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摘 要：近十年是我国民用无人机高速发展的时代，但针对民用无人机监管法规的相关研究较少，民用无人机的监管处于困难境地，“黑飞”事件频发，飞行报批困难等。笔者针对监管难点，总结原因，提出针对性建议。
关键词：民用无人机;监管;黑飞
一、民用无人机发展和研究现状
无人驾驶飞机简称无人机，早期应用于军事用途，与载人飞机相比，具有体积小、敏捷方便、战场生存能力强等优点，被广泛用于空中侦察、远距离监视、通信等。近十来年，民用无人机在中国快速发展，应用领域从早期的抢险救灾、监测勘探为主，发展到现在航拍摄影、体育娱乐等多渠道应用，成为技术创新和经济转型的热点和缩影。以大疆公司为例，创新提出“消费级民用无人机”概念，“无人机+”成为新的科技与市场的结合点，使得民用无人机在普通消费者中得到极大推广，创造出巨大的消费市场。
我国民用无人机正在高速发展，关于民用无人机的研究快速增加，但针对民用无人机监管法规的相关研究数量有限，具有权威性的、普遍认可的民用无人机监管法规较少。现有研究主要针对民用无人机技术发展，缺少对于民用无人机管理现状及其产生原因的剖析，以及缺乏对应的改善建议。
二、民用无人机监管现状
民用无人机要想获得长远、健康、规范的发展，必须建立和完善民用无人机的监管体系。目前我国民用无人机的监管不完善、不规范，阻碍民用无人机发展。首先是民用无人机的生产准入门槛低。目前我国关于民用无人机，还没有权威的技术质量标准，我国民用无人机的生产厂商资质良莠不齐，民用无人机质量参差不齐，造成民用无人机飞行事故增加，无形中拉低了国内民用无人机的竞争门槛和性能保障。
第二，民用无人机飞行审批不明确、不便捷。民用无人机的飞行申请没有成熟的审批机制和流程，导致很多个人或企业行为的民用无人机飞行申请石沉大海，民用无人机被迫陷入“黑飞”的尴尬境界。
第三，民用无人机驾驶员执照的签发与管理不规范。目前民用无人机驾驶员执照的培训、考证、签发及管理是由民航局委托相关行业协会管理，行业协会不具有强制管控能力，造成民用无人机驾驶员执照的监控力度不够、市场利益捆绑、民用无人机事故频发等现象。
第四，民用无人机监管法规不成体系。中國民航局发布《民用无人机空中交通管理办法》、《民用无人机驾驶员管理规定》和《基于运行风险的无人机适航审定指导意见》等文件，但以上文件大多是以“咨询通告”形式发布，不完全具备法律法规效力，也没有形成完整体系。
三、民用无人机监管难点
民用无人机监管难的问题日益严重，导致民用无人机监管困境的原因有多种。
3.1民用无人机定义难
关于民用无人机的定义，目前没有权威的、统一的界定。《民用无人机驾驶员管理规定》中定义无人机是由控制站管理（包括远程操纵或自主飞行）的航空器。但是《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》中定义民用无人机是没有机载驾驶员操纵、自备飞行控制系统，并从事非军事、警察和海关飞行任务的航空器。不包括航空模型、无人驾驶自由气球和系留气球。对比发现，两者对民用无人机的定义不同，甚至有矛盾之处。航空模型是否属于民用无人机，争论焦点在于民用无人机是否具有自主飞行功能。笔者认为，航空模型属于远程操纵航空器，不具有自主飞行功能;传统的民用飞机是具有自主飞行功能的航空器，民用无人机根据驾驶员的操作位置区别于传统民用飞机，但是本质属性相同。所以航空模型从严格意义上说，与民用无人机存在本质差异，并不应该被纳入民用无人机的范畴。以航空模型为例进行分析，主要是因为目前市场上远程操纵的航空器中，航空模型占据大多数。笔者走访相关的航空模型驾驶员和爱好者，发现航空模型驾驶员普遍将航空模型与民用无人机区分开，自觉将航空模型划分至体育器材范畴，接受国家体育局相关政策约束，并不按照民航局相关法规执行。航空模型驾驶员考取的执照因此不受民航局承认。
