论文部分内容阅读
2004年以来的第八个中央一号文件，提出把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，增加农田水利等基础设施建设的财政投入，加快改革，形成治水兴水合力，推动水利跨越式发展。这又是中国农民的大福音。
政府加强对农田水利建设的财政支持，是农业支持政策的重要组成部分，也是必然选择。按照罗恩斯坦·罗丹(1943)的解释，基础设施与私人资本相对应，属于一种社会先行资本。作为农业基础设施的重要组成部分——农田水利设施，具有明显的外部性，政府理应承担提供相应公共品的责任。政府对农田水利建设实施财政支持政策，改善农业用水状况，不仅可以提高农业综合生产能力，还可以减少农民生产农产品的成本支出，有利于减缓农产品生产成本上升趋势，且具有当期投入、长期收效的特点，是增强农业发展后劲、促进农业发展方式转变的大计。与价格支持政策不同，实施农田水利等基础设施建设财政支持政策，不仅可以形成长期的生产力，还可以避免对价格的扭曲。根据WTO农业协议，农田水利等农业基础设施属于“绿箱”政策，不受WTO规则约束。基于这些因素，政府更多地对农田水利等基础设施建设进行财政支持，已成为国外农业支持政策改革的一种取向。
就我国而言，政府加大对农田水利等基础设施建设的财政支持，显得更加紧迫。一是我国农业经营规模狭小，户均经营耕地仅约半公顷，单家独户无力也不愿意开展较大规模的外部性明显的农田水利等基础设施建设。二是现阶段我国农田有效灌溉面积占耕地面积不足一半，机电排灌面积不足三成，半数以上耕地缺少基本灌排条件，靠天吃饭的落后的农业生产状况未从根本上得到改变，农田水利建设滞后仍是约束农业稳定发展和不利于保障国家粮食安全的重大因素。此外，全国病险水库约占水库总数的近四成；大型排灌泵站老化破损率约3／4；很多灌区工程老化失修严重，灌不进、排不出的问题较突出。由于农业基础设施薄弱，特别是农田水利建设滞后，抗御自然灾害的能力不强，发生灾害的概率较高，农业收成不稳定。近年全国每年农作物成灾面积达2000万公顷以上，年均造成粮食损失约250亿公斤。三是灌区在稳定全国农产品供给方面发挥着重要作用。目前，全国灌区达5600万公顷，占耕地的45％，生产粮食占70％，经济作物占90％，粮食单产灌溉是旱区的2.9倍，灌区农业总产值占全国的80％以上，灌区农民收入比旱区高30％以上。四是局部地区农业灌溉和排涝费用高的问题没有得到完全解决。据2010年农业部对29个省问卷调查，农业灌溉水费负担问题涉及24个省，其中内蒙古、山东、河南、陕西、甘肃和宁夏等6个省份引黄灌溉水费问题较为突出，收取标准有的地方高达90元／亩；排涝费涉及7个省份，主要集中在安徽、河南、湖北等产粮大省，收取标准为5－28元／亩。此外，一些地方农业灌溉用水收费还存在均摊而不公平的问题，如由于引黄灌溉没有计量到村，也难以计量到地块和农户，水费征收以镇为单位平摊到户，使得农户不管用水多少、用得上用不上都要按一个标准交费。对此，农民感觉不公平，对缴纳水费意见较大，基层干部在完成收费任务上也存在较大压力，由此引起新的干群矛盾。简言之，解决农田水利建设滞后问题，实现农业综合生产能力的提高，需要加大对农田水利等基础设施建设的投入力度。
无庸置疑，水利改革发展的任务极为艰巨。在实践中，明确政府对农田水利等基础设施建设的责任是前提条件，不仅如此，还要探讨如何使政府财政投入获得较好成效的问题，努力走出一条中国特色水利现代化道路。笔者认为，关键是基于国情形成政府支持、农民参与的治水兴水合力机制，特别是形成用水户参与投入、管护和使用机制。这种机制的形成可以有多种形式。
