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[摘要]农业是一切社会产业之本。在生态文明建设的时代契机下，以外部性理论为探究视角，通过对农业生态问题的负外部性解读和农业生态保护的正外部性探讨，明确农业生态保护的必要性，进而提出我国农业生态保护法律制度架构的基本原则以及国家责任制度、规划和影响评价制度、综合利用制度、专家监督制度、利益分享制度和纠纷解决制度等具体法律制度，对加强我国农业生态环境保护，确保农产品质量与安全，提升农产品竞争力，保障我国社会经济和谐持续发展具有重要意义。
[关键词]生态文明；农业生态保护；外部性理论；国家责任制度；专家监督制度
[中图分类号]DF468 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372(2008)03-0062-04
一、生态文明建设：我国农业生态保护的时代契机
自近代工业革命以来，工业文明带来了科技的巨大进步，推动了城市化的飞速发展，大大提高了人们的生活水平。但当人们还陶醉于工业化的繁荣与成就时，生态环境破坏和污染问题已经不期而至，并随着工业化的深入而加剧，逐步发展为全球性公害。长期以来，人们以过度牺牲环境资源的发展来满足自身的需要，导致经济社会发展与环境日渐恶化的矛盾越来越突出。酸雨、臭氧层破坏和全球变暖等全球性环境问题日益恶化，森林锐减、草地荒漠化、耕地破坏等问题也不容乐观。正是在这种时代背景下，整个国际社会都开始反思已有的发展模式，环境保护、可持续发展等理论受到世界各国的重视，这种背景下，我国对环境保护的认识也提高到了一个新的理论境界一生态文明理念。
在党的十七大报告中明确指出，全面建设小康社会的一个新的奋斗目标是：建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。生态文明是人类对传统工业文明进行理性反思的产物，是人类文明观的发展和升华，它的提出是人们价值观的一场革命，人们开始意识到自己并不是自然的主宰，而同样是自然的客体，是自然的一部分。生态文明的实质就是要摆正人与自然环境的关系，人类只有在与自然环境和谐相处的前提下，才能获得真正持续、健康的功利和幸福。生态文明建设中要以尊重和保护生态环境为主旨，以可持续发展为目标，以人类的和谐、永续发展为着眼点，着力强调人的自觉与自律，强调人与自然环境的相互依存、相互促进、共处共融、和谐共生。
我国农业生态环境保护是生态文明建设的题中之义。在生态文明理念下，为我国农业生态保护建设提供了一个良好的时代契机，我们对农业生态问题的关注也应随之提升到一个新的高度，首先应改变传统的为保护而保护的环保理念，过去往往是在发生环境污染和生态破坏时被动地采取措施进行治理，现在我们更应加强对农业生态的积极保护，预防农业生态问题的出现。在生态文明理念下，对农业生态保护的成本投入并不是一种单纯的付出，从更为长远的眼光来看更是一种投资，是可以为我们带来更大的经济、社会和环境效益的投资。我们应该把握生态文明建设的时代契机，加强我国农业生态保护建设，并通过对我国农业生态保护法律制度研究使具体的生态保护措施得到有效的保障。
二、外部性理论分析：我国农业生态保护的必要性研究
