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摘要 20世纪60年代以来，西方国家普遍掀起了一场政府机构改革运动，“大部制”作为一种高效的政府组织样式受到广泛的关注。国务院机构改革和职能转变方案提出将新闻出版总署和广电总局的职责进行“整合”，从而组建新闻出版广电总局，新广电总局将对新闻、出版、广播、电影和电视等内容进行统一管理，自上而下地改变之前各领域条块分割的局面。新广电总局的成立将为传媒业发展带来4方面的促进作用，包括拓展传媒发展的维度、大视频产业雏形初现、加速三网融合向“四屏合一”的过渡和走向混业监管模式。但是在合并的初期，因为利益分配等多重因素的影响，是有效的“整合”还是简单的“融合”，需要引起我们的关注和思考。
关键词 新闻出版广电总局 传媒业 整合 融合 影响
王瑞军，南京航空航天大学人文学院博士研究生。
新中国成立60余年来，新闻传媒领域的管理机构框架先后经历了11次重大调整，其演进轨迹可划分为三个阶段：从1949年到1974年为机构设置“调整频繁、分合并立”的探索阶段；从1975年到21世纪初是机构设置“动态微调、逐步定型”的规范化建设阶段；以2013年“署局合并”为节点，是我国新闻出版与广播电视领域行政机构开启“大部制”改革的新阶段。在2013年3月14日，全国人大十二届一次全体会议通过决议批准国务院组建国家新闻出版广电总局，国家这一决策具有重大的现实意义。改革开放30多年以来，新闻出版和广播电影电视事业都取得了长足的进步，但随着产业发展、文化繁荣以及新媒体的出现，也出现了一些新问题，如条块分割、部门封锁、按照媒体类别进行管理和审批以及广电集团与出版集团“老死不相往来”等，出版传媒集团一般只有报刊纸媒而没有视听媒体，广电集团则没有平面媒体的支持与配合，跨领域发展比较困难。而国外出版传媒集团除书刊以外，往往包括通讯社、报纸、期刊、网站、电影制片厂、电台、电视台、卫星传媒和院线平台等，如时代华纳在其发展历程中采取了多种有效的发展战略从而打造出当今的传媒帝国，它先后并购了杂志、电影、电视及互联网等多种媒体，真正实现了跨媒体经营，形成多点支撑的盈利格局。
一、总局成立给传媒业带来的催化效应
1. 拓展传媒发展的维度。全国人大代表、湖南出版投资控股集团董事长龚曙光在接受记者专访时表示，过去行政管理职能的划分过细，导致文化产业内部相关行业之间形成壁垒，使产业资源无法得到充分利用。机构划分过细会产生两大问题：一是不同的管理主体对行业发展战略的思考角度不同，这势必会造成同处于传媒行业但政策有很大的差异性，这种差异性最终导致传媒企业对产业政策的犹豫，进而拖延整个行业的发展；二是会形成行业保护壁垒，行业壁垒的存在导致资源无法共享，成本增加。如同为文化产业的产品，出版企业可以出版书籍和报纸，却不能同时涉足广播和电视等领域，使得一些重要的、优秀的资源不能得到最大限度地利用，导致相同内容产品的生产成本居高不下。而在新总局成立以后，我国传媒企业将有条件和机会实现媒体全产业链的横向发展。[1]新闻出版和广电合一，大传媒格局初步成形，传媒集团将从内生性的发展转向市场兼并重组，使得拥有资金优势的传媒集团有望通过跨行业、跨媒体迅速做大做强，多元化经营的大传媒集团有望诞生。在欧美发达国家，围绕《哈利·波特》打造出包括书籍、电影和游戏等诸多形式的立体传播格局，在国内浙江日报集团也在尝试进行跨媒体的兼并整合，不仅和网商阿里巴巴集团合作打造出淘宝网唯一官方读本《淘宝天下》，还收购了盛大旗下的游戏平台杭州边锋和上海浩方100%的股权。有理由相信，随着传媒集团的这种跳跃式发展，属于中国的、类似于时代华纳这样规模的大传媒集团有可能应势而生。
