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【摘 要】暂予监外执行作为一种特殊的刑罚执行方式，在维护法律严肃性、体现人性关怀的同时，在实际运行过程中却出现了一些不足，如审批机关与执行机关配合不够、执行机关疏于管理、检察机关的监督名实不符等。这些缺失亟待从法律监督制度上进行完善，以使暂予监外执行制度收到预期效果。
【关键词】暂予监外执行；监督制度监外执行，顾名思义，就是由于某种法定的特殊情形，罪犯不在监狱内服刑，而是放在社会上执行，同时，由公安机关进行监督管理。在我国，监外执行有广义和狭义之分。广义的监外执行罪犯包括判处管制、剥夺政治权利、宣告缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行五类。狭义的监外执行即暂予监外执行。本文所谈的监外执行是狭义的监外执行即暂予监外执行，它是指被判处有期徒刑或拘役的罪犯，由于出现了法定的某种特殊情形而不适宜在监狱或其它刑罚执行场所执行刑罚时，暂时采取的一种变通执行场所和执行方法的制度。根据我国《刑事诉讼法》和《监狱法》的规定，我国暂予监外执行有两种情况：一种是交付执行前，人民法院决定的暂予监外执行；另一种是交付执行后，监狱或其它刑罚执行机关决定的暂予监外执行。
暂予监外执行制度是刑罚执行中原则性与灵活性相结合的重要体现，既维护了人民法院判决的严肃性，又体现了社会主义人道主义精神，也是我国以改造人为根本宗旨的行刑政策的重要组成部分，它对于保障罪犯人权、促进罪犯悔改自新以及争取广大人民群众对我国刑事政策的拥护和支持，具有极为重要的意义。
为了更好地贯彻执行这一制度，我国法律对暂予监外执行作了较为详细的规定。尽管如此，实践中，暂予监外执行制度的运行以及对该制度的监督体制还存在一些不足或缺失。
一、当前监外执行监督体制中存在的问题
（一）审批机关与执行机关相互脱节，配合不够
第一，按照有关法律法规的规定，批准暂予监外执行要征求罪犯家属所在地公安机关意见。而有的公安机关由于害怕承担责任，抱着多一事不如少一事的原则，根本就不同意罪犯暂予监外执行，致使一些有严重疾病的罪犯不能及时得到保外就医。
第二，根据法律规定，暂予监外执行的审批机关为人民法院和省级监狱管理机关，执行机关为罪犯居住地的县级以上公安机关。审批机关审批以后，将有关法律文书转到暂予监外执行罪犯的居住地公安机关，但罪犯离开监所以后的行为，是否按照规定向公安机关报到，审批机关认为罪犯已有执行机关接管，而执行机关认为罪犯还未来报到，双方都采取一种消极态度，导致罪犯脱离监管失去控制。
第三，罪犯在暂予监外执行期间的情况、改造表现等，公安机关未通报给罪犯服刑的监狱，缺乏沟通，致使各部门对暂予监外执行罪犯的管理、监督上的脱节。
（二）执行机关对暂予监外执行罪犯疏于管理，缺乏有效的监督
第一，我国《刑事诉讼法》规定：“对于暂予监外执行罪犯，由罪犯居住地公安机关执行，执行机关应当对其严格管理监督，基层组织或罪犯的原所在单位协助进行监督。”而实际情况却是，负担监外罪犯监督、考察任务的基层公安机关职能众多，任务繁重，无暇顾及监外罪犯的监督、考察工作。因此公安机关往往将监督监外执行犯罪分子的任务交由基层组织或罪犯的原所在单位监督执行。这里的基层组织指的是城市居民委员会和农村居民委员会。根据我国《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》规定：城市居民委员会和农村居民委员的性质是“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，规定了两个组织有协助维护社会治安的任务。至于罪犯的原所在单位，通常情况是罪犯被判刑后，所在单位即予除名。实践当中这些基层组织或单位也只能做一些类似于提供情况之类的辅助性工作，很难进一步对监外执行罪犯进行监督、考察，导致这些罪犯无人监督管理。