19世纪初英国著名经济学家马歇尔，在分析个别厂商和行业经济运行时首创了“外部经济”和“内部经济”这一对概念。其后，福利经济学的创始人阿瑟·庇古首次从福利经济学角度较为系统地研究了外部性问题，在马歇尔提出的“外部经济”概念的基础上扩充了“外部不经济”的概念和内容，将外部性问题的研究从外部因素对企业的影响效果转向企业或居民对其他企业或居民的影响效果。此后，尤其是近年来，外部性理论不断发展，众多的学者将外部性理论引入自己的探讨领域，并从不同的角度去透视社会经济生活中的外部性。具体而言，外部性(externality)是某种经济交易所产生的成本或利益，这种成本或利益落在第三方身上而交易者并没有考虑到。按道格拉斯·诺斯的观点就是：“个人收益或成本与社会收益或成本之间的差异，意味着有第三方或者更多方在没有他们许可的情况下获得或者承担一些收益或者成本，这就是外部性。”从中可以看出，外部性有两种：一种是外在经济，即在没有成本付出的情况下，有某种利益落在第三方身上；另一种是外在不经济，亦称负外部性，也就是在没有任何利益获得的情况下，却有某种成本需要第三方来负担。
农业生态保护的最早提出是因为农业生态问题的产生，而农业生态问题和农业生态保护本身恰好体现了这两种外部性：一方面农业生态环境问题具有很强的负外部性，另一方面农业生态保护本身又具有很强的正外部性。通过对农业生态问题的负外部性解读和农业生态保护的正外部性探讨可以明确我国农业生态保护的必要性。
(一)农业生态问题：负外部性解读
进入20世纪80年代以来，随着经济的发展和人口的膨胀，不仅发生了区域性的农业生态环境污染和大规模的农业生态破坏，而且出现了土地沙漠化、森林锐减等大范围的全球性生态环境危机，并且已经严重威胁着全人类的生存和发展。我国从改革开放以来，在经济高速发展的背后往往也是以牺牲生态环境为代价的，农业生态环境更是如此，比如耕地面积不断减少、水土流失日益加重、水源枯竭、农业环境污染严重等等。根据国家环保总局组织的研究结果显示，1986年全国生态破坏造成的直接经济损失和间接经济损失为831.4亿元；“八五”期间，随着国民经济的快速增长，生态环境破坏加剧，1994年因生态环境破坏造成的经济损失约为4201.6亿元，接近同年GDP的10％。可以说，“外部性”问题最具意义的就是环境污染。当然，这里主要是指的是负外部性，即坏的消极的影响。
在农业生态环境问题中，负外部性就是人们因受生态环境污染或破坏所承担的外在成本。造成环境污染的各方在决定和进行其经济活动时，并没有考虑到其行为将给社会带来的不利的外部效果。所以从表面上双方以及多方达到的供需平衡能够给交易的各方带来最大的收益，但是由于在这个过程中他们的行为所造成的污染是一种外部成本，交易的双方本身不必承担，却由整个社会去替他们承担这个成本，例如耕地污染，不仅直接导致农民失去土地，而且还会给国家的粮食安全带来隐患，同时也容易导致社会的不稳定，整个社会的公共利益将因此而受到严重损害和挑战。
因此，从农业生态环境问题的负外部性分析中，可以得出农业生态保护的必要性，就是要通过农业生态保护，解决农业生态问题，并消除其带来的负外部性影响。同时，由于这种负外部性影响也决定了农业生态保护法律制度架构的必要性，只有建立起完善的农业生态保护法律制度，才能使保护措施得到切实贯彻，才能从根本上解决农业生态环境问题。
(二)农业生态保护：正外部性探讨
在欧美发达国家，虽然农业在国内生产总值中所占的 比重并不大，但他们一直都非常重视农业的发展，尤其重视对农业生态的保护。在对农业生态的保护方面，各国早已不再局限于传统的消极保护，而更多的是主动对农业生态采取保护措施，不仅对显性的农业生态问题进行保护，同时也对隐性的、潜在的农业生态问题进行预防性保护，比如鼓励休耕等。这主要是基于对农业生态保护正外部性效果的考虑。因为耕地保护作为一项经济活动，它不仅能给农民带来一定的经济效益，而且也能够产生广泛的社会效益和生态效益，具有较强的“积极的”或“正的”外部性。