通过多元投资与一事一议方式参与。在农户分散小规模经营、国家财政支持力度不足、取消向农民收取乡统筹和村提留款的条件下，如何推进农田水利等基础设施建设成为难题。一方面，要随着经济的发展和国家财政收入的增加，逐步加大对农田水利等基础设施建设的财政投入。就现阶段而言，除实施一号文件关于预算内固定资产投资、土地出让收益重点用于农田水利等基础设施建设规定的同时，还应当加大政策性金融对农田水利等基础设施建设的信贷支持。另一方面，需要集体、农户等参与投入，形成多元化投入格局。这就需要创新投入机制。实践探索表明，通过实施村民一事一议筹资筹劳可以较好地形成农民投入、管护和使用机制。在国家财政投入不足的条件下，中央决定在农村实施公益事业一事一议制度，以促进农村公益事业建设的开展，改善农民的生产生活条件。2007年，国务院办公厅转发了农业部《村民一事一议筹资筹劳管理办法》，对议事范围、议事程序、限额标准等做出了明确规定。在2008年中央首先选择河北、黑龙江、云南三省开展一事一议财政奖补试点取得积极成效的基础上，2009年将试点范围扩大到17个省份，2010年试点范围又进一步扩大到27个省份，国家财政奖补资金数量逐步增加。据农业部统计，2009年一事一议筹资及以资代劳77.37亿元，筹劳10.75亿个，劳均2.02个工日。一事一议财政奖补试点的实施，调动了农民参与一事一议筹资筹劳的积极性，推动了农村公益事业发展，探索了在国家财政支持不足条件下农村公益事业建设的有效机制。但是，一些地方在一事一议筹资筹劳上存在不规范问题，特别是由于农民的意愿表达不充分而存在难议、乱议、乱筹、乱用、难落实问题，进而导致农民负担加重的问题。鉴此，应当建立和完善如下制度：(1)完善一事一议财政奖补制度。按照城乡一体化和基本公共服务均等化的要求，逐步提高一事一议筹资筹劳财政奖补比例；积极开展一事一议筹资筹劳典型示范，以示范引导规范、带动发展；认真总结一事一议财政奖补试点经验，扩大试点范围；对农村基层干部进行一事一议筹资筹劳培训，让他们能正确理解和贯彻实施一事一议筹资筹劳政策，以保障农村公益事业的健康发展；逐步建立健全农村公共设施管护制度；完善政府监督管理制度，在实施已有的审核筹资筹劳方案、限定标准、村财乡管、单独设账户、单独核算、专款专用、监督检查、档案管理等外，可以推行一事一议收费统一票据制度，以杜绝搭乘一事一议筹资筹劳的便车而乱收费现象的发生。(2)完善村民议事制度。在推进农民意愿充分表达机制的完善上，实行阳光议事制度，将完整的可行性方案纳入议事程序，保障村民明白议事；创新议事形式和选择适合的时机，保障村民议事权的行使。(3)完善村民监督机制。在村民委员会组织体系中，探索建立村民监督机构，改变对村干部监督的从属性、滞后性、局限性所导致的监督虚化状况；在公示内容上，除保留已有公示内容外，增加可行性方案的公示；细化国家财政支持及使用情况的公示内容；等等。 通过制度的完善和实施，确保村民实现有效监督。
通过产权联接参与。对社区、农民专业合作组织成员没有排它性而对非成员有排它性的小型农田水利设施，应坚持实施国家、集体、农民多元投入政策，由社区、农民专业合作组织成员共同建设和管理。同时，对小型农田水利设施实行产权制度改革，量化产权关系，并吸收用水户入股，由用水户等联合所有，形成“利益共享、风险共担”的共同体，进而形成用水户参与的投入、管护、使用机制。在此基础上，鼓励采取承包、租赁、拍卖、转让等多种形式，明确小型农田水利设施管护责任，建立起长效管护机制，以调动农民投资建设和管好小型农田水利等基础设施的积极性。
通过农民专业合作组织参与。首先，要把农民专业合作组织作为实施农田水利等基础设施财政支持政策的组织载体。政府对分散且数量庞大的农户一一实施农田水利建设财政支持政策，其成本较大，效率低下——事倍功半。农民专业合作组织的兴起和发展，为国家财政支持农田水利建设提供了一个有效的组织载体。国家通过农民专业合作组织实施农田水利等基础设施建设财政支持政策，可以提高财政资金的使用效率——收到事半功倍的效果，较好地发挥政府在农业领域提供公共服务的作用。鉴此，国家也从法律层面对把农民专业合作组织作为实施农田水利等基础设施建设财政支持政策的组织载体提供了保障。《农民专业合作社法》规定，农民专业合作社接受国家财政直接补助形成的财产平均量化到成员，但在解散、破产清算时，不得作为可分配剩余资产分配给成员。这一法律制度安排，既有利于农民专业合作社财政支持政策的实施而促其发展，又可以避免国家财政资产的流失。其次，由于农民专业合作组织遵循民办、民有、民管、民受益原则，对其实施农田水利等基础设施建设财政支持政策，可以很好地形成成员参与投入、管护和使用的机制。各地农民专业合作社和用水协会的实践，对此给予了充分的印证。第三，将农民专业合作组织作为实施农田水利等基础设施建设财政支持政策的组织载体，可以很好地解决农民专业合作组织基础设施建设难以推进的困境，进而增强其发展能力和凝聚力，有利于实现农民专业合作组织的可持续发展，这反过来又有利于农田水利等基础设施建设的进一步推进及其作用的更好发挥。
