政治状况而在不同时期、不同地域有所侧重。这种吏治风格之所以在文景时期形成，是因为汉初承秦之乱，恢复和稳定社会秩序需要一段时间，且地方官吏又多是兴汉的武力功臣，乏于治术，故黄老政治学说大行其道。宽松的政治环境给社会经济的恢复和发展提供了充足的空间。然也使汉初就存在的社会政治问题愈加严重，坐大的诸侯王国、富裕的工商阶层与权行乡曲的游侠势力交叠在一起，汉廷地方统治秩序日趋紊乱，地方吏治日益腐败。宽松的社会政治环境也使原本有着广阔深厚社会根基的儒学元气日复， ① 儒家对统治阶层的影响日益扩大。西汉前期的两位政治家贾谊和晁错都是儒法兼综之辈，他们代表的是要求政治革新的社会势力。政治革新的要点之一就是加强专制主义中央集权统治，于是地方行政管理体制沿着中央集权的方向发展变化。针对地方的监察制度也因吏治问题的增多而得到强化。皇权的加强成为左右地方吏治变化的主导力量。酷吏的出现是地方社会治安恶化的表征，同时也是王朝政治对社会变迁的回应，亦即司马迁所谓“当是之时，吏治若救火扬沸，非武健严酷，恶能胜其任而愉快乎!” ② 可以说，是社会变迁影响了地方吏治的变化。而循吏的出现则是儒风在社会政治层面持续扩散的结果。酷吏仅具有消极的裁抑规范功能，循吏则呈现积极的建设性功能。两者同样影响着汉代社会的变迁，但后者的作用更为持久深远。 ③ 秦代“繁刑严诛，吏治刻深，赏罚不当，赋敛无度，天下多事，吏弗能纪，百姓困穷而主弗收恤。” ④ 在地方吏治方面偏执于严酷一端，结果“秦失其政，陈涉首难，豪杰蜂起，相与并争，不可胜数。” ⑤ 最终带来的是王朝对地方政治统治的土崩瓦解。“汉兴，破觚而为圜， 雕而为朴，网漏于吞舟之鱼，而吏治 ，不至于奸，黎民艾安。” ⑥ 这是对秦朝地方吏治苛酷的适时反拨。正如陆贾在汉初所云:“道莫大于无为，行莫大于谨敬。” ⑦ 但是伴随社会秩序的日益稳定，社会经济的恢复与发展，专制主义中央集权统治的日趋深入，失于放任的吏治状况不但影响到了社会的稳定和发展，而且也对专制主义中央集权政治的进一步发展构成威胁。文景时期地方吏治出现的一系列问题凸现了西汉当时所面临的严重社会政治问题。在皇权加强的前提下对地方实施宽猛相济的政治统治，这种地方吏治风格既是对秦代地方统治经验教训的总结与借鉴，也是对汉高祖刘邦以来地方统治经验的继承和发展，体现了专制主义中央集权政治的要求。中国专制主义集权政治对地方的统治经过秦末的变动和汉初的发展，到文景时期才基本稳定下来。这当中既有整个政治体制的调整，也有社会形势与社会政治思潮的影响。文景时期地方吏治的变化是地方与中央、社会与政治因素交互作用的结果，而正因为这些结果与大一统王朝集权政治的格局相适应，所以才能够伴随大一统王朝集权政治的发展，一直保持下来。
作者单位:上海复旦大学历史地理研究中心责任编辑:西 宾