农业生态保护的正外部性就是农业生态保护的边际私人成本或边际收益与边际社会成本或边际社会收益相偏离，个人对农业生态保护所带来的收益可以被其他社会成员分享。农民对农业进行的生态保护，可以给无关的他方带来收益。农业生态保护是种正外部性很强的公共物品，农民受收入较低和短视性的影响，往往不会主动为农业生态保护进行付出，从而造成了农业生态保护这种公共物品的生产严重不足，有时甚至会出现供给为零的局面。
通过农业生态保护本身的正外部性分析，农业生态保护所带来的经济、社会、环境效益是全社会都可以享有的，要使农业生态保护长期进行，必须要靠国家的投入，而不能单纯依靠农民的保护投入。同时在对农业生态保护进行法律制度架构时，也要明确国家的农业生态保护责任。
三、法律制度回应：我国农业生态保护法律制度体系的架构
(一)基本原则：我国农业生态保护法律制度架构的基石
1．目标性原则：协调发展
我国农业生态保护法律制度的目标性原则是实现社会经济与生态保护之间的协调发展。协调发展原则的具体内容是指农业生态保护要与人口的增长规模、农业生态环境资源的容量和承载能力以及整个社会的经济发展水平相协调。在农业生态保护上也并不是投入越多就越好，成本的投入量要达到一个合适的水平，农业生态保护不是一项孤立的计划，要考虑社会经济生活中各个方面的因素，要与社会经济的发展状况相适应。
2．基础性原则：预防为主
农业生态保护的根本在于预防，法律制度的基础性原则就是以预防为主。在农业生态问题产生后，更确切地说应该是一种治理，而非保护。所以，农业生态保护更应该把防止产生农业生态环境问题放在首位，事前采取防范措施保护农业生态环境。同时，农业生态环境问题具有负外部性，这种负外部性会损害社会的整体公共利益，会给整个社会带来很多其他负面的影响，因此，在预防阶段的投入会实现以较小的成本换取更大的经济、社会效益的目标。
3．关键性原则：公众参与
农业生态保护的关键是公众参与，在法律制度中应建立公众参与原则。农业生态保护是以整个社会的利益及后世利益的实现为出发点的，既涉及现实的、当代人的利益，也涉及潜在的、后代人的利益，在具体实施的过程中扩大公众的知情权，使农业生态保护理念深入人心，并使公众对具体制度规划的实施情况有所了解，才能真正获得公众对农业生态保护措施的支持。农业生态保护可以带来的经济、环境等多方面效益，有的并不是能及时显现，因此应该保证公众都能够参与其中，加强对环境保护目标和措施的了解，对各项具体措施予以监督，以提高成本投入的效果。
(二)具体制度：我国农业生态保护法律制度体系的内涵
1．基本前提：国家责任制度
在农业生态保护过程中，国家要承担起主导作用。国家责任的明确是我国农业生态保护的基本前提。第一，农业生态保护也是全球环境保护的一个重要组成部分，与其他各国农业生态保护构成一个完整的保护体系，国家应该承担起农业生态保护责任，发挥主导作用。第二，农业生态问题具有负外部性影响，基于人们一味追求经济效益的短视性，农业生态保护必须由国家来予以引导，弥补市场调节的不足，这也要求在法律制度中体现出国家责任。第三，这也是农村经济发展水平落后和农民收入相对较低的客观要求。虽然农业生态保护主要是在广大农村地区进行的，但由于农业生态保护具有正外部性效果，农业生态保护所产生的环境、社会效益是全社会都可以享受到的，因而不能将农业生态保护的责任全部转移到农村、转嫁给农民，国家应在其中承担主要责任。
2．逻辑起点：规划和影响评价制度