第二，缺乏有效的监督管理手段、措施。对于暂予监外执行罪犯的监督执行，除了以上所述的没有专门的机构和人员以外，实践中还缺乏有效的监督管理措施。对于这些监外执行的犯罪人该怎样管理，特别是在社会人员流动大的环境下，如何对他们进行有效的监管缺乏相应的措施和手段。
第三，以上情况所产生的结果便是一些罪犯处于失控状态。由于以上原因，一些暂予监外执行罪犯处于脱管状态。有的执行机关根本不知道罪犯在哪里，不知道他们在干什么，病情是否好转，是否需要继续治疗或是否应该收监等。
（三）检察机关的监督名实不符
根据我国现行的法律规定，人民检察院对暂予监外执行的监督，必须等到人民法院、监狱管理、公安机关决定后才能启动监督程序。因此，刑事司法实践中，人民检察院在行使监督权时，仅仅是对暂予监外执行程序的各种法律文书进行书面审查，人民检察院在接到相应的批准决定书后，认为该决定不当时才提出书面意见，这几乎难以保证监外监督的质量。虽然《刑事诉讼法》专条规定了人民检察院对暂予监外执行进行监督，但这仅为原则性的规定，实际操作性不强。
二、当前监外执行监督体制之完善
（一）建立刑罚推迟执行制度
刑罚推迟执行是指判处一定刑罚的犯罪分子，在其刑罚执行开始的时候或刑罚执行过程中，因为暂时执行不能（即因罪犯怀孕、哺乳、严重疾病等特殊原因使尚未执行的刑罚暂时无法继续执行）而将其未执行的刑罚推迟到执行不能原因消失后再开始执行的制度。[1]刑罚推迟执行制度在许多国家的刑事法律上得到了规定（其中意大利、德国对此内容的规定较为完善和典型）。
（二）监外执行程序诉讼化
针对暂予监外执行程序中存在的弊端，为了使人民检察院、刑罚执行机关、人民法院三者在刑事司法过程中的作用得到充分发挥，真正做到诉讼与执行并重，实践中有人认为应当使暂予监外执行进入刑事诉讼程序：对于暂予监外执行的审批程序，在由监管部门提出意见书后，应当连同执行案卷移送人民检察院监所检察部门，人民检察院监所检察部门收到意见书后应当组织审查，并做出相应审查意见，决定是否提交人民法院合议庭进行裁定，使任何一项刑罚执行变更都必须重新进入类似审查起诉的程序。我国《刑法》第79条规定：“对于犯罪分子的减刑，由执行机关向中级以上人民法院提出减刑建议书，人民法院应当组成合议庭进行审理，对于确有悔改表现或者立功实施的，裁定予以减刑。非经法定程序不得减刑。”第82条规定：“对于犯罪分子的假释，依照本法第79条规定的程序进行。非经法定程序不得假释。”减刑、假释与暂予监外执行同属于刑罚执行过程中的变更措施，均有其独立的存在价值，在适用上应当体现出平等原则。正是缺乏这样的规定，暂予监外执行制度在实践中没有得到应有的重视，影响了其价值的体现和作用的发挥。完善暂予监外执行制度的适用程序，一方面增强了刑事司法执行的严肃性；另一方面有利于真正贯彻落实“惩办和宽大、惩罚与教育相结合的”方针。具体适用应当采取“依职权为主，依当事人申请为辅”的原则，主要由监管部门调查提出为主，服刑罪犯也可委托律师向人民检察院提出，这样有利于调动罪犯服刑改造的积极性，给社会危害性不是特别严重的罪犯争取早日重回社会提供一个认罪服法、改造立功的机会。
（三）设立统一的监外执行机构
