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摘要无论是“矿难频发”还是“能源紧张”以及“国进民退”等现象,这些“字眼”的出现都牵动着我国煤炭资源的可持续发展及资源安全状况。而要使煤炭资源相关行业健康持续安全发展,关键还在于有关先进的煤炭资源法律制度的良好规制和管理。本文也试图从该思维角度入手,在转变现有《煤炭法》立法理念的前提下对其中存在的一些不合时宜的制度缺陷进行修改必要性之探讨,以适应当前煤炭资源发展之需要。
关键词煤炭资源安全 矿业权 煤矿区生态环境 补偿机制
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-245-02
煤炭资源在我国国民经济发展中占有举足轻重的地位,被称为“工业发展的血液”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》指出了我国优化发展能源工业“节约优先、立足国内、煤为基础、多元发展”的十六字方针。这说明我国能源消费结构虽然需要优化,需要调整发展对策,但现有模式甚至更长一段时间内仍然是以煤为主。煤炭在我国能源消费结构中的基础地位仍然牢固不可动摇。
《中华人民共和国煤炭法》(以下简称:《煤炭法》)作为我为煤炭行业的基本法,自1996年12月1日施行以来,已有十多年之久。十多年在历史长河中是极其微小片段,但是中国确在短短数十年里掀起了翻天覆地的变化,尤其是中国的经济体制的成熟转型,更是加速了中国经济的快速腾飞。在计划经济体制“残留”下制定的《煤炭法》在当时特定时期内是符合社会发展需要的,但现在显然不合时宜,修改也已提上议程,而且实有必要。
一、转变立法理念注重煤炭资源安全
关于煤炭,虽然世界各国仍然十分注重它的开发利用,但是它毕竟是一种不可再生的化石能源。人们一方面越来越重视节约措施的采取,从量上对煤碳资源的开采和利用加以控制;另一方面,人们也在通过技术层面积极寻求煤炭的从开采到利用的先进的措施,已达到煤炭资源对经济发展价值效用的最大发挥。节约煤炭资源与技术革新措施相得益彰。
此外,资源安全不只是资源本身的问题,还牵涉到一国政治、经济、军事以及外交等多方面的安全问题。提及资源安全,我国许多学者都对其进行了许多研究工作,在各自的著作中也给予了相关解释,但是至今它的定义未有定论。参照联合国粮农组织对粮食安全的定义,从更全面的思维角度出发,给资源安全下一个定义,即“资源安全是指一个国家或地区持续、稳定、充分并经济地获取自然资源,同时又使其发展赖以依存的自然资源基础和生态环境处于良好或不遭受破坏的状态。”由此我们可以看出,资源安全强调在保护资源生态环境的前提下,保证资源的“持续、稳定与充分供应。”在煤炭资源方面,也即是要求我们在煤炭开发利用时亦应重视对煤炭资源的可持续战略规划,做好对煤炭资源的储备,从而更好地保障稳定供应,应对煤炭资源短缺等突发事件的发生。
而我国现有《煤炭法》第一条规定:“为了合理开发利用和保护煤炭资源,规范煤炭生产、经营活动,促进和保障煤炭行业的发展,制定本法。”此条表明了当时制定《煤炭法》所要达到的目的,同时也涵摄出了其基本理念过于关注煤炭资源的开发利用,而忽视以上所述煤炭资源的节约高效利用及煤炭资源的战略安全地位。因此,要修改《煤炭法》,首先对其定位要准确,所树立的基本理念应该更有益于对煤炭资源的有效安全利用和可持续发展的目的实现。我们可以借鉴《能源法》(草案)第一条对立法目的的倡导,结合《煤炭法》自身的特点,转变一下立法理念,更加注重对煤炭资源战略安全问题的重视。
二、对《煤炭法》中一些具体规定修改的必要性分析
(一)经济体制的转型的需要