在农业生态保护的法律制度中，要以规划和影响评价制度为逻辑起点。农业生态保护只有以合理的规划和影响评价为起点，并在此基础上制定合适的保护措施，才能发挥出最大的保护效益。农业生态保护规划，是指根据国家或各地区的具体农业生态条件、自然资源状况和社会发展的需要，对一定时期内所要实现的农业生态目标及采取措施的总体安排。不同地区的农业生态环境往往需要不同的规划，例如我国北方的旱地和南方的水田的生态保护规划就应该针对各个地区的实际情况，不能一概而论。通过以法律化的形式将农业生态保护规划制度固定下来，可以对这些制度予以有力保障，不但能使农业生态保护的相关措施具有实际可操作性，而且也可以避免因规划不当导致的农业生态环境问题及其带来的负外部性影响。农业生态保护影响评价制度是农业生态保护影响评价的法定化，是指通过农业生态保护的影响评价，对某项可能影响农业生态保护措施的人为活动的环境影响、可行性等提出报告，依法定程序予以监管的法律制度。农业生态保护措施的实施前、实施过程中以及实施后，应该及时对已经或者可能造成的农业生态环境影响进行评价，以确保农业生态保护的有效性。
3．核心目标：综合利用制度
农业生态保护的核心目标是实现各种农业自然资源之间的综合利用。农业生态体系是一个相对完整的生态环境系统，各种资源之间的关系具有特定性，而所谓的综合利用，就是要根据各种资源的不同特性、功能、贮存形式以及具体分布情况，通过适宜的保护措施进行符合实际的合理保护。根据综合利用的要求，不但要考虑各地区的农业生态环境的差异性，更要考虑各种资源问的互生、共存关系，在此基础上予以相应的农业生态保护，否则不但会造成成本投入的浪费，更有可能造成农业生态环境的进一步破坏。所以，加强法律引导，实现农业生态保护综合利用制度的法定化，可以更好地针对农业生态系统中各种不同的农业生态资源，制定切实可行的保护措施，避免保护成本的不当增加。
4．重要保障：专家监督制度
农业生态保护是针对不同的资源进行不同利用的综合规划，其效果的显现是一个长时间的过程，并不是可以即时显现的，因此对具体措施的监督有一定的技术性要求，这就需要由具备相关专业知识的农业生态专家对农业生态环境进行相关的调研、考察，以此得出农业生态保护措施的合理性和有效性。因而将相关专家的这种定期对各项措施的实施情况予以评价，并根据农业生态环境的不断变化来指导进行新的规划措施的实施等不同的监督形式以法律化的方式予以固定和规范是很有必要的。专家监督制度的建立是我国农业生态保护有效进行的重要保障。
5．关键内容：利益分享制度
在农业生态保护中，关键内容是建立合适的利益分享制度，实现农业生态保护利益的协调分配。农业生态环境作为一种公共产品，对这种社会公共产品的保护会带来社会整体利益的增加，同时也存在利益分享问题。比如，在河流上游的人们为农业生态保护付出了成本，却由下游未付出成本的人们享受收益，这显然是不公平的。这也是农业生态保护的正外部性效应，农业生态保护不仅能给保护者带来一定的经济效益，而且也能够产生广泛的社会效益和生态效益，会给其他无关的社会主体带来效益。这其中就会对相应的社会主体产生一种不当激励，即农业生态环境利益分享主体在无环境利益成本的约束下尽可能获取自身环境利益的最大化。因此在架构利益分享制度时，要切实保障农业生态环境保护者的利益，从公平原则出发，在法律制度中要求收益者根据自己的收益情况承担相应的保护成本，以弥补保护者的成本投入，这样，不但有利于社会公平，更有利于激发保护者的积极性，以使农业生态保护能长久实施。
6．和谐运行：纠纷解决制度
在农业生态保护的过程中，各方主体围绕利益分享、成本分担等问题不可避免地会产生一系列纠纷，如何及时解决纠纷是保障农业生态保护和谐运行的基础。在纠纷解决制度中，首先应划清各方应承担的责任，再根据各方承担责任的大小、付出成本的多少来享有收益；其次要注重保护好弱势群体的利益，在制度方面予以适当的倾斜。在具体的纠纷处理方式中，应以和解为主，兼采其他方式，力争使各方在一个和谐的氛围中，平息纷争，化解矛盾，促使争议得到公正、彻底解决。这不但可以促进我国农业生态保护的和谐运行，而且对维护社会稳定，缓和社会矛盾也是有积极作用的。
四、展望
