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摘要：有效的法律制度是化解PPP项目运营风险，提高PPP项目运作效率的重要保障。然而，目前我国 PPP 法律制度建设还很不完善，上位法尚未形成，下位法也存在重叠和冲突的现象。本文通过介绍PPP模式的发展现状，针对PPP模式实际运用中出现的疑难问题进行分析，从而试图寻找破解 PPP 模式发展难题的法律对策。
关键词：PPP模式；政府监管；制度保障
一、PPP模式的概念界定及发展现状
PPP 是 Public-Private Partnership 的缩写形式。汉译多种多样，如"公私伙伴关系"、"公私合伙"、"公私合作伙伴模式"、"公私机构的伙伴合作"、"民间开放公共服务"、"政企合伙/合营”等。从定义可以看出，PPP 具有公共性特征，也就是说PPP 模式具有将公共利益社会化的特征。即通过公共与私人倡导者之间形成各种合作关系从而满足日益增长的公共产品和服务的需要。
我国 PPP 模式历经几十年的风风雨雨，从 1984 年我国首个 PPP 项目——深圳沙角 B 电厂项目建设到现在，PPP 模式的发展可分为三个发展阶段。
第一个阶段从 1984 年开始到 2003 年。以外商投资参与公共基础设计建设为主的 BOT 模式的运用开启了我国 PPP 模式的探索阶段。第二个阶段，2003 年至 2013 年，住建部于 2004 年颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第 126 号），标志着 PPP 模式进入了试点阶段。第三个阶段，2013 年至今，是我国 PPP 项目的发展阶段，相应的出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等。
二、PPP模式的法律发展现状
当前，PPP 模式的上位法还未形成，有关 PPP 模式的法律规定大都出自国务院以及发改委、财政部、住建部等部门和地方政府部门。例如国务院出台的关于 PPP 模式的主要文件有《关于投资体制改革的决定》《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等；国家发改委出台的政策文件主要有《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等；财政部出台的政策文件主要有《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》等；其他部门出台的政策文件主要有原外经贸部《关于以 BOT 方式吸引外商投资有关问题的通知》、建设部《市政公用事业特许经营管理办法》、交通部《交通基础设施 PPP 等模式试点方案》、国家能源局《关于在能源领域积极推广 PPP 模式的通知》、中国人民银行《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》、保监会《保险资金间接投资基础设施管理办法》等。这些政策文件逐渐形成了一套 PPP 模式的监管制度，但其政策法规较为分散，无法形成一套系统的法律体系。
三、PPP 模式法律制度建设存在的问题
（一）现行PPP相关制度之间的冲突与分歧
从对社会资本方的定义来看，根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（以下简称《操作指南》）对社会资本方的定义，社会资本包括建立现代企业制度的境内外企业法人，但本级政府所属的地方融资平台公司及其他控股国有企业除外。而发改委的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（以下简称《指导意见》）规定：社会资本包括国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业和其他投资经营主体。因此可以看出，发改委规定的社会资本范围要大于财政部的规定，这两个监管机构在社会资本的界定上存在“掐架”的现象。
从法律适用的范围来看，《PPP 法（征求意见稿）》指出项目的合作方之间发生争议时，可以提起民事诉讼或仲裁。即财政部认为 PPP 属于民事法律范畴。而《特许经营管理办法》规定特许经营者在认为权利被侵犯时，可依法提起行政复议或行政诉讼。
（二）PPP模式风险分担制度不完善
PPP 项目的运营周期长达二三十年，未来的不确定性较大，同时，由于法律约束和道德约束的不足，这必然导致政府在与社会资本合作时面临着较大的风险。