《煤炭法》第13条规定:煤炭矿务局是国有煤矿企业,具有独立法人资格。此条规定很明显还是带有计划经济体制下的“烙印”。我国现在已由计划经济体制转为以公有制为主体多种所有制经济共同发展的经济体制。我国原有国有企业也大都以国有股份控股的公司形式出现,市场主体已是向多元化发展。煤炭行业也不例外,最近一段时间以来国家在煤炭行业掀起的“国进民退”现象,虽然说是在表明国家进入煤炭行业的控股资本在逐步加大,但是仍代表着是一种股份制企业,市场主体股份制企业的性质没有发生变化,与现有《煤炭法》中所述的国有煤矿企业显然属不同性质。
(二)《煤炭法》管理体制与现状不符
细看《煤炭法》,“煤炭管理部门”可谓出现频率颇多。在当时背景下,所谓的国务院煤炭管理部门就是指煤炭部。但是煤炭部早已在1998年政府机构改革中被撤销。虽然又在国家经贸委下设国家煤炭工业局,负责煤炭行业的主要管理职能,但是原有煤炭部的权利已被分散到其他相关部门,如国家安监总局负责对煤炭的安全监督,属于教育部、科技部关注煤炭的教育科研,国资委则加强对煤炭企业的管理等。在当时由原煤炭部直属管理的重点煤矿则交由地方政府负责。2001年3月,国家经贸委接手国家煤炭工业局的相关工作,国家煤炭工业局也结束其历史使命。到2003年3月,国务院各部委又进行一些机构上的调整,能源局在国家发改委旗下负责制定制定我国煤炭工业中长期发展政策事宜,国家经贸委使命也告以结束。由此可见,我国煤炭管理体制自上历经几次大的变动与改革,地方上管理职能更突显混乱与疏散。最主要的一点就是,煤炭管理部门几经变动,已与现实管理体制要求不相符合。
(四)许可证制度存有不足
《煤炭法》中规定,如煤炭的开采需要煤炭许可证,煤炭的生产需要煤炭生产许可证等的一系列许可制度。对有关煤炭许可证制度的完善必要性在此作下简要分析:1.煤炭许可证的审核发放单位一般是煤炭的管理部门,承接以上所述管理体制不明确,在许可证的审批与发放很容易导致许可证制度的管理混乱局面;2.鉴于煤炭资源的重要性以及对煤炭开采技术要求的提高,再加之如不合理开发很容易引发煤矿安全事故,对煤炭开采许可和生产许可的要求条件应提高“准入门槛”,这就尤其要对现有《煤炭法》第十八条和第二十三条作出更高标准的限制性规定;3.因为煤炭开采和生产过程中往往忽略对煤矿区生态环境的保护,虽然在项目建设之初会形式上地做出环境影响评价制度,但只是静态的环评,缺乏一种动态的跟踪环境影响评价。此外,现有《煤炭法》第十八条和第二十三条都有“兜底条款”的规定,但为了更加关注煤矿的开采和生产对周围居住居民的环境影响,建议增加“公众参与”的条款设计,从侧面也强调了对煤矿区生态环境的重视。
(五)现有规定限制了矿业权的流转
在煤炭产业,煤炭产权就是煤炭资源所有权、探矿权以及采矿权等一系列权利的统称。现有《煤炭法》第三条明确规定煤炭资源所有权属于国家。然而,在现实情况中,我国煤炭的所有权却存在着虚置和主体界定不明,由此带来的就是“全民皆煤”等大小煤窑遍地开花的现象,酿成“中国式的‘公地悲剧’”。
关于探矿权的问题,现有《煤炭法》未作出具体规定,对煤炭的采矿权和生产权利作出了相应的许可规定。其中第二十五条第二款还禁止了煤炭生产许可证的转让或出租,实际上是在限制煤炭生产权利的转让或出租。此外,我国《矿产资源法》对探矿权和采矿权的问题均做出了相应规定,对探矿权和采矿权的流通与转让却做出了限制性的规定,在一定程度上也造成了煤炭探矿权和采矿权的流通。虽然《矿产资源法》在1996年已作出修订,但是它修订的背景和《煤炭法》属同一时期,行政管理成分过于浓烈。
在中国特色的市场经济背景下,产权应该成为市场交易的主要要素。国家的宏观调控是必须的,但是我们更多地应交由市场机制去调节,应该给产权更多的自由而不是更多的束缚,这样才能形成市场的良好的运行和激励机制,从而更好地完善社会主义市场经济。因此,《煤炭法》需要对煤炭产权的设置加以具体规定,并在权利主体与流转等方面加以协调。
(四)煤矿区生态环境补偿机制的缺失