在生态文明建设的时代契机下，我们要勇于突破传统思想，站在一个更新、更广、更高的视角下探究我国的农业生态保护问题，通过农业生态保护外部性分析以及我国农业生态保护法律制度体系的研究，不但可以使人们更加理解进行农业生态保护，并加强法律保障的现实意义，更重要的是可以使农业生态保护理念深入人心，促进我国农业生态保护措施得到真正贯彻。
[责任编辑 张桂霞]
[关键词]生态文明；农业生态保护；外部性理论；国家责任制度；专家监督制度
[中图分类号]DF468 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372(2008)03-0062-04
一、生态文明建设：我国农业生态保护的时代契机
自近代工业革命以来，工业文明带来了科技的巨大进步，推动了城市化的飞速发展，大大提高了人们的生活水平。但当人们还陶醉于工业化的繁荣与成就时，生态环境破坏和污染问题已经不期而至，并随着工业化的深入而加剧，逐步发展为全球性公害。长期以来，人们以过度牺牲环境资源的发展来满足自身的需要，导致经济社会发展与环境日渐恶化的矛盾越来越突出。酸雨、臭氧层破坏和全球变暖等全球性环境问题日益恶化，森林锐减、草地荒漠化、耕地破坏等问题也不容乐观。正是在这种时代背景下，整个国际社会都开始反思已有的发展模式，环境保护、可持续发展等理论受到世界各国的重视，这种背景下，我国对环境保护的认识也提高到了一个新的理论境界一生态文明理念。
在党的十七大报告中明确指出，全面建设小康社会的一个新的奋斗目标是：建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。生态文明是人类对传统工业文明进行理性反思的产物，是人类文明观的发展和升华，它的提出是人们价值观的一场革命，人们开始意识到自己并不是自然的主宰，而同样是自然的客体，是自然的一部分。生态文明的实质就是要摆正人与自然环境的关系，人类只有在与自然环境和谐相处的前提下，才能获得真正持续、健康的功利和幸福。生态文明建设中要以尊重和保护生态环境为主旨，以可持续发展为目标，以人类的和谐、永续发展为着眼点，着力强调人的自觉与自律，强调人与自然环境的相互依存、相互促进、共处共融、和谐共生。
我国农业生态环境保护是生态文明建设的题中之义。在生态文明理念下，为我国农业生态保护建设提供了一个良好的时代契机，我们对农业生态问题的关注也应随之提升到一个新的高度，首先应改变传统的为保护而保护的环保理念，过去往往是在发生环境污染和生态破坏时被动地采取措施进行治理，现在我们更应加强对农业生态的积极保护，预防农业生态问题的出现。在生态文明理念下，对农业生态保护的成本投入并不是一种单纯的付出，从更为长远的眼光来看更是一种投资，是可以为我们带来更大的经济、社会和环境效益的投资。我们应该把握生态文明建设的时代契机，加强我国农业生态保护建设，并通过对我国农业生态保护法律制度研究使具体的生态保护措施得到有效的保障。
二、外部性理论分析：我国农业生态保护的必要性研究
19世纪初英国著名经济学家马歇尔，在分析个别厂商和行业经济运行时首创了“外部经济”和“内部经济”这一对概念。其后，福利经济学的创始人阿瑟·庇古首次从福利经济学角度较为系统地研究了外部性问题，在马歇尔提出的“外部经济”概念的基础上扩充了“外部不经济”的概念和内容，将外部性问题的研究从外部因素对企业的影响效果转向企业或居民对其他企业或居民的影响效果。此后，尤其是近年来，外部性理论不断发展，众多的学者将外部性理论引入自己的探讨领域，并从不同的角度去透视社会经济生活中的外部性。具体而言，外部性(externality)是某种经济交易所产生的成本或利益，这种成本或利益落在第三方身上而交易者并没有考虑到。按道格拉斯·诺斯的观点就是：“个人收益或成本与社会收益或成本之间的差异，意味着有第三方或者更多方在没有他们许可的情况下获得或者承担一些收益或者成本，这就是外部性。”从中可以看出，外部性有两种：一种是外在经济，即在没有成本付出的情况下，有某种利益落在第三方身上；另一种是外在不经济，亦称负外部性，也就是在没有任何利益获得的情况下，却有某种成本需要第三方来负担。