按照我国《监狱法》第26条规定：批准暂予监外执行的机关应当将批准的暂予监外执行决定通知公安机关。由此，我们可以认为在监外执行程序中，监狱管理机关对公安机关仅负通知义务，监狱管理机关独立行使监外执行地批准权，公安机关行使执行权，公安机关的监督仅是一种事后监督。监狱作为刑罚执行机关，拥有刑罚执行权。监外监督制度作为刑罚变更执行制度，也属于刑罚执行的内容，这样在刑罚执行过程中，形成了同一种刑罚，由不同的司法机关分别担负执行职能，造成了刑罚执行的割裂，与专门机构负责刑罚执行的原则相矛盾。因此，监外执行过程中的批准、执行程序容易形成执法机关相互推诿，效力低下。
实践当中有人呼吁在司法行政部门设立独立的监外罪犯管理机构，对监外罪犯实施监督、考察。这样可以减轻公安机关压力，平衡公安机关与司法行政机关工作分工。因为目前的实际情况是公安机关任务繁重，只能众多；而司法行政部门职能甚少。基层司法行政机关的职能有：律师管理、公证管理、法律宣传、调解工作、帮教安置等。其中，律师和公正都有自律性组织，主要由自己的行业协会管理。显然，我国政府组织中公安机关与司法行政机关的职能明显失衡。所以设立监外罪犯管理机构由司法行政机关管理更符合我国司法实践。
（四）允许被害人参与暂予监外执行程序
在刑事诉讼执行阶段，法律给予了罪犯可以获得监外执行的机会，而被害人对此却无任何发表意见的机会，这有可能使被害人在心理上再次受到伤害，难以体现平等原则。因此，我们应赋予被害人参与暂予监外执行活动的权利。并且随着被害人学的产生和发展，加强被害人的权益保护已经成为了一种世界性的潮流。[2]通过赋予被害人参与暂予监外执行的权利，不仅可以恢复被害人在刑事執行程序中的主体地位，实现程序正义的要求；而且还可以加强对暂予监外执行的监督以及提升被害人执行阶段的诉讼地位。
参考文献：
[1]丁钢全.我国暂予监外执行制度的困境与出路[J].甘肃行政学院学院，2002，（6）：72.
[2]杨正万.被害人暂予监外执行的参与[J].贵州民族学院学报（哲学社会科学版），2002，（4）：41.
【关键词】暂予监外执行；监督制度监外执行，顾名思义，就是由于某种法定的特殊情形，罪犯不在监狱内服刑，而是放在社会上执行，同时，由公安机关进行监督管理。在我国，监外执行有广义和狭义之分。广义的监外执行罪犯包括判处管制、剥夺政治权利、宣告缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行五类。狭义的监外执行即暂予监外执行。本文所谈的监外执行是狭义的监外执行即暂予监外执行，它是指被判处有期徒刑或拘役的罪犯，由于出现了法定的某种特殊情形而不适宜在监狱或其它刑罚执行场所执行刑罚时，暂时采取的一种变通执行场所和执行方法的制度。根据我国《刑事诉讼法》和《监狱法》的规定，我国暂予监外执行有两种情况：一种是交付执行前，人民法院决定的暂予监外执行；另一种是交付执行后，监狱或其它刑罚执行机关决定的暂予监外执行。
暂予监外执行制度是刑罚执行中原则性与灵活性相结合的重要体现，既维护了人民法院判决的严肃性，又体现了社会主义人道主义精神，也是我国以改造人为根本宗旨的行刑政策的重要组成部分，它对于保障罪犯人权、促进罪犯悔改自新以及争取广大人民群众对我国刑事政策的拥护和支持，具有极为重要的意义。
为了更好地贯彻执行这一制度，我国法律对暂予监外执行作了较为详细的规定。尽管如此，实践中，暂予监外执行制度的运行以及对该制度的监督体制还存在一些不足或缺失。
一、当前监外执行监督体制中存在的问题
（一）审批机关与执行机关相互脱节，配合不够