建立煤矿区生态环境补偿机制的目的就是针对煤矿区生态环境日益破坏的问题,对因煤矿开采和生产利用对煤矿区生态环境造成的破坏向有关单位和个人征收一定的费用,以弥补煤矿区的生态损失,进行环境的事后修复或重建。现有《煤炭法》在这一方面是缺失的,虽然在第五章有“煤矿矿区保护”内容,作出一些“禁止性”规定,但是主要是为了煤矿区安全生产的需要,而不是对与煤矿区环境的保护。在第一章总则部分第十一条也只是作了很原则的规定。经济环境协调发展的理念要求我们要重视煤炭区的生态环境保护。建议新行《煤炭法》把这一点写入,具体规定如建立煤矿区生态补偿专项基金以及补偿的对象、方式、标准等内容可在《实施细则》中加以规定。
(六)煤矿安全生产监管力度不够责任机制需要完善
我国一直以来都比较关注煤矿的安全生产,也出台不少有关煤炭方面的法律法规如《中国矿山安全法》(1992)、《矿产资源监督管理暂行办法》《煤矿安全监察行政处罚暂行办法》《煤矿安全监察条例》(2000)《国有煤矿瓦斯治理安全监察规定》(2005)等。但是我国的“矿难”事件频发,对于一些大的煤矿安全生产事故也是屡见不鲜,也使得我们不得深究一下其中原由。
现有《煤炭法》第三十九条规定“矿务局长、矿长及煤矿企业的其他主要负责人”对煤矿安全生产的责任问题且不说“矿务局长”的说法已经不合时宜的问题。此条规定只是宏观概括,缺乏可操作性。在我国,政府监管者并不是严格通过考核才能上岗,安全监察在现实实践中缺乏权威性和监管力度太弱。此外,在我国现实煤炭开采过程中,尤其是国家未大力整顿小煤窑之前,绝大多数个体小煤窑矿主坚持的原则是利益最大化的原则。在这一原则的指导下,他们是不会注重煤矿安全生产和所雇用矿工的健康安全的。他们在意的只是如何更多的在去攫取煤炭资源以换取更多的利益。
要加大煤矿安全生产,更重要的还是在于关责任机制的完善方面,加大责任处罚力度,提高管理者的安全管理意识和责任意识。现有《煤炭法》在这方面是不足的,确切地说是力度不够的。根据我国相关法律非法猎杀珍奇野生动物以及破坏珍奇植物都会判上3~7年,而现有《煤炭法》对于多重大的矿难事件多少矿工的生命的追究有关责任人的刑事责任,最多也只是七年。
三、结语
上述只是对《煤炭法》的某些方面加以简要评析,它的缺陷也不止这些,比如说好多条文原则性太强,操作性不强的问题,再比如我们关于煤炭安全生产方面它是否缺少了规范的风险评估和安全责任保险制度的规定等等。任何法律都应随着时势变化加以变化和调整修改,《煤炭法》同样如此,更何况它的制定背景着实已显落后,当前煤炭引发的资源安全危机,《煤炭法》的修改势在必行。不过需要指出的是,《煤炭法》的修改应该要在可持续发展和资源安全的理念下进行,在遵循市场经济发展规律中推进。它的修订,也势必会影响相关行业的调整和一系列相关法律的配套修改,在我国依法治国的进程中制造出新的亮点。
参考文献:
[1]中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要.
[2]能源法(草案).
[3]《中华人民共和国煤炭法》,由中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议于1996年8月29日通过,自1996年12月1日起施行.
[4]《矿产资源法》于1986年3月19日第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过,根据1996年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议《关于修改〈中华人民共和国矿产资源法〉的决定》修正.
[5]《中华人民共和国矿产资源法实施细则》,国务院1994年3月26日发布.
[6]康晓光.地球村时代的粮食供给策略.天津人民出版社.1998年版,第193页.