2. 大视频产业雏形显现。两部门的合并有利于对视频产业进行统一管理，推动视频产业的良性发展。从之前两个部门的职能来看，视频内容生产要同时向广电和出版署申请传播许可证，合并之后相应的申请流程和审批环节都被大大简化，这对各大网络视频运营商无疑是个重大的利好消息。首先是解决了视频内容的版权问题，加快了视频内容的流通速度。先前对视频内容版权的审批，属于电视台播放的部分由原国家广电总局审查，而属于互联网传播的内容则由新闻出版总署审查，并且审查主要是落脚在内容上，对版权交易没有统一的管理，致使许多版权纠纷以及侵权行为无法顺利解决。而两部门合并之后，视频内容版权管理问题就迎刃而解了，在监管流程上无疑消除了冗余环节，提高了视频产品的流通速度。其次是缓解了网络视频内容居高不下的成本现状。
3. 加速“三网融合”向“四屏合一”的过渡。电信、电视、互联网“三网融合”持续深入，对我国新闻传播领域的影响深远，随着一些重大技术的不断突破和日益成熟，“三网融合”已进入“四屏（电视、电脑、手机和Pad）合一”时代，电视屏将成为“三网融合”“四屏合一”的核心领域，广电网必定会升级到多屏互联网3.0时代。从另一个角度来讲，“四屏合一”是产业上的战略制高点，也是新闻宣传和意识形态方面的“战略要地”。今年“两会”通过的局署合并，不仅意味着政府职能转变开始落到实处，也会为全媒体融合、新媒体发展带来更多动力和希望。2013年2月19日，中国国际广播电视信息网络展览会（CCBN）在北京召开， 国家广电总局广播科学院院长邹峰回顾了去年“三网融合”发展的一些重要趋势，并展望合并后的国家新闻出版广电总局对“三网融合”带来的积极影响。两部门合并之后，明确了管理职责，强化了具体分工，在内容集中统一的管控下，将会更好地解决播控权的问题，并有效推进“三网融合”的进程。[2]随着政策的不断落实、市场的逐步开放和产品的不断创新，在广电与电信双向业务取得实质性进展的基础之上，应尽快完善“四屏合一”产业链的建设。同洲电子董事长袁明认为，每一项革命都是从输入操作的改革开始，电视也不例外。为此，同洲电子在全球首先推出“摸摸看”电视映像触控技术，成功解决了制约客厅文化传播的电视屏操控问题。“摸摸看”技术能够把电视内容同步“映射”到手机和Pad上，实现“大屏映小屏、小屏管大屏”的低延时操作视听，带来全新的多屏互动体验。正如鼠标对于电脑、多点触控对于手机的技术革命一样，电视映像触控技术成功解决了繁琐的操控方式，可以直接用手机/Pad等操控电视，电视点播、换台、输入网址上网、玩游戏等都在手机/Pad上完成，传统电视的操控也可以做到如手机/Pad等智能终端设备一样方便。 4. 走向混业监管模式。从世界范围来看，当前正面临着激烈的媒体竞争时代，以前的分业监管模式已经不适应现实的需要，而跨媒体的混业监管更有利于促进媒体整合，促进传统媒体与新媒体的整合，并能够提升中国传媒业的全球竞争力与影响力。全国政协委员、国家广电总局副局长张丕民表示：“过去广电是领导媒体，现在是在监管，可能随着职能的变化，管理的着力点更集中了，但管的事儿不是那么忙活了。作为政府来讲，制定政策、制定法规、依法行政，其他的事该管人的管人，管钱的管钱，在市场上找也行。”就传媒业而言，电脑技术和数字技术已经成为共有的技术基础，从数字媒体观出发，不同形式的载体不过是数字媒体的不同出口而已，并且现今不同媒体形态间的界限正在被熔蚀，网络媒体和传统媒体之间已经形成了“你中有我，我中有你”的整合交融局面，这也迫使我国传统的媒体分业监管体制向媒体混业监管体制转变。[3]
