论文部分内容阅读
摘 要：通过在预算绩效管理方面开展实地调研，学习先进地区在财政支出绩效评价体系建设方面的经验，分析当前绩效评价体系和结果应用等方面存在的问题，研究提出通过建立合理的财政支出绩效评价指标体系、完善绩效评估机制、绩效评估关口前移等措施规范财政支出管理，将全面实施预算管理落到实处。
关键词：预算绩效管理;财政支出绩效;指标体系;主体责任;事前评估
近年来，我国各级党委政府越来越重视财政支出绩效，特别是2018年9月1日，党中央、国务院联合印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），提出“力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果”，加强顶层设计，明确路径目标，为全面实施预算绩效管理打下坚实基础。根据上级部门要求，各地市相继出台了预算绩效管理相关制度文件，全面开展预算绩效管理工作，基本实现了绩效管理全覆盖。但从实际执行情况看，财政支出绩效评价体系建设工作中还存在不少问题，需要进一步研究解决。
一、财政支出绩效评价体系建设的先进经验
当前，全国范围内部分地市预算绩效管理工作起步较早且取得良好成效，如苏州市、上海市等地，通过大力开展制度建设、信息系统建设等各项工作，探索建立完善财政支出绩效评价体系，全面评价财政资金使用绩效，将结果运用到预算编制中去，优化财政资金配置，提高预算管理水平。
2019年7月，宝安区财政局前往上海市和苏州市开展预算绩效管理调研，学习和借鉴预算绩效管理方面的先进经验。以苏州市为例，苏州市财政局在财政支出绩效评价体系建设中“凸显专家评审机制”，注重绩效管理质量和评价结果应用，不断优化预算管理工作。
（一）依托“三库一平台”机制，推动全面实施预算绩效管理。苏州市财政局依托第三方机构库、专家库、指标库和绩效管理系统平台的“三库一平台”体系，全面推开预算绩效管理。目前第三方机构库中有21家供应商，专家库以绩效专家为主、行业专家为辅，囊括专家70名左右，为年度绩效跟踪、评价、培训等工作奠定坚实的基础。
（二）绩效评价工作凸显专家评审机制，将专家评审制度融入预算绩效管理的各个环节。一是单位编报预算时同步编报绩效目标，委托专家对预算单位编报的项目绩效目标开展评审，评审结果作为部门预算项目绩效目标的依据;二是绩效自评工作中，委托专家对第三方机构的复核结果打分，保证业务流程的客观性;三是预算项目的重点再评价报告应由专家进行评审，保证重点再评价报告的质量和完整性。
（三）探索开展政策评价和前评价试点工作，积极实践评价结果应用，提高绩效工作的绩效。一是苏州市财政局积极探索开展政策评价及结果应用，实行项目前评价试点，同时在项目实施过程中开展政策效果的跟踪，避免项目实施偏离预期目标;二是苏州市财政局积极实践绩效评价结果应用，探索在事前和事中工作中应用绩效评价结果，真正将绩效工作作为优化预算管理的手段和方法。
二、财政支出绩效评价体系建设中存在的问题
（一）缺乏完善的绩效评价体系方法和指标，各部门绩效目标设置不规范、不合理。
绩效评估指标体系是绩效管理的核心和重点，但我国当前并没有一套权威的、适用性广的评价指标体系，尤其是政府各部门提供的公共产品及内部管理行为涉及面广，如何制定适合特定项目的正确的评价标准，是有效开展绩效管理的难点。由于缺乏完善的绩效评价体系方法和指标，以及缺乏专业理论知识、对评价的相关指標理解不透等多种原因，各部门制定的绩效目标不够规范合理，存在目标偏低、不全面、无法定量考核等问题，绩效评价结果没有足够说服力、难以运用。
（二）部门对绩效评价主体责任意识不足。
从当前绩效评价实施情况看，相当一部分基层部门还未真正树立预算绩效管理的理念，对预算的管理主要还停留在“如何要钱、如何花钱和如何完成任务”上，对绩效管理应付了事，特别在决策时，没有对项目预期绩效进行科学评估，导致有的项目在实施中效果不理想，“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的思想还普遍存在。
（三）第三方参与不足，绩效评价客观性不强。
当前部分地区的绩效目标和评价以部门自主申报、财政审核为主，除个别重点评价项目外，较少引进第三方机构或全面开展专家评审等，部门不管在绩效目标申报还是自评上，均存在报喜不报忧的情况;财政审核存在项目过多、人力有限、对部门专业不够了解等原因，难以审核把关到位，客观性不强。
（四）事后绩效评价结果运用意义不大。
当前部分地区的财政支出绩效评价多以事后评价为主，但相关项目已经实施，资金也已经使用完毕，即便绩效评价效果不好，也只能亡羊补牢，待单位下次申报类似项目时，再予以调整，事后绩效评价结果运用的实际意义不大。
三、财政支出绩效评价体系建设的主要建议
（一）建立合理的财政支出绩效评价指标体系。