根据财政部《PPP 项目合同指南（试行）》（简称《指南》）之规定，土地获取风险、项目审批风险、政治不可抗力风险由政府承担，而如期完成项目融资的风险、项目设计、建设和运营维护风险由项目公司承担。由此可见，政府和项目公司谁该承担哪种风险已明确化。但“趋利避害”是企业的特性，不能正确认识风险分担是政府意识错位，致使在实践中，政府试图将全部风险转移给社会资本方，违反公平原则；相反，社会资本方也偏离风险偏好原则，将自己有能力管控的风险推给政府，试图承担较少的风险来获取最大的回报。
四、PPP模式法律制度的完善措施
（一）從立法上规范 PPP 模式的监管机构
目前，我国并没有专门的机构负责 PPP 模式的立法、推广及监管工作。而国家发改委和财政部作为 PPP 的发起机构，共同担负着 PPP 模式的立法、推广和监管任务，但这两家主管机构的职能划分不清，严重影响了其对 PPP 模式的监管效率。
未来应从立法上赋予相关部门监管职能，并建立一个职能相对独立的监管机构，确保 PPP 项目得到明确、有效的监管。一是可以将发改委和财政部涉及 PPP 领域的监管职能进行划分，将 PPP 的监管职责分配给其中一个机构。二是可以成立独立于发改委和财政部等现有机构的 PPP 专门监管机构，可由国务院设立国家 PPP 监管中心，单独行使对 PPP 的监管职能。
（二）进一步完善风险分担及利益保障机制
在风险分担上要进一步细化承担风险的层级主体，避免由于风险分担主体的模糊而增加地方政府财政压力。另外，针对政府和社会资本的共担风险，要进一步细化分担准则，明确社会资本的风险分担比例及限额，有效划定政府和社会资本方各自需要承担的风险责任，减少双方具体风险分担的不确定性，以此为民间资本有效防范风险提供一定的法律保障。
面对政府的违约风险，除了从立法上加强对政府信用的约束之外，还要建立快速有效的再谈判机制。由于政企之间沟通不畅等原因往往导致项目进行再谈判，再谈判的效率与结果严重影响着社会资本方的利益得失。因此，要尽快出台针对再谈判机制的法律文件，设立高效、独立的再谈判机制，进一步明确再谈判的具体流程和相关规定，从法律的角度明确再谈判的主要负责机构、谈判地点、双方各自的权利与义务，并注意保障社会资本方的利益，将其面临的再谈判风险降到最低。
参考文献：
[1]顾笠姣.新常态下 PPP 项目法律风险问题研究[D].华东政法大学专业学位论文，2015.
[2] 温来成，王 涛.PPP 项目的财政监督问题研究[J].财政监督，2016，（8）.
作者简介：任洁（1989-12），女，汉族，山西吕梁人，硕士研究生，单位：山西财经大学，研究方向：经济法
关键词：PPP模式；政府监管；制度保障
一、PPP模式的概念界定及发展现状
PPP 是 Public-Private Partnership 的缩写形式。汉译多种多样，如"公私伙伴关系"、"公私合伙"、"公私合作伙伴模式"、"公私机构的伙伴合作"、"民间开放公共服务"、"政企合伙/合营”等。从定义可以看出，PPP 具有公共性特征，也就是说PPP 模式具有将公共利益社会化的特征。即通过公共与私人倡导者之间形成各种合作关系从而满足日益增长的公共产品和服务的需要。
我国 PPP 模式历经几十年的风风雨雨，从 1984 年我国首个 PPP 项目——深圳沙角 B 电厂项目建设到现在，PPP 模式的发展可分为三个发展阶段。
第一个阶段从 1984 年开始到 2003 年。以外商投资参与公共基础设计建设为主的 BOT 模式的运用开启了我国 PPP 模式的探索阶段。第二个阶段，2003 年至 2013 年，住建部于 2004 年颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第 126 号），标志着 PPP 模式进入了试点阶段。第三个阶段，2013 年至今，是我国 PPP 项目的发展阶段，相应的出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等。
二、PPP模式的法律发展现状
当前，PPP 模式的上位法还未形成，有关 PPP 模式的法律规定大都出自国务院以及发改委、财政部、住建部等部门和地方政府部门。例如国务院出台的关于 PPP 模式的主要文件有《关于投资体制改革的决定》《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等；国家发改委出台的政策文件主要有《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等；财政部出台的政策文件主要有《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》等；其他部门出台的政策文件主要有原外经贸部《关于以 BOT 方式吸引外商投资有关问题的通知》、建设部《市政公用事业特许经营管理办法》、交通部《交通基础设施 PPP 等模式试点方案》、国家能源局《关于在能源领域积极推广 PPP 模式的通知》、中国人民银行《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》、保监会《保险资金间接投资基础设施管理办法》等。这些政策文件逐渐形成了一套 PPP 模式的监管制度，但其政策法规较为分散，无法形成一套系统的法律体系。