新闻出版和广电产业历来是我国行政审批环节最多、监管标准最严格、行政干预最频繁的行业，新闻传媒企事业单位的自主发展空间受到多重制约。在原有的管理体制下，平面媒体和电子媒体分属两个管理部门，动画和互联网音像节目传输则属于两个部门交叉管理。在媒体已经开始资源整合、跨媒体经营的态势下，如果依然延续旧体制，必然会出现“上面政出多门，下面无所适从”的状况，掣肘媒体产业和市场的健康发展。自20世纪90年代开始，英美传媒业开始从分业经营向混业经营迈进，传媒规制的松绑，传统媒介企业通过横向与纵向的整合以及新兴媒介企业出于获得规模经济和范围经济的原始驱动力，将广播电视、电信和网络三业经营整合到一起，这种传媒经营格局的变化对传统传媒监管模式产生严重冲击。[4]因为分业监管模式在传播产业由分业经营向混业经营迈进过程中缺陷日益凸显，如监管目标不一致导致监管冲突和监管真空；新兴媒介产品和服务有时造成监管盲点；各监管部门信息共享程度低、沟通协调流于形式；甚至各监管部门为了各自利益，互设障碍和壁垒。因此，放宽媒介所有权限制，促进竞争；打破媒体间壁垒，允许各不同媒体市场的相互渗透，这些政策必将引发传播产业市场的重构和发展。
二、可能存在的问题：“整合”抑或“融合”？
百度百科认为，“融合”是指将两种或多种不同的事物合成一体，而“整合”则是把一些零散的东西通过某种方式而彼此衔接，从而实现信息系统的资源共享和协同工作，其主要的精髓在于将零散的要素组合在一起，并最终形成有价值有效率的一个整体。此次局署合并将会是权力和利益的重新洗牌，如何打破多年来在传媒业界形成的刚性既得利益局面，防范新组建的大部门形成更大的垄断集团利益，将是新闻出版广电总局面临的一个棘手问题。目前来看，局署合并还处于融合的状态，新组建的国家新闻出版广电总局正在内部整合、制订三定方案。三定方案的总体基调是合并职能基本相同的行政部门，比如办公厅、财务司、法规司，而涉及新闻出版、广播影视等具体业务的司局则基本不变。除了行政部门合并之外，具体的业务部门（如涉及新闻出版、广播影视和网络新媒体等具体业务的司局）仍然保留，大家还是各干自己的活，职责和工作内容没有变化。广电和出版署均是大部制改革中专业性和技术性最强、职能交叉最少的机构，也正是因为这个原因，局署合并之后，不管是在人员流动还是内部机构整合方面，都不会有太大动作。
2013年3月11日，新华社播发的评论《简政易，接下来要破解“放权难”》中谈到：简政容易，放权难。在顶层设计上，可以相对轻松完成对部委的撤并，但在具体实施上，要着力破解的必然是放权的难题。新闻出版总署署长柳斌杰认为，“预计5年内，三部门联合的‘大文化部’都不可能实现”。将原隶属于不同管理机关的单位整合到一起，本就不易。但无论如何，总局的成立为中国整个文化产业提供了“大裂变”的契机，因为所有的传媒机构都可以面对受众，传播“中国梦”。不过，因为过去长期条块分割，不少机构已经做得比较成熟，也拥有相对稳定的市场资源，而整合就必定会碰触到这些利益，也一定会面临各种各样的阻力。如果这种阻力不能冲破，最终可能会造成只是合并了名字，而达不到激活市场和资源的目的。两个部门整合到一起，其目的和意义绝不仅仅在于简单地减少一个部级机构，关键在于顺应时代发展，产生“1+1>2”的效果。
参考文献：
[1] 崔保国. 大部制整合与大传媒时代的到来[J]. 当代传播，2013（3）.