农业生态保护的最早提出是因为农业生态问题的产生，而农业生态问题和农业生态保护本身恰好体现了这两种外部性：一方面农业生态环境问题具有很强的负外部性，另一方面农业生态保护本身又具有很强的正外部性。通过对农业生态问题的负外部性解读和农业生态保护的正外部性探讨可以明确我国农业生态保护的必要性。
(一)农业生态问题：负外部性解读
进入20世纪80年代以来，随着经济的发展和人口的膨胀，不仅发生了区域性的农业生态环境污染和大规模的农业生态破坏，而且出现了土地沙漠化、森林锐减等大范围的全球性生态环境危机，并且已经严重威胁着全人类的生存和发展。我国从改革开放以来，在经济高速发展的背后往往也是以牺牲生态环境为代价的，农业生态环境更是如此，比如耕地面积不断减少、水土流失日益加重、水源枯竭、农业环境污染严重等等。根据国家环保总局组织的研究结果显示，1986年全国生态破坏造成的直接经济损失和间接经济损失为831.4亿元；“八五”期间，随着国民经济的快速增长，生态环境破坏加剧，1994年因生态环境破坏造成的经济损失约为4201.6亿元，接近同年GDP的10％。可以说，“外部性”问题最具意义的就是环境污染。当然，这里主要是指的是负外部性，即坏的消极的影响。
在农业生态环境问题中，负外部性就是人们因受生态环境污染或破坏所承担的外在成本。造成环境污染的各方在决定和进行其经济活动时，并没有考虑到其行为将给社会带来的不利的外部效果。所以从表面上双方以及多方达到的供需平衡能够给交易的各方带来最大的收益，但是由于在这个过程中他们的行为所造成的污染是一种外部成本，交易的双方本身不必承担，却由整个社会去替他们承担这个成本，例如耕地污染，不仅直接导致农民失去土地，而且还会给国家的粮食安全带来隐患，同时也容易导致社会的不稳定，整个社会的公共利益将因此而受到严重损害和挑战。
因此，从农业生态环境问题的负外部性分析中，可以得出农业生态保护的必要性，就是要通过农业生态保护，解决农业生态问题，并消除其带来的负外部性影响。同时，由于这种负外部性影响也决定了农业生态保护法律制度架构的必要性，只有建立起完善的农业生态保护法律制度，才能使保护措施得到切实贯彻，才能从根本上解决农业生态环境问题。
(二)农业生态保护：正外部性探讨
在欧美发达国家，虽然农业在国内生产总值中所占的 比重并不大，但他们一直都非常重视农业的发展，尤其重视对农业生态的保护。在对农业生态的保护方面，各国早已不再局限于传统的消极保护，而更多的是主动对农业生态采取保护措施，不仅对显性的农业生态问题进行保护，同时也对隐性的、潜在的农业生态问题进行预防性保护，比如鼓励休耕等。这主要是基于对农业生态保护正外部性效果的考虑。因为耕地保护作为一项经济活动，它不仅能给农民带来一定的经济效益，而且也能够产生广泛的社会效益和生态效益，具有较强的“积极的”或“正的”外部性。
农业生态保护的正外部性就是农业生态保护的边际私人成本或边际收益与边际社会成本或边际社会收益相偏离，个人对农业生态保护所带来的收益可以被其他社会成员分享。农民对农业进行的生态保护，可以给无关的他方带来收益。农业生态保护是种正外部性很强的公共物品，农民受收入较低和短视性的影响，往往不会主动为农业生态保护进行付出，从而造成了农业生态保护这种公共物品的生产严重不足，有时甚至会出现供给为零的局面。