[7]《能源法》(草案)第一条:为了规范能源开发利用和管理行为,构建稳定、经济、清洁、可持续的能源供应及服务体系,提高能源效率,保障能源安全,推动资源节约型和环境友好型社会建设,促进能源与经济社会的协调发展,制定本法.
关键词煤炭资源安全 矿业权 煤矿区生态环境 补偿机制
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-245-02
煤炭资源在我国国民经济发展中占有举足轻重的地位,被称为“工业发展的血液”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》指出了我国优化发展能源工业“节约优先、立足国内、煤为基础、多元发展”的十六字方针。这说明我国能源消费结构虽然需要优化,需要调整发展对策,但现有模式甚至更长一段时间内仍然是以煤为主。煤炭在我国能源消费结构中的基础地位仍然牢固不可动摇。
《中华人民共和国煤炭法》(以下简称:《煤炭法》)作为我为煤炭行业的基本法,自1996年12月1日施行以来,已有十多年之久。十多年在历史长河中是极其微小片段,但是中国确在短短数十年里掀起了翻天覆地的变化,尤其是中国的经济体制的成熟转型,更是加速了中国经济的快速腾飞。在计划经济体制“残留”下制定的《煤炭法》在当时特定时期内是符合社会发展需要的,但现在显然不合时宜,修改也已提上议程,而且实有必要。
一、转变立法理念注重煤炭资源安全
关于煤炭,虽然世界各国仍然十分注重它的开发利用,但是它毕竟是一种不可再生的化石能源。人们一方面越来越重视节约措施的采取,从量上对煤碳资源的开采和利用加以控制;另一方面,人们也在通过技术层面积极寻求煤炭的从开采到利用的先进的措施,已达到煤炭资源对经济发展价值效用的最大发挥。节约煤炭资源与技术革新措施相得益彰。
此外,资源安全不只是资源本身的问题,还牵涉到一国政治、经济、军事以及外交等多方面的安全问题。提及资源安全,我国许多学者都对其进行了许多研究工作,在各自的著作中也给予了相关解释,但是至今它的定义未有定论。参照联合国粮农组织对粮食安全的定义,从更全面的思维角度出发,给资源安全下一个定义,即“资源安全是指一个国家或地区持续、稳定、充分并经济地获取自然资源,同时又使其发展赖以依存的自然资源基础和生态环境处于良好或不遭受破坏的状态。”由此我们可以看出,资源安全强调在保护资源生态环境的前提下,保证资源的“持续、稳定与充分供应。”在煤炭资源方面,也即是要求我们在煤炭开发利用时亦应重视对煤炭资源的可持续战略规划,做好对煤炭资源的储备,从而更好地保障稳定供应,应对煤炭资源短缺等突发事件的发生。
而我国现有《煤炭法》第一条规定:“为了合理开发利用和保护煤炭资源,规范煤炭生产、经营活动,促进和保障煤炭行业的发展,制定本法。”此条表明了当时制定《煤炭法》所要达到的目的,同时也涵摄出了其基本理念过于关注煤炭资源的开发利用,而忽视以上所述煤炭资源的节约高效利用及煤炭资源的战略安全地位。因此,要修改《煤炭法》,首先对其定位要准确,所树立的基本理念应该更有益于对煤炭资源的有效安全利用和可持续发展的目的实现。我们可以借鉴《能源法》(草案)第一条对立法目的的倡导,结合《煤炭法》自身的特点,转变一下立法理念,更加注重对煤炭资源战略安全问题的重视。
二、对《煤炭法》中一些具体规定修改的必要性分析
(一)经济体制的转型的需要
《煤炭法》第13条规定:煤炭矿务局是国有煤矿企业,具有独立法人资格。此条规定很明显还是带有计划经济体制下的“烙印”。我国现在已由计划经济体制转为以公有制为主体多种所有制经济共同发展的经济体制。我国原有国有企业也大都以国有股份控股的公司形式出现,市场主体已是向多元化发展。煤炭行业也不例外,最近一段时间以来国家在煤炭行业掀起的“国进民退”现象,虽然说是在表明国家进入煤炭行业的控股资本在逐步加大,但是仍代表着是一种股份制企业,市场主体股份制企业的性质没有发生变化,与现有《煤炭法》中所述的国有煤矿企业显然属不同性质。