以大疆公司产品为例，作为国内乃是世界民用无人机行业领先企业，大疆公司将其产品定位为“具有飞行功能的拍摄器材”，引起新一轮热点。笔者查阅大疆公司产品使用手册，发现该公司产品在拍摄过程中能够实现自主飞行，操作人员设置好起始地点，“具有飞行功能的拍摄器材”自主完成飞行路线，甚至可以回传信息资源。笔者认为，所谓“具有飞行功能的拍摄器材”属于民用无人机定义范畴，拍摄作为民用无人机应用结果，不能改变民用无人机的本质属性。大疆公司避重就轻地定义产品属性，意在规避民用无人机监管范围。
综上所述，民用无人机的定义，笔者认为《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》更加准确，具有实际执行意义。区别民用无人机的根本核心是该航空器是否可以实现自主飞行。由于民用无人机的定义不清，涉及民航局、公安部门、体育局、军方等多维度角色互相协调不畅，存在监管困难。
3.2民用无人机定位难
近几年，民用无人机在生产、娱乐、公务等多方面发挥了巨大作用，但是民用无人机飞行安全事故层出不穷，严重扰乱了民用无人机的市场和发展，给军用飞机、民航客机甚至普通群众带来严重困扰。2018年一架悬停的民用无人机撞上了一位路人，造成路人二级重伤;2017年杭州萧山机场一架民用无人机闯入机场净空保护区，飞行高度在航线飞机起落高度以内，干扰了航线飞机的正常飞行，影响了航线飞行安全;2018年一架民用无人机违法飞入河北省唐山市古冶区范各庄上空，被中部战区及战区空军雷达部队通过技术手段掌握异常情况，联合地方公安部门进行处置。
此类民用无人机飞行事故多数是由于“黑飞”造成。“黑飞”，顾名思义，是指民用无人机驾驶员在没有取得飞行授权同意的情况下，擅自使用民用无人机进行指挥飞行的行为。现实情况下，民用无人机的飞机报批存在政策真空地带，报批时间长、流程慢，效率低，使得民用无人机驾驶员往往不顾政策限制，选择“黑飞”。 “黑飞”的危害有多种，首先是危害国家安全和存在信息泄露隐患。民用无人机飞入军方禁飞空域，造成军方警情报警，造成军警资源浪费;如上述民用无人机携带拍摄记录设备，有可能拍摄国家军方机密和重要信息，造成机密泄露，带来安全隐患。第二是危害民航安全。民用无人机入侵机场禁飞空域，如果没有及时发现并控制撤离，民用无人机与航线飞机发生撞击，后果将不堪设想，极有可能造成飞机失事，飞机机体受损甚至人员伤亡。第三是影响居民日常生活。一些民用无人机驾驶员为图便利，将民用无人机在公园、广场甚至路边进行放飞，民用无人机存在视角盲区，甚至一些存在质量问题的民用无人机飞行过程中存在突发状况、不受控、掉落的情况，容易砸伤地面上的人。目前容易发生此类伤人事件的民用无人机大多来自于消费者自行购买的民用无人机，市场上的消费级民用无人机一般是旋翼飞机，材质一般是碳纤维、塑料、金属等，旋翼犹如锋利的刀片，当旋翼叶片高速旋转时，每秒钟一般能达到150转及以上，加上飞机自身重量，很容易伤人。