通过农业生态保护本身的正外部性分析，农业生态保护所带来的经济、社会、环境效益是全社会都可以享有的，要使农业生态保护长期进行，必须要靠国家的投入，而不能单纯依靠农民的保护投入。同时在对农业生态保护进行法律制度架构时，也要明确国家的农业生态保护责任。
三、法律制度回应：我国农业生态保护法律制度体系的架构
(一)基本原则：我国农业生态保护法律制度架构的基石
1．目标性原则：协调发展
我国农业生态保护法律制度的目标性原则是实现社会经济与生态保护之间的协调发展。协调发展原则的具体内容是指农业生态保护要与人口的增长规模、农业生态环境资源的容量和承载能力以及整个社会的经济发展水平相协调。在农业生态保护上也并不是投入越多就越好，成本的投入量要达到一个合适的水平，农业生态保护不是一项孤立的计划，要考虑社会经济生活中各个方面的因素，要与社会经济的发展状况相适应。
2．基础性原则：预防为主
农业生态保护的根本在于预防，法律制度的基础性原则就是以预防为主。在农业生态问题产生后，更确切地说应该是一种治理，而非保护。所以，农业生态保护更应该把防止产生农业生态环境问题放在首位，事前采取防范措施保护农业生态环境。同时，农业生态环境问题具有负外部性，这种负外部性会损害社会的整体公共利益，会给整个社会带来很多其他负面的影响，因此，在预防阶段的投入会实现以较小的成本换取更大的经济、社会效益的目标。
3．关键性原则：公众参与
农业生态保护的关键是公众参与，在法律制度中应建立公众参与原则。农业生态保护是以整个社会的利益及后世利益的实现为出发点的，既涉及现实的、当代人的利益，也涉及潜在的、后代人的利益，在具体实施的过程中扩大公众的知情权，使农业生态保护理念深入人心，并使公众对具体制度规划的实施情况有所了解，才能真正获得公众对农业生态保护措施的支持。农业生态保护可以带来的经济、环境等多方面效益，有的并不是能及时显现，因此应该保证公众都能够参与其中，加强对环境保护目标和措施的了解，对各项具体措施予以监督，以提高成本投入的效果。
(二)具体制度：我国农业生态保护法律制度体系的内涵
1．基本前提：国家责任制度
在农业生态保护过程中，国家要承担起主导作用。国家责任的明确是我国农业生态保护的基本前提。第一，农业生态保护也是全球环境保护的一个重要组成部分，与其他各国农业生态保护构成一个完整的保护体系，国家应该承担起农业生态保护责任，发挥主导作用。第二，农业生态问题具有负外部性影响，基于人们一味追求经济效益的短视性，农业生态保护必须由国家来予以引导，弥补市场调节的不足，这也要求在法律制度中体现出国家责任。第三，这也是农村经济发展水平落后和农民收入相对较低的客观要求。虽然农业生态保护主要是在广大农村地区进行的，但由于农业生态保护具有正外部性效果，农业生态保护所产生的环境、社会效益是全社会都可以享受到的，因而不能将农业生态保护的责任全部转移到农村、转嫁给农民，国家应在其中承担主要责任。
2．逻辑起点：规划和影响评价制度
在农业生态保护的法律制度中，要以规划和影响评价制度为逻辑起点。农业生态保护只有以合理的规划和影响评价为起点，并在此基础上制定合适的保护措施，才能发挥出最大的保护效益。农业生态保护规划，是指根据国家或各地区的具体农业生态条件、自然资源状况和社会发展的需要，对一定时期内所要实现的农业生态目标及采取措施的总体安排。不同地区的农业生态环境往往需要不同的规划，例如我国北方的旱地和南方的水田的生态保护规划就应该针对各个地区的实际情况，不能一概而论。通过以法律化的形式将农业生态保护规划制度固定下来，可以对这些制度予以有力保障，不但能使农业生态保护的相关措施具有实际可操作性，而且也可以避免因规划不当导致的农业生态环境问题及其带来的负外部性影响。农业生态保护影响评价制度是农业生态保护影响评价的法定化，是指通过农业生态保护的影响评价，对某项可能影响农业生态保护措施的人为活动的环境影响、可行性等提出报告，依法定程序予以监管的法律制度。农业生态保护措施的实施前、实施过程中以及实施后，应该及时对已经或者可能造成的农业生态环境影响进行评价，以确保农业生态保护的有效性。