[2] 赵光磊. 三网融合再陷政策迷局 产业创新促成广电新商机[J]. 通信世界，2013（3）.
[3] 吴锋，屠忠俊. 我国新闻出版与广电业行政管理体制改革的回顾与前瞻—2013年“署局合并”之透视[J]. 现代传播，2013（5）.
[4] 李红祥. 英美传媒监管模式变革的动因考察[J]. 传媒观察，2011（3）.
关键词 新闻出版广电总局 传媒业 整合 融合 影响
王瑞军，南京航空航天大学人文学院博士研究生。
新中国成立60余年来，新闻传媒领域的管理机构框架先后经历了11次重大调整，其演进轨迹可划分为三个阶段：从1949年到1974年为机构设置“调整频繁、分合并立”的探索阶段；从1975年到21世纪初是机构设置“动态微调、逐步定型”的规范化建设阶段；以2013年“署局合并”为节点，是我国新闻出版与广播电视领域行政机构开启“大部制”改革的新阶段。在2013年3月14日，全国人大十二届一次全体会议通过决议批准国务院组建国家新闻出版广电总局，国家这一决策具有重大的现实意义。改革开放30多年以来，新闻出版和广播电影电视事业都取得了长足的进步，但随着产业发展、文化繁荣以及新媒体的出现，也出现了一些新问题，如条块分割、部门封锁、按照媒体类别进行管理和审批以及广电集团与出版集团“老死不相往来”等，出版传媒集团一般只有报刊纸媒而没有视听媒体，广电集团则没有平面媒体的支持与配合，跨领域发展比较困难。而国外出版传媒集团除书刊以外，往往包括通讯社、报纸、期刊、网站、电影制片厂、电台、电视台、卫星传媒和院线平台等，如时代华纳在其发展历程中采取了多种有效的发展战略从而打造出当今的传媒帝国，它先后并购了杂志、电影、电视及互联网等多种媒体，真正实现了跨媒体经营，形成多点支撑的盈利格局。
一、总局成立给传媒业带来的催化效应
1. 拓展传媒发展的维度。全国人大代表、湖南出版投资控股集团董事长龚曙光在接受记者专访时表示，过去行政管理职能的划分过细，导致文化产业内部相关行业之间形成壁垒，使产业资源无法得到充分利用。机构划分过细会产生两大问题：一是不同的管理主体对行业发展战略的思考角度不同，这势必会造成同处于传媒行业但政策有很大的差异性，这种差异性最终导致传媒企业对产业政策的犹豫，进而拖延整个行业的发展；二是会形成行业保护壁垒，行业壁垒的存在导致资源无法共享，成本增加。如同为文化产业的产品，出版企业可以出版书籍和报纸，却不能同时涉足广播和电视等领域，使得一些重要的、优秀的资源不能得到最大限度地利用，导致相同内容产品的生产成本居高不下。而在新总局成立以后，我国传媒企业将有条件和机会实现媒体全产业链的横向发展。[1]新闻出版和广电合一，大传媒格局初步成形，传媒集团将从内生性的发展转向市场兼并重组，使得拥有资金优势的传媒集团有望通过跨行业、跨媒体迅速做大做强，多元化经营的大传媒集团有望诞生。在欧美发达国家，围绕《哈利·波特》打造出包括书籍、电影和游戏等诸多形式的立体传播格局，在国内浙江日报集团也在尝试进行跨媒体的兼并整合，不仅和网商阿里巴巴集团合作打造出淘宝网唯一官方读本《淘宝天下》，还收购了盛大旗下的游戏平台杭州边锋和上海浩方100%的股权。有理由相信，随着传媒集团的这种跳跃式发展，属于中国的、类似于时代华纳这样规模的大传媒集团有可能应势而生。