但是“黑飞”事件往往很难管理。当民用无人机发生“黑飞”行为之前或之时，相关部门往往难以察觉，等到相关部门获取“黑飞”事件证据时，事故往往已经发生，损失或悲剧难以免除。原因主要有：第一，民用无人机体积小，飞行空域低，飞行路线灵活多变，对于现有的主流和大型信号侦查设备而言难以捕捉。第二，现有民用无人机，特别是市场上占有量最多的消费级民用无人机，制造材料往往以碳纤维或者塑料为主，金属含量较少，此举减轻了民用无人机的制造成本和自身重量，有利于飞行，但不利于监察控制。第三，民用无人机的数量及其庞大，每架次审批、管理、监测成本巨大，且大多数消费级民用无人机飞行目的是娱乐或体育活动，单独审批、监控价值低。
综上所述，民用无人机的监管由于民用无人机的数量庞大，飞行地点散乱、航空器不易侦查等原因，无法准确定位，继而难以监管。
3.3民用无人机受众群体复杂
民用无人机的应用渠道非常广泛，特别是近几年民用无人机的市场热点效应，带来消费级民用无人机购买和飞行热潮，关注的人群增多，受众群体复杂。消费级民用无人机的购买者来自于社会各行各业，由于其“傻瓜”式操作方法，即使是没有任何专业技术背景的人也能轻易操作。
由于消费級民用无人机属于基本消费品范畴，因此民用无人机驾驶员分布在社会各个领域，属于普通消费者范畴，不需要具备特定专业的飞行技术或者专业知识。《民用无人机驾驶员管理规定》是目前出台的对于驾驶员管理要求相对明确的法规政策，笔者查阅了部分民用无人机执照考试内容，涉及常识性的基本飞行内容，不涉及专业操作技能考核。可见民用无人机对于驾驶员的限制是较为宽松的，对于专业技能水平要求不高，这也导致了民用无人机准入门槛较低，受众群体复杂。
目前市场上民用无人机的受众群体主要分为以下种类：一是行业作业飞行需要。此类驾驶员多为行业或企业技术人员，对于业务专业通晓，具有一定文化素养和知识储备，但对于飞行技术没有特定技术背景。二是抢险救灾、测绘试验等飞行需要。此类驾驶员经过专业训练，具有一定文化素养和知识储备，具有较为专业的技术背景。三是体育、娱乐活动飞行需要。此类驾驶员为普通群众，文化素养和知识储备差异大，一般没有专业的飞行技术背景。
综上所述，民用无人机受众群体多样，文化素养和知识储备差异性很大，难以监管。
四、民用无人机监管建议
针对上述困境，分析民用无人机的监管难点，笔者针对性地提出以下建议措施。
4.1细分定义民用无人机
明确民用无人机的定义，不仅可以准确找到适用政策条款，还可以根据不同民用无人机的细分定义建立民用无人机细分市场，划分相对应的监管人、监管对象和监管手段。
对于航空模型等远程操纵航空器，以及用于拍摄视频、体育娱乐的民用无人机，由于主要用于体育娱乐用途，可以由体育局、文化部等业务归口部门相应监管，包括民用无人机飞行前的报批、民用无人机所有人和驾驶员的实名制登记、民用无人机飞行成果的展示和传播等。由于用于体育娱乐功能的民用无人机在民用无人机市场上占据绝大多数，且飞行空域较低，产生影响细微，建议简化审批流程，以宣传引导取代禁飞打击，促进消费级民用无人机市场蓬勃发展，健康发展。
对于救灾抢险、测绘试验等通用功能的民用无人机，由于其用途特殊性，建议由公安部、科学院等归口监管，包括民用无人机飞行前的报批、民用无人机驾驶员专业培训与管理、民用无人机飞行成果的利用等。由于此类民用无人机使用途径和目的与通航相似度较高，且作用重要，细分市场相对比较严谨，建议划归通航管理。
对于商业目的、企业发起的民用无人机飞行申请和管理，建议由民航局代军方作日常管理，重要涉事需报军方审批。这样不仅可以为此类民用无人机飞行审批建立常规平台和机制，还简化报批流程，但保障了国家的空域安全。
4.2规范生产厂商定位设置