政府加强对农田水利建设的财政支持，是农业支持政策的重要组成部分，也是必然选择。按照罗恩斯坦·罗丹(1943)的解释，基础设施与私人资本相对应，属于一种社会先行资本。作为农业基础设施的重要组成部分——农田水利设施，具有明显的外部性，政府理应承担提供相应公共品的责任。政府对农田水利建设实施财政支持政策，改善农业用水状况，不仅可以提高农业综合生产能力，还可以减少农民生产农产品的成本支出，有利于减缓农产品生产成本上升趋势，且具有当期投入、长期收效的特点，是增强农业发展后劲、促进农业发展方式转变的大计。与价格支持政策不同，实施农田水利等基础设施建设财政支持政策，不仅可以形成长期的生产力，还可以避免对价格的扭曲。根据WTO农业协议，农田水利等农业基础设施属于“绿箱”政策，不受WTO规则约束。基于这些因素，政府更多地对农田水利等基础设施建设进行财政支持，已成为国外农业支持政策改革的一种取向。
就我国而言，政府加大对农田水利等基础设施建设的财政支持，显得更加紧迫。一是我国农业经营规模狭小，户均经营耕地仅约半公顷，单家独户无力也不愿意开展较大规模的外部性明显的农田水利等基础设施建设。二是现阶段我国农田有效灌溉面积占耕地面积不足一半，机电排灌面积不足三成，半数以上耕地缺少基本灌排条件，靠天吃饭的落后的农业生产状况未从根本上得到改变，农田水利建设滞后仍是约束农业稳定发展和不利于保障国家粮食安全的重大因素。此外，全国病险水库约占水库总数的近四成；大型排灌泵站老化破损率约3／4；很多灌区工程老化失修严重，灌不进、排不出的问题较突出。由于农业基础设施薄弱，特别是农田水利建设滞后，抗御自然灾害的能力不强，发生灾害的概率较高，农业收成不稳定。近年全国每年农作物成灾面积达2000万公顷以上，年均造成粮食损失约250亿公斤。三是灌区在稳定全国农产品供给方面发挥着重要作用。目前，全国灌区达5600万公顷，占耕地的45％，生产粮食占70％，经济作物占90％，粮食单产灌溉是旱区的2.9倍，灌区农业总产值占全国的80％以上，灌区农民收入比旱区高30％以上。四是局部地区农业灌溉和排涝费用高的问题没有得到完全解决。据2010年农业部对29个省问卷调查，农业灌溉水费负担问题涉及24个省，其中内蒙古、山东、河南、陕西、甘肃和宁夏等6个省份引黄灌溉水费问题较为突出，收取标准有的地方高达90元／亩；排涝费涉及7个省份，主要集中在安徽、河南、湖北等产粮大省，收取标准为5－28元／亩。此外，一些地方农业灌溉用水收费还存在均摊而不公平的问题，如由于引黄灌溉没有计量到村，也难以计量到地块和农户，水费征收以镇为单位平摊到户，使得农户不管用水多少、用得上用不上都要按一个标准交费。对此，农民感觉不公平，对缴纳水费意见较大，基层干部在完成收费任务上也存在较大压力，由此引起新的干群矛盾。简言之，解决农田水利建设滞后问题，实现农业综合生产能力的提高，需要加大对农田水利等基础设施建设的投入力度。
无庸置疑，水利改革发展的任务极为艰巨。在实践中，明确政府对农田水利等基础设施建设的责任是前提条件，不仅如此，还要探讨如何使政府财政投入获得较好成效的问题，努力走出一条中国特色水利现代化道路。笔者认为，关键是基于国情形成政府支持、农民参与的治水兴水合力机制，特别是形成用水户参与投入、管护和使用机制。这种机制的形成可以有多种形式。
通过多元投资与一事一议方式参与。在农户分散小规模经营、国家财政支持力度不足、取消向农民收取乡统筹和村提留款的条件下，如何推进农田水利等基础设施建设成为难题。一方面，要随着经济的发展和国家财政收入的增加，逐步加大对农田水利等基础设施建设的财政投入。就现阶段而言，除实施一号文件关于预算内固定资产投资、土地出让收益重点用于农田水利等基础设施建设规定的同时，还应当加大政策性金融对农田水利等基础设施建设的信贷支持。另一方面，需要集体、农户等参与投入，形成多元化投入格局。这就需要创新投入机制。实践探索表明，通过实施村民一事一议筹资筹劳可以较好地形成农民投入、管护和使用机制。在国家财政投入不足的条件下，中央决定在农村实施公益事业一事一议制度，以促进农村公益事业建设的开展，改善农民的生产生活条件。