三、PPP 模式法律制度建设存在的问题
（一）现行PPP相关制度之间的冲突与分歧
从对社会资本方的定义来看，根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（以下简称《操作指南》）对社会资本方的定义，社会资本包括建立现代企业制度的境内外企业法人，但本级政府所属的地方融资平台公司及其他控股国有企业除外。而发改委的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（以下简称《指导意见》）规定：社会资本包括国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业和其他投资经营主体。因此可以看出，发改委规定的社会资本范围要大于财政部的规定，这两个监管机构在社会资本的界定上存在“掐架”的现象。
从法律适用的范围来看，《PPP 法（征求意见稿）》指出项目的合作方之间发生争议时，可以提起民事诉讼或仲裁。即财政部认为 PPP 属于民事法律范畴。而《特许经营管理办法》规定特许经营者在认为权利被侵犯时，可依法提起行政复议或行政诉讼。
（二）PPP模式风险分担制度不完善
PPP 项目的运营周期长达二三十年，未来的不确定性较大，同时，由于法律约束和道德约束的不足，这必然导致政府在与社会资本合作时面临着较大的风险。
根据财政部《PPP 项目合同指南（试行）》（简称《指南》）之规定，土地获取风险、项目审批风险、政治不可抗力风险由政府承担，而如期完成项目融资的风险、项目设计、建设和运营维护风险由项目公司承担。由此可见，政府和项目公司谁该承担哪种风险已明确化。但“趋利避害”是企业的特性，不能正确认识风险分担是政府意识错位，致使在实践中，政府试图将全部风险转移给社会资本方，违反公平原则；相反，社会资本方也偏离风险偏好原则，将自己有能力管控的风险推给政府，试图承担较少的风险来获取最大的回报。
四、PPP模式法律制度的完善措施
（一）從立法上规范 PPP 模式的监管机构
目前，我国并没有专门的机构负责 PPP 模式的立法、推广及监管工作。而国家发改委和财政部作为 PPP 的发起机构，共同担负着 PPP 模式的立法、推广和监管任务，但这两家主管机构的职能划分不清，严重影响了其对 PPP 模式的监管效率。
未来应从立法上赋予相关部门监管职能，并建立一个职能相对独立的监管机构，确保 PPP 项目得到明确、有效的监管。一是可以将发改委和财政部涉及 PPP 领域的监管职能进行划分，将 PPP 的监管职责分配给其中一个机构。二是可以成立独立于发改委和财政部等现有机构的 PPP 专门监管机构，可由国务院设立国家 PPP 监管中心，单独行使对 PPP 的监管职能。
（二）进一步完善风险分担及利益保障机制
在风险分担上要进一步细化承担风险的层级主体，避免由于风险分担主体的模糊而增加地方政府财政压力。另外，针对政府和社会资本的共担风险，要进一步细化分担准则，明确社会资本的风险分担比例及限额，有效划定政府和社会资本方各自需要承担的风险责任，减少双方具体风险分担的不确定性，以此为民间资本有效防范风险提供一定的法律保障。
面对政府的违约风险，除了从立法上加强对政府信用的约束之外，还要建立快速有效的再谈判机制。由于政企之间沟通不畅等原因往往导致项目进行再谈判，再谈判的效率与结果严重影响着社会资本方的利益得失。因此，要尽快出台针对再谈判机制的法律文件，设立高效、独立的再谈判机制，进一步明确再谈判的具体流程和相关规定，从法律的角度明确再谈判的主要负责机构、谈判地点、双方各自的权利与义务，并注意保障社会资本方的利益，将其面临的再谈判风险降到最低。
参考文献：
[1]顾笠姣.新常态下 PPP 项目法律风险问题研究[D].华东政法大学专业学位论文，2015.
[2] 温来成，王 涛.PPP 项目的财政监督问题研究[J].财政监督，2016，（8）.
作者简介：任洁（1989-12），女，汉族，山西吕梁人，硕士研究生，单位：山西财经大学，研究方向：经济法