2. 大视频产业雏形显现。两部门的合并有利于对视频产业进行统一管理，推动视频产业的良性发展。从之前两个部门的职能来看，视频内容生产要同时向广电和出版署申请传播许可证，合并之后相应的申请流程和审批环节都被大大简化，这对各大网络视频运营商无疑是个重大的利好消息。首先是解决了视频内容的版权问题，加快了视频内容的流通速度。先前对视频内容版权的审批，属于电视台播放的部分由原国家广电总局审查，而属于互联网传播的内容则由新闻出版总署审查，并且审查主要是落脚在内容上，对版权交易没有统一的管理，致使许多版权纠纷以及侵权行为无法顺利解决。而两部门合并之后，视频内容版权管理问题就迎刃而解了，在监管流程上无疑消除了冗余环节，提高了视频产品的流通速度。其次是缓解了网络视频内容居高不下的成本现状。
3. 加速“三网融合”向“四屏合一”的过渡。电信、电视、互联网“三网融合”持续深入，对我国新闻传播领域的影响深远，随着一些重大技术的不断突破和日益成熟，“三网融合”已进入“四屏（电视、电脑、手机和Pad）合一”时代，电视屏将成为“三网融合”“四屏合一”的核心领域，广电网必定会升级到多屏互联网3.0时代。从另一个角度来讲，“四屏合一”是产业上的战略制高点，也是新闻宣传和意识形态方面的“战略要地”。今年“两会”通过的局署合并，不仅意味着政府职能转变开始落到实处，也会为全媒体融合、新媒体发展带来更多动力和希望。2013年2月19日，中国国际广播电视信息网络展览会（CCBN）在北京召开， 国家广电总局广播科学院院长邹峰回顾了去年“三网融合”发展的一些重要趋势，并展望合并后的国家新闻出版广电总局对“三网融合”带来的积极影响。两部门合并之后，明确了管理职责，强化了具体分工，在内容集中统一的管控下，将会更好地解决播控权的问题，并有效推进“三网融合”的进程。[2]随着政策的不断落实、市场的逐步开放和产品的不断创新，在广电与电信双向业务取得实质性进展的基础之上，应尽快完善“四屏合一”产业链的建设。同洲电子董事长袁明认为，每一项革命都是从输入操作的改革开始，电视也不例外。为此，同洲电子在全球首先推出“摸摸看”电视映像触控技术，成功解决了制约客厅文化传播的电视屏操控问题。“摸摸看”技术能够把电视内容同步“映射”到手机和Pad上，实现“大屏映小屏、小屏管大屏”的低延时操作视听，带来全新的多屏互动体验。正如鼠标对于电脑、多点触控对于手机的技术革命一样，电视映像触控技术成功解决了繁琐的操控方式，可以直接用手机/Pad等操控电视，电视点播、换台、输入网址上网、玩游戏等都在手机/Pad上完成，传统电视的操控也可以做到如手机/Pad等智能终端设备一样方便。 4. 走向混业监管模式。从世界范围来看，当前正面临着激烈的媒体竞争时代，以前的分业监管模式已经不适应现实的需要，而跨媒体的混业监管更有利于促进媒体整合，促进传统媒体与新媒体的整合，并能够提升中国传媒业的全球竞争力与影响力。全国政协委员、国家广电总局副局长张丕民表示：“过去广电是领导媒体，现在是在监管，可能随着职能的变化，管理的着力点更集中了，但管的事儿不是那么忙活了。作为政府来讲，制定政策、制定法规、依法行政，其他的事该管人的管人，管钱的管钱，在市场上找也行。”就传媒业而言，电脑技术和数字技术已经成为共有的技术基础，从数字媒体观出发，不同形式的载体不过是数字媒体的不同出口而已，并且现今不同媒体形态间的界限正在被熔蚀，网络媒体和传统媒体之间已经形成了“你中有我，我中有你”的整合交融局面，这也迫使我国传统的媒体分业监管体制向媒体混业监管体制转变。[3]