2007年，国务院办公厅转发了农业部《村民一事一议筹资筹劳管理办法》，对议事范围、议事程序、限额标准等做出了明确规定。在2008年中央首先选择河北、黑龙江、云南三省开展一事一议财政奖补试点取得积极成效的基础上，2009年将试点范围扩大到17个省份，2010年试点范围又进一步扩大到27个省份，国家财政奖补资金数量逐步增加。据农业部统计，2009年一事一议筹资及以资代劳77.37亿元，筹劳10.75亿个，劳均2.02个工日。一事一议财政奖补试点的实施，调动了农民参与一事一议筹资筹劳的积极性，推动了农村公益事业发展，探索了在国家财政支持不足条件下农村公益事业建设的有效机制。但是，一些地方在一事一议筹资筹劳上存在不规范问题，特别是由于农民的意愿表达不充分而存在难议、乱议、乱筹、乱用、难落实问题，进而导致农民负担加重的问题。鉴此，应当建立和完善如下制度：(1)完善一事一议财政奖补制度。按照城乡一体化和基本公共服务均等化的要求，逐步提高一事一议筹资筹劳财政奖补比例；积极开展一事一议筹资筹劳典型示范，以示范引导规范、带动发展；认真总结一事一议财政奖补试点经验，扩大试点范围；对农村基层干部进行一事一议筹资筹劳培训，让他们能正确理解和贯彻实施一事一议筹资筹劳政策，以保障农村公益事业的健康发展；逐步建立健全农村公共设施管护制度；完善政府监督管理制度，在实施已有的审核筹资筹劳方案、限定标准、村财乡管、单独设账户、单独核算、专款专用、监督检查、档案管理等外，可以推行一事一议收费统一票据制度，以杜绝搭乘一事一议筹资筹劳的便车而乱收费现象的发生。(2)完善村民议事制度。在推进农民意愿充分表达机制的完善上，实行阳光议事制度，将完整的可行性方案纳入议事程序，保障村民明白议事；创新议事形式和选择适合的时机，保障村民议事权的行使。(3)完善村民监督机制。在村民委员会组织体系中，探索建立村民监督机构，改变对村干部监督的从属性、滞后性、局限性所导致的监督虚化状况；在公示内容上，除保留已有公示内容外，增加可行性方案的公示；细化国家财政支持及使用情况的公示内容；等等。 通过制度的完善和实施，确保村民实现有效监督。
通过产权联接参与。对社区、农民专业合作组织成员没有排它性而对非成员有排它性的小型农田水利设施，应坚持实施国家、集体、农民多元投入政策，由社区、农民专业合作组织成员共同建设和管理。同时，对小型农田水利设施实行产权制度改革，量化产权关系，并吸收用水户入股，由用水户等联合所有，形成“利益共享、风险共担”的共同体，进而形成用水户参与的投入、管护、使用机制。在此基础上，鼓励采取承包、租赁、拍卖、转让等多种形式，明确小型农田水利设施管护责任，建立起长效管护机制，以调动农民投资建设和管好小型农田水利等基础设施的积极性。
通过农民专业合作组织参与。首先，要把农民专业合作组织作为实施农田水利等基础设施财政支持政策的组织载体。政府对分散且数量庞大的农户一一实施农田水利建设财政支持政策，其成本较大，效率低下——事倍功半。农民专业合作组织的兴起和发展，为国家财政支持农田水利建设提供了一个有效的组织载体。国家通过农民专业合作组织实施农田水利等基础设施建设财政支持政策，可以提高财政资金的使用效率——收到事半功倍的效果，较好地发挥政府在农业领域提供公共服务的作用。鉴此，国家也从法律层面对把农民专业合作组织作为实施农田水利等基础设施建设财政支持政策的组织载体提供了保障。《农民专业合作社法》规定，农民专业合作社接受国家财政直接补助形成的财产平均量化到成员，但在解散、破产清算时，不得作为可分配剩余资产分配给成员。这一法律制度安排，既有利于农民专业合作社财政支持政策的实施而促其发展，又可以避免国家财政资产的流失。其次，由于农民专业合作组织遵循民办、民有、民管、民受益原则，对其实施农田水利等基础设施建设财政支持政策，可以很好地形成成员参与投入、管护和使用的机制。各地农民专业合作社和用水协会的实践，对此给予了充分的印证。第三，将农民专业合作组织作为实施农田水利等基础设施建设财政支持政策的组织载体，可以很好地解决农民专业合作组织基础设施建设难以推进的困境，进而增强其发展能力和凝聚力，有利于实现农民专业合作组织的可持续发展，这反过来又有利于农田水利等基础设施建设的进一步推进及其作用的更好发挥。