第一，按照有关法律法规的规定，批准暂予监外执行要征求罪犯家属所在地公安机关意见。而有的公安机关由于害怕承担责任，抱着多一事不如少一事的原则，根本就不同意罪犯暂予监外执行，致使一些有严重疾病的罪犯不能及时得到保外就医。
第二，根据法律规定，暂予监外执行的审批机关为人民法院和省级监狱管理机关，执行机关为罪犯居住地的县级以上公安机关。审批机关审批以后，将有关法律文书转到暂予监外执行罪犯的居住地公安机关，但罪犯离开监所以后的行为，是否按照规定向公安机关报到，审批机关认为罪犯已有执行机关接管，而执行机关认为罪犯还未来报到，双方都采取一种消极态度，导致罪犯脱离监管失去控制。
第三，罪犯在暂予监外执行期间的情况、改造表现等，公安机关未通报给罪犯服刑的监狱，缺乏沟通，致使各部门对暂予监外执行罪犯的管理、监督上的脱节。
（二）执行机关对暂予监外执行罪犯疏于管理，缺乏有效的监督
第一，我国《刑事诉讼法》规定：“对于暂予监外执行罪犯，由罪犯居住地公安机关执行，执行机关应当对其严格管理监督，基层组织或罪犯的原所在单位协助进行监督。”而实际情况却是，负担监外罪犯监督、考察任务的基层公安机关职能众多，任务繁重，无暇顾及监外罪犯的监督、考察工作。因此公安机关往往将监督监外执行犯罪分子的任务交由基层组织或罪犯的原所在单位监督执行。这里的基层组织指的是城市居民委员会和农村居民委员会。根据我国《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》规定：城市居民委员会和农村居民委员的性质是“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，规定了两个组织有协助维护社会治安的任务。至于罪犯的原所在单位，通常情况是罪犯被判刑后，所在单位即予除名。实践当中这些基层组织或单位也只能做一些类似于提供情况之类的辅助性工作，很难进一步对监外执行罪犯进行监督、考察，导致这些罪犯无人监督管理。
第二，缺乏有效的监督管理手段、措施。对于暂予监外执行罪犯的监督执行，除了以上所述的没有专门的机构和人员以外，实践中还缺乏有效的监督管理措施。对于这些监外执行的犯罪人该怎样管理，特别是在社会人员流动大的环境下，如何对他们进行有效的监管缺乏相应的措施和手段。
第三，以上情况所产生的结果便是一些罪犯处于失控状态。由于以上原因，一些暂予监外执行罪犯处于脱管状态。有的执行机关根本不知道罪犯在哪里，不知道他们在干什么，病情是否好转，是否需要继续治疗或是否应该收监等。
（三）检察机关的监督名实不符
根据我国现行的法律规定，人民检察院对暂予监外执行的监督，必须等到人民法院、监狱管理、公安机关决定后才能启动监督程序。因此，刑事司法实践中，人民检察院在行使监督权时，仅仅是对暂予监外执行程序的各种法律文书进行书面审查，人民检察院在接到相应的批准决定书后，认为该决定不当时才提出书面意见，这几乎难以保证监外监督的质量。虽然《刑事诉讼法》专条规定了人民检察院对暂予监外执行进行监督，但这仅为原则性的规定，实际操作性不强。
二、当前监外执行监督体制之完善
（一）建立刑罚推迟执行制度
刑罚推迟执行是指判处一定刑罚的犯罪分子，在其刑罚执行开始的时候或刑罚执行过程中，因为暂时执行不能（即因罪犯怀孕、哺乳、严重疾病等特殊原因使尚未执行的刑罚暂时无法继续执行）而将其未执行的刑罚推迟到执行不能原因消失后再开始执行的制度。[1]刑罚推迟执行制度在许多国家的刑事法律上得到了规定（其中意大利、德国对此内容的规定较为完善和典型）。
（二）监外执行程序诉讼化