3．核心目标：综合利用制度
农业生态保护的核心目标是实现各种农业自然资源之间的综合利用。农业生态体系是一个相对完整的生态环境系统，各种资源之间的关系具有特定性，而所谓的综合利用，就是要根据各种资源的不同特性、功能、贮存形式以及具体分布情况，通过适宜的保护措施进行符合实际的合理保护。根据综合利用的要求，不但要考虑各地区的农业生态环境的差异性，更要考虑各种资源问的互生、共存关系，在此基础上予以相应的农业生态保护，否则不但会造成成本投入的浪费，更有可能造成农业生态环境的进一步破坏。所以，加强法律引导，实现农业生态保护综合利用制度的法定化，可以更好地针对农业生态系统中各种不同的农业生态资源，制定切实可行的保护措施，避免保护成本的不当增加。
4．重要保障：专家监督制度
农业生态保护是针对不同的资源进行不同利用的综合规划，其效果的显现是一个长时间的过程，并不是可以即时显现的，因此对具体措施的监督有一定的技术性要求，这就需要由具备相关专业知识的农业生态专家对农业生态环境进行相关的调研、考察，以此得出农业生态保护措施的合理性和有效性。因而将相关专家的这种定期对各项措施的实施情况予以评价，并根据农业生态环境的不断变化来指导进行新的规划措施的实施等不同的监督形式以法律化的方式予以固定和规范是很有必要的。专家监督制度的建立是我国农业生态保护有效进行的重要保障。
5．关键内容：利益分享制度
在农业生态保护中，关键内容是建立合适的利益分享制度，实现农业生态保护利益的协调分配。农业生态环境作为一种公共产品，对这种社会公共产品的保护会带来社会整体利益的增加，同时也存在利益分享问题。比如，在河流上游的人们为农业生态保护付出了成本，却由下游未付出成本的人们享受收益，这显然是不公平的。这也是农业生态保护的正外部性效应，农业生态保护不仅能给保护者带来一定的经济效益，而且也能够产生广泛的社会效益和生态效益，会给其他无关的社会主体带来效益。这其中就会对相应的社会主体产生一种不当激励，即农业生态环境利益分享主体在无环境利益成本的约束下尽可能获取自身环境利益的最大化。因此在架构利益分享制度时，要切实保障农业生态环境保护者的利益，从公平原则出发，在法律制度中要求收益者根据自己的收益情况承担相应的保护成本，以弥补保护者的成本投入，这样，不但有利于社会公平，更有利于激发保护者的积极性，以使农业生态保护能长久实施。
6．和谐运行：纠纷解决制度
在农业生态保护的过程中，各方主体围绕利益分享、成本分担等问题不可避免地会产生一系列纠纷，如何及时解决纠纷是保障农业生态保护和谐运行的基础。在纠纷解决制度中，首先应划清各方应承担的责任，再根据各方承担责任的大小、付出成本的多少来享有收益；其次要注重保护好弱势群体的利益，在制度方面予以适当的倾斜。在具体的纠纷处理方式中，应以和解为主，兼采其他方式，力争使各方在一个和谐的氛围中，平息纷争，化解矛盾，促使争议得到公正、彻底解决。这不但可以促进我国农业生态保护的和谐运行，而且对维护社会稳定，缓和社会矛盾也是有积极作用的。
四、展望
在生态文明建设的时代契机下，我们要勇于突破传统思想，站在一个更新、更广、更高的视角下探究我国的农业生态保护问题，通过农业生态保护外部性分析以及我国农业生态保护法律制度体系的研究，不但可以使人们更加理解进行农业生态保护，并加强法律保障的现实意义，更重要的是可以使农业生态保护理念深入人心，促进我国农业生态保护措施得到真正贯彻。
[责任编辑 张桂霞]