建立绩效评价指标体系是科学合理衡量和评价财政支出效果的基础性工作。由财政部门建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标体系和支出标准体系，各行业主管部门建立分行业、分领域、分层次的绩效指标体系和支出标准体系，实现科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享。绩效指标体系和支出标准体系要与地区经济社会发展情况、基本公共服务标准、部门预算项目支出标准等衔接匹配，并且要建立绩效指标体系和支出标准体系动态调整机制，定期或不定期予以调整，确保与工作实际保持相对一致。
（二）落实责任，强化部门主体意识。
部门是预算执行的主体，落实部门主体责任，强化部门主体意识，才能真正把预算绩效管理落到实处。一方面，赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权，围绕部门和单位职责、行业发展规划，以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门和单位整体及核心业务实施效果，推动提高部门和单位整体绩效水平。另一方面，财政部门要加强对部门整体和重大政策的预算绩效管理，扩大再评价范围，除了将评价结果运用到部门以后年度预算编制中去外，还要按程序向各级党委政府、人大报告，并向公众公开，加强监督。
（三）大力引进第三方评审，完善绩效评估机制。
目前预算绩效管理工作在全国尚处于探索阶段，上级文件规定多为原则性指引，实际可操作性不强，基层财政和各单位财务人员能力与开展预算绩效管理要求差距较大。因此，对于支出金额较大、事项较为复杂的重点项目，不管是绩效事前评估、目标设置还是事后评价，均可通过引进第三方、专家、社会调查等多种评审方式进行评价，提高绩效目标设置和评价结果的专业性、客观性和公正性。
（四）关口前移，大力加强事前评估。
将绩效管理工作由以事后评价为主、事前评估为辅，调整为以事前评估为主、事后评价为补充，所有新增项目均应开展事前绩效评估，对于金额较大的，特别是重大政策出台，还需要专门组织评估会，邀请专家、代表等，对项目可行性、绩效目标和实施成本进行论证，对于项目可行性差的，或者投入产出效益不明显的，在事前就予以压减或者取消，避免浪费财政资金。
综上所述，财政支出绩效评价是目前基层财政管理中的重要组成部分，各地必须加强财政支出绩效评价体系建设，在提高财政资金的使用效率的同时实现对资源的合理配置，推进政府治理现代化。
关键词：预算绩效管理;财政支出绩效;指标体系;主体责任;事前评估
近年来，我国各级党委政府越来越重视财政支出绩效，特别是2018年9月1日，党中央、国务院联合印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），提出“力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果”，加强顶层设计，明确路径目标，为全面实施预算绩效管理打下坚实基础。根据上级部门要求，各地市相继出台了预算绩效管理相关制度文件，全面开展预算绩效管理工作，基本实现了绩效管理全覆盖。但从实际执行情况看，财政支出绩效评价体系建设工作中还存在不少问题，需要进一步研究解决。
一、财政支出绩效评价体系建设的先进经验
当前，全国范围内部分地市预算绩效管理工作起步较早且取得良好成效，如苏州市、上海市等地，通过大力开展制度建设、信息系统建设等各项工作，探索建立完善财政支出绩效评价体系，全面评价财政资金使用绩效，将结果运用到预算编制中去，优化财政资金配置，提高预算管理水平。
2019年7月，宝安区财政局前往上海市和苏州市开展预算绩效管理调研，学习和借鉴预算绩效管理方面的先进经验。以苏州市为例，苏州市财政局在财政支出绩效评价体系建设中“凸显专家评审机制”，注重绩效管理质量和评价结果应用，不断优化预算管理工作。
（一）依托“三库一平台”机制，推动全面实施预算绩效管理。苏州市财政局依托第三方机构库、专家库、指标库和绩效管理系统平台的“三库一平台”体系，全面推开预算绩效管理。目前第三方机构库中有21家供应商，专家库以绩效专家为主、行业专家为辅，囊括专家70名左右，为年度绩效跟踪、评价、培训等工作奠定坚实的基础。
（二）绩效评价工作凸显专家评审机制，将专家评审制度融入预算绩效管理的各个环节。一是单位编报预算时同步编报绩效目标，委托专家对预算单位编报的项目绩效目标开展评审，评审结果作为部门预算项目绩效目标的依据;二是绩效自评工作中，委托专家对第三方机构的复核结果打分，保证业务流程的客观性;三是预算项目的重点再评价报告应由专家进行评审，保证重点再评价报告的质量和完整性。