(二)《煤炭法》管理体制与现状不符
细看《煤炭法》,“煤炭管理部门”可谓出现频率颇多。在当时背景下,所谓的国务院煤炭管理部门就是指煤炭部。但是煤炭部早已在1998年政府机构改革中被撤销。虽然又在国家经贸委下设国家煤炭工业局,负责煤炭行业的主要管理职能,但是原有煤炭部的权利已被分散到其他相关部门,如国家安监总局负责对煤炭的安全监督,属于教育部、科技部关注煤炭的教育科研,国资委则加强对煤炭企业的管理等。在当时由原煤炭部直属管理的重点煤矿则交由地方政府负责。2001年3月,国家经贸委接手国家煤炭工业局的相关工作,国家煤炭工业局也结束其历史使命。到2003年3月,国务院各部委又进行一些机构上的调整,能源局在国家发改委旗下负责制定制定我国煤炭工业中长期发展政策事宜,国家经贸委使命也告以结束。由此可见,我国煤炭管理体制自上历经几次大的变动与改革,地方上管理职能更突显混乱与疏散。最主要的一点就是,煤炭管理部门几经变动,已与现实管理体制要求不相符合。
(四)许可证制度存有不足
《煤炭法》中规定,如煤炭的开采需要煤炭许可证,煤炭的生产需要煤炭生产许可证等的一系列许可制度。对有关煤炭许可证制度的完善必要性在此作下简要分析:1.煤炭许可证的审核发放单位一般是煤炭的管理部门,承接以上所述管理体制不明确,在许可证的审批与发放很容易导致许可证制度的管理混乱局面;2.鉴于煤炭资源的重要性以及对煤炭开采技术要求的提高,再加之如不合理开发很容易引发煤矿安全事故,对煤炭开采许可和生产许可的要求条件应提高“准入门槛”,这就尤其要对现有《煤炭法》第十八条和第二十三条作出更高标准的限制性规定;3.因为煤炭开采和生产过程中往往忽略对煤矿区生态环境的保护,虽然在项目建设之初会形式上地做出环境影响评价制度,但只是静态的环评,缺乏一种动态的跟踪环境影响评价。此外,现有《煤炭法》第十八条和第二十三条都有“兜底条款”的规定,但为了更加关注煤矿的开采和生产对周围居住居民的环境影响,建议增加“公众参与”的条款设计,从侧面也强调了对煤矿区生态环境的重视。
(五)现有规定限制了矿业权的流转
在煤炭产业,煤炭产权就是煤炭资源所有权、探矿权以及采矿权等一系列权利的统称。现有《煤炭法》第三条明确规定煤炭资源所有权属于国家。然而,在现实情况中,我国煤炭的所有权却存在着虚置和主体界定不明,由此带来的就是“全民皆煤”等大小煤窑遍地开花的现象,酿成“中国式的‘公地悲剧’”。
关于探矿权的问题,现有《煤炭法》未作出具体规定,对煤炭的采矿权和生产权利作出了相应的许可规定。其中第二十五条第二款还禁止了煤炭生产许可证的转让或出租,实际上是在限制煤炭生产权利的转让或出租。此外,我国《矿产资源法》对探矿权和采矿权的问题均做出了相应规定,对探矿权和采矿权的流通与转让却做出了限制性的规定,在一定程度上也造成了煤炭探矿权和采矿权的流通。虽然《矿产资源法》在1996年已作出修订,但是它修订的背景和《煤炭法》属同一时期,行政管理成分过于浓烈。
在中国特色的市场经济背景下,产权应该成为市场交易的主要要素。国家的宏观调控是必须的,但是我们更多地应交由市场机制去调节,应该给产权更多的自由而不是更多的束缚,这样才能形成市场的良好的运行和激励机制,从而更好地完善社会主义市场经济。因此,《煤炭法》需要对煤炭产权的设置加以具体规定,并在权利主体与流转等方面加以协调。
(四)煤矿区生态环境补偿机制的缺失