新闻出版和广电产业历来是我国行政审批环节最多、监管标准最严格、行政干预最频繁的行业，新闻传媒企事业单位的自主发展空间受到多重制约。在原有的管理体制下，平面媒体和电子媒体分属两个管理部门，动画和互联网音像节目传输则属于两个部门交叉管理。在媒体已经开始资源整合、跨媒体经营的态势下，如果依然延续旧体制，必然会出现“上面政出多门，下面无所适从”的状况，掣肘媒体产业和市场的健康发展。自20世纪90年代开始，英美传媒业开始从分业经营向混业经营迈进，传媒规制的松绑，传统媒介企业通过横向与纵向的整合以及新兴媒介企业出于获得规模经济和范围经济的原始驱动力，将广播电视、电信和网络三业经营整合到一起，这种传媒经营格局的变化对传统传媒监管模式产生严重冲击。[4]因为分业监管模式在传播产业由分业经营向混业经营迈进过程中缺陷日益凸显，如监管目标不一致导致监管冲突和监管真空；新兴媒介产品和服务有时造成监管盲点；各监管部门信息共享程度低、沟通协调流于形式；甚至各监管部门为了各自利益，互设障碍和壁垒。因此，放宽媒介所有权限制，促进竞争；打破媒体间壁垒，允许各不同媒体市场的相互渗透，这些政策必将引发传播产业市场的重构和发展。
二、可能存在的问题：“整合”抑或“融合”？
百度百科认为，“融合”是指将两种或多种不同的事物合成一体，而“整合”则是把一些零散的东西通过某种方式而彼此衔接，从而实现信息系统的资源共享和协同工作，其主要的精髓在于将零散的要素组合在一起，并最终形成有价值有效率的一个整体。此次局署合并将会是权力和利益的重新洗牌，如何打破多年来在传媒业界形成的刚性既得利益局面，防范新组建的大部门形成更大的垄断集团利益，将是新闻出版广电总局面临的一个棘手问题。目前来看，局署合并还处于融合的状态，新组建的国家新闻出版广电总局正在内部整合、制订三定方案。三定方案的总体基调是合并职能基本相同的行政部门，比如办公厅、财务司、法规司，而涉及新闻出版、广播影视等具体业务的司局则基本不变。除了行政部门合并之外，具体的业务部门（如涉及新闻出版、广播影视和网络新媒体等具体业务的司局）仍然保留，大家还是各干自己的活，职责和工作内容没有变化。广电和出版署均是大部制改革中专业性和技术性最强、职能交叉最少的机构，也正是因为这个原因，局署合并之后，不管是在人员流动还是内部机构整合方面，都不会有太大动作。
2013年3月11日，新华社播发的评论《简政易，接下来要破解“放权难”》中谈到：简政容易，放权难。在顶层设计上，可以相对轻松完成对部委的撤并，但在具体实施上，要着力破解的必然是放权的难题。新闻出版总署署长柳斌杰认为，“预计5年内，三部门联合的‘大文化部’都不可能实现”。将原隶属于不同管理机关的单位整合到一起，本就不易。但无论如何，总局的成立为中国整个文化产业提供了“大裂变”的契机，因为所有的传媒机构都可以面对受众，传播“中国梦”。不过，因为过去长期条块分割，不少机构已经做得比较成熟，也拥有相对稳定的市场资源，而整合就必定会碰触到这些利益，也一定会面临各种各样的阻力。如果这种阻力不能冲破，最终可能会造成只是合并了名字，而达不到激活市场和资源的目的。两个部门整合到一起，其目的和意义绝不仅仅在于简单地减少一个部级机构，关键在于顺应时代发展，产生“1+1>2”的效果。
参考文献：
[1] 崔保国. 大部制整合与大传媒时代的到来[J]. 当代传播，2013（3）.
[2] 赵光磊. 三网融合再陷政策迷局 产业创新促成广电新商机[J]. 通信世界，2013（3）.
[3] 吴锋，屠忠俊. 我国新闻出版与广电业行政管理体制改革的回顾与前瞻—2013年“署局合并”之透视[J]. 现代传播，2013（5）.
[4] 李红祥. 英美传媒监管模式变革的动因考察[J]. 传媒观察，2011（3）.