（三）探索开展政策评价和前评价试点工作，积极实践评价结果应用，提高绩效工作的绩效。一是苏州市财政局积极探索开展政策评价及结果应用，实行项目前评价试点，同时在项目实施过程中开展政策效果的跟踪，避免项目实施偏离预期目标;二是苏州市财政局积极实践绩效评价结果应用，探索在事前和事中工作中应用绩效评价结果，真正将绩效工作作为优化预算管理的手段和方法。
二、财政支出绩效评价体系建设中存在的问题
（一）缺乏完善的绩效评价体系方法和指标，各部门绩效目标设置不规范、不合理。
绩效评估指标体系是绩效管理的核心和重点，但我国当前并没有一套权威的、适用性广的评价指标体系，尤其是政府各部门提供的公共产品及内部管理行为涉及面广，如何制定适合特定项目的正确的评价标准，是有效开展绩效管理的难点。由于缺乏完善的绩效评价体系方法和指标，以及缺乏专业理论知识、对评价的相关指標理解不透等多种原因，各部门制定的绩效目标不够规范合理，存在目标偏低、不全面、无法定量考核等问题，绩效评价结果没有足够说服力、难以运用。
（二）部门对绩效评价主体责任意识不足。
从当前绩效评价实施情况看，相当一部分基层部门还未真正树立预算绩效管理的理念，对预算的管理主要还停留在“如何要钱、如何花钱和如何完成任务”上，对绩效管理应付了事，特别在决策时，没有对项目预期绩效进行科学评估，导致有的项目在实施中效果不理想，“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的思想还普遍存在。
（三）第三方参与不足，绩效评价客观性不强。
当前部分地区的绩效目标和评价以部门自主申报、财政审核为主，除个别重点评价项目外，较少引进第三方机构或全面开展专家评审等，部门不管在绩效目标申报还是自评上，均存在报喜不报忧的情况;财政审核存在项目过多、人力有限、对部门专业不够了解等原因，难以审核把关到位，客观性不强。
（四）事后绩效评价结果运用意义不大。
当前部分地区的财政支出绩效评价多以事后评价为主，但相关项目已经实施，资金也已经使用完毕，即便绩效评价效果不好，也只能亡羊补牢，待单位下次申报类似项目时，再予以调整，事后绩效评价结果运用的实际意义不大。
三、财政支出绩效评价体系建设的主要建议
（一）建立合理的财政支出绩效评价指标体系。
建立绩效评价指标体系是科学合理衡量和评价财政支出效果的基础性工作。由财政部门建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标体系和支出标准体系，各行业主管部门建立分行业、分领域、分层次的绩效指标体系和支出标准体系，实现科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享。绩效指标体系和支出标准体系要与地区经济社会发展情况、基本公共服务标准、部门预算项目支出标准等衔接匹配，并且要建立绩效指标体系和支出标准体系动态调整机制，定期或不定期予以调整，确保与工作实际保持相对一致。
（二）落实责任，强化部门主体意识。
部门是预算执行的主体，落实部门主体责任，强化部门主体意识，才能真正把预算绩效管理落到实处。一方面，赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权，围绕部门和单位职责、行业发展规划，以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门和单位整体及核心业务实施效果，推动提高部门和单位整体绩效水平。另一方面，财政部门要加强对部门整体和重大政策的预算绩效管理，扩大再评价范围，除了将评价结果运用到部门以后年度预算编制中去外，还要按程序向各级党委政府、人大报告，并向公众公开，加强监督。
（三）大力引进第三方评审，完善绩效评估机制。
目前预算绩效管理工作在全国尚处于探索阶段，上级文件规定多为原则性指引，实际可操作性不强，基层财政和各单位财务人员能力与开展预算绩效管理要求差距较大。因此，对于支出金额较大、事项较为复杂的重点项目，不管是绩效事前评估、目标设置还是事后评价，均可通过引进第三方、专家、社会调查等多种评审方式进行评价，提高绩效目标设置和评价结果的专业性、客观性和公正性。
（四）关口前移，大力加强事前评估。
将绩效管理工作由以事后评价为主、事前评估为辅，调整为以事前评估为主、事后评价为补充，所有新增项目均应开展事前绩效评估，对于金额较大的，特别是重大政策出台，还需要专门组织评估会，邀请专家、代表等，对项目可行性、绩效目标和实施成本进行论证，对于项目可行性差的，或者投入产出效益不明显的，在事前就予以压减或者取消，避免浪费财政资金。
综上所述，财政支出绩效评价是目前基层财政管理中的重要组成部分，各地必须加强财政支出绩效评价体系建设，在提高财政资金的使用效率的同时实现对资源的合理配置，推进政府治理现代化。