针对暂予监外执行程序中存在的弊端，为了使人民检察院、刑罚执行机关、人民法院三者在刑事司法过程中的作用得到充分发挥，真正做到诉讼与执行并重，实践中有人认为应当使暂予监外执行进入刑事诉讼程序：对于暂予监外执行的审批程序，在由监管部门提出意见书后，应当连同执行案卷移送人民检察院监所检察部门，人民检察院监所检察部门收到意见书后应当组织审查，并做出相应审查意见，决定是否提交人民法院合议庭进行裁定，使任何一项刑罚执行变更都必须重新进入类似审查起诉的程序。我国《刑法》第79条规定：“对于犯罪分子的减刑，由执行机关向中级以上人民法院提出减刑建议书，人民法院应当组成合议庭进行审理，对于确有悔改表现或者立功实施的，裁定予以减刑。非经法定程序不得减刑。”第82条规定：“对于犯罪分子的假释，依照本法第79条规定的程序进行。非经法定程序不得假释。”减刑、假释与暂予监外执行同属于刑罚执行过程中的变更措施，均有其独立的存在价值，在适用上应当体现出平等原则。正是缺乏这样的规定，暂予监外执行制度在实践中没有得到应有的重视，影响了其价值的体现和作用的发挥。完善暂予监外执行制度的适用程序，一方面增强了刑事司法执行的严肃性；另一方面有利于真正贯彻落实“惩办和宽大、惩罚与教育相结合的”方针。具体适用应当采取“依职权为主，依当事人申请为辅”的原则，主要由监管部门调查提出为主，服刑罪犯也可委托律师向人民检察院提出，这样有利于调动罪犯服刑改造的积极性，给社会危害性不是特别严重的罪犯争取早日重回社会提供一个认罪服法、改造立功的机会。
（三）设立统一的监外执行机构
按照我国《监狱法》第26条规定：批准暂予监外执行的机关应当将批准的暂予监外执行决定通知公安机关。由此，我们可以认为在监外执行程序中，监狱管理机关对公安机关仅负通知义务，监狱管理机关独立行使监外执行地批准权，公安机关行使执行权，公安机关的监督仅是一种事后监督。监狱作为刑罚执行机关，拥有刑罚执行权。监外监督制度作为刑罚变更执行制度，也属于刑罚执行的内容，这样在刑罚执行过程中，形成了同一种刑罚，由不同的司法机关分别担负执行职能，造成了刑罚执行的割裂，与专门机构负责刑罚执行的原则相矛盾。因此，监外执行过程中的批准、执行程序容易形成执法机关相互推诿，效力低下。
实践当中有人呼吁在司法行政部门设立独立的监外罪犯管理机构，对监外罪犯实施监督、考察。这样可以减轻公安机关压力，平衡公安机关与司法行政机关工作分工。因为目前的实际情况是公安机关任务繁重，只能众多；而司法行政部门职能甚少。基层司法行政机关的职能有：律师管理、公证管理、法律宣传、调解工作、帮教安置等。其中，律师和公正都有自律性组织，主要由自己的行业协会管理。显然，我国政府组织中公安机关与司法行政机关的职能明显失衡。所以设立监外罪犯管理机构由司法行政机关管理更符合我国司法实践。
（四）允许被害人参与暂予监外执行程序
在刑事诉讼执行阶段，法律给予了罪犯可以获得监外执行的机会，而被害人对此却无任何发表意见的机会，这有可能使被害人在心理上再次受到伤害，难以体现平等原则。因此，我们应赋予被害人参与暂予监外执行活动的权利。并且随着被害人学的产生和发展，加强被害人的权益保护已经成为了一种世界性的潮流。[2]通过赋予被害人参与暂予监外执行的权利，不仅可以恢复被害人在刑事執行程序中的主体地位，实现程序正义的要求；而且还可以加强对暂予监外执行的监督以及提升被害人执行阶段的诉讼地位。
参考文献：
[1]丁钢全.我国暂予监外执行制度的困境与出路[J].甘肃行政学院学院，2002，（6）：72.
[2]杨正万.被害人暂予监外执行的参与[J].贵州民族学院学报（哲学社会科学版），2002，（4）：41.