建立煤矿区生态环境补偿机制的目的就是针对煤矿区生态环境日益破坏的问题,对因煤矿开采和生产利用对煤矿区生态环境造成的破坏向有关单位和个人征收一定的费用,以弥补煤矿区的生态损失,进行环境的事后修复或重建。现有《煤炭法》在这一方面是缺失的,虽然在第五章有“煤矿矿区保护”内容,作出一些“禁止性”规定,但是主要是为了煤矿区安全生产的需要,而不是对与煤矿区环境的保护。在第一章总则部分第十一条也只是作了很原则的规定。经济环境协调发展的理念要求我们要重视煤炭区的生态环境保护。建议新行《煤炭法》把这一点写入,具体规定如建立煤矿区生态补偿专项基金以及补偿的对象、方式、标准等内容可在《实施细则》中加以规定。
(六)煤矿安全生产监管力度不够责任机制需要完善
我国一直以来都比较关注煤矿的安全生产,也出台不少有关煤炭方面的法律法规如《中国矿山安全法》(1992)、《矿产资源监督管理暂行办法》《煤矿安全监察行政处罚暂行办法》《煤矿安全监察条例》(2000)《国有煤矿瓦斯治理安全监察规定》(2005)等。但是我国的“矿难”事件频发,对于一些大的煤矿安全生产事故也是屡见不鲜,也使得我们不得深究一下其中原由。
现有《煤炭法》第三十九条规定“矿务局长、矿长及煤矿企业的其他主要负责人”对煤矿安全生产的责任问题且不说“矿务局长”的说法已经不合时宜的问题。此条规定只是宏观概括,缺乏可操作性。在我国,政府监管者并不是严格通过考核才能上岗,安全监察在现实实践中缺乏权威性和监管力度太弱。此外,在我国现实煤炭开采过程中,尤其是国家未大力整顿小煤窑之前,绝大多数个体小煤窑矿主坚持的原则是利益最大化的原则。在这一原则的指导下,他们是不会注重煤矿安全生产和所雇用矿工的健康安全的。他们在意的只是如何更多的在去攫取煤炭资源以换取更多的利益。
要加大煤矿安全生产,更重要的还是在于关责任机制的完善方面,加大责任处罚力度,提高管理者的安全管理意识和责任意识。现有《煤炭法》在这方面是不足的,确切地说是力度不够的。根据我国相关法律非法猎杀珍奇野生动物以及破坏珍奇植物都会判上3~7年,而现有《煤炭法》对于多重大的矿难事件多少矿工的生命的追究有关责任人的刑事责任,最多也只是七年。
三、结语
上述只是对《煤炭法》的某些方面加以简要评析,它的缺陷也不止这些,比如说好多条文原则性太强,操作性不强的问题,再比如我们关于煤炭安全生产方面它是否缺少了规范的风险评估和安全责任保险制度的规定等等。任何法律都应随着时势变化加以变化和调整修改,《煤炭法》同样如此,更何况它的制定背景着实已显落后,当前煤炭引发的资源安全危机,《煤炭法》的修改势在必行。不过需要指出的是,《煤炭法》的修改应该要在可持续发展和资源安全的理念下进行,在遵循市场经济发展规律中推进。它的修订,也势必会影响相关行业的调整和一系列相关法律的配套修改,在我国依法治国的进程中制造出新的亮点。
参考文献:
[1]中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要.
[2]能源法(草案).
[3]《中华人民共和国煤炭法》,由中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议于1996年8月29日通过,自1996年12月1日起施行.
[4]《矿产资源法》于1986年3月19日第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过,根据1996年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议《关于修改〈中华人民共和国矿产资源法〉的决定》修正.
[5]《中华人民共和国矿产资源法实施细则》,国务院1994年3月26日发布.
[6]康晓光.地球村时代的粮食供给策略.天津人民出版社.1998年版,第193页.
[7]《能源法》(草案)第一条:为了规范能源开发利用和管理行为,构建稳定、经济、清洁、可持续的能源供应及服务体系,提高能源效率,保障能源安全,推动资源节约型和环境友好型社会建设,促进能源与经济社会的协调发展,制定本法.