为了制止“黑飞”现象恶化，有两个途径可以优化监管：一个是明确飞行审批流程。民用无人机驾驶员经过审批，明确飞行路线，往往能够规避一些明显风险，降低飞行事故的发生率。但目前状态下，飞行审批流程的建立完善需要时间和过程，在相当一段长时间内，预计主要还是依赖民用无人机驾驶员自律性和知识技能储备。另外，民用无人机数量及其庞大，完全依赖飞行审批是对资源的浪费，也是制约民用无人机的发展阻碍。在此情况下，第二个建议在短期内可以实现部分“黑飞”制止功能，即规范生产厂商定位设置。通过规范生产厂商生产技术标准，在民用无人机控制系统内加入定位和禁飞指令，当民用无人机飞行至禁飞区域，例如机场附近、军用区域、人员密集区域等，民用无人机触发定位报警和禁飞指令。民用无人机根据控制系统指令绕行或者降落，同时发出定位报警，报警信息通过网络信号传输至相关监管部门，实现事前预防，时时监控，事后可追溯作用。 此项技术并非高端不可及，以大疆公司为例，其公司产品经历数次飞行事故后，大疆公司的民用无人机自身控制系统写入上述禁飞指令，大大保障了民用无人机的飞行安全。但是由于此项技术带来成本上升，且禁飞指令使得部分民用无人机驾驶员不满足飞行需要，不少生产厂家为了追求利益最大化，不顾产品飞行安全，一味迎合市场口味，研制的民用无人机存在此类飞行隐患。如果通过行政手段，通过监管政策要求，规范生产厂商在民用无人机制造过程中加入定位报警和禁飞指令，既可以低成本高效率地监控民用无人机的使用和飞行，又可以提高生产厂商的准入门槛和技术标准，实现市场和政策的双赢。
4.3细分受众群体
不同的民用无人机，不同的驾驶员，不同的飞行目的，自然应该建立不同的管理机制。《民用无人机驾驶员管理规定》认为有必要对无人机系统驾驶员进行分类管理。按民用无人机空机重量和起飞全重进行分类，从低到高分为三类管理模式：自行负责、无须证照;行业协会管理，局方监督;局方直接管理。
在此管理模式上，针对受众群众的特点和文化水平、技能背景，建议再次细分管理模式。自行负责、证照管理模式应分级设立标准，由于此类民用无人机受众主要是普通消费者，建议通过网站、广告、产品说明书等开展知识普及;行业协会管理，局方监督管理模式应细化证照管理、简政放权，充分授权行业协会进行飞行审批和管理，由于此类民用无人机驾驶员具有一定水平知识技能，可以适当增加证照考核难度，在现有常识性飞行知识基础上，增加实际飞行技能的考核;局方管理模式，建议要从严从紧管理，考虑到此类民用无人机驾驶员具备较为充分的飞行技能，局方管理模式应简化技能考核，注重飞行报批和安全监管。
民用无人机处于高速发展阶段，民用无人机的創新应用越来越多，我国正在逐步建立和不断完善民用无人机领域的法规政策，针对性地制定完善机制，将更好地推动民用无人机行业领域蓬勃发展，民用无人机将成为中国创新能力的新标志。
参考文献：
[1]彭珍妮，裴锦华.我国民用无人机管理现状与思考[J].科技资讯，2017，（31）.
[2]王炼.美国民用无人机产业发展现状及联邦推进措施[J].全球科技经济瞭望，2017，（10）.
[3]林泉，刘娜.我国民用无人机的立法规制[J].中国民航飞行学院学报，2018，（3）.
[4]栾爽.民用无人机法律规制基本问题探讨[J].南京航空航天大学学报（社会科学版），2018，（2）.
[5]杨丽娟，于一帆.科技行政法视角下我国民用无人机的法律规制问题研究[J].科技管理研究，2018，（17）.
[6]《民用无人机空中交通管理办法》，中国民航局，2009.
[7]《轻小型民用无人机系统运行管理暂行规定》，中国民航局，2015.
[8]《民用无人机驾驶员管理规定》，中国民航局，2017年.
[9]《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，中国民航局，2017.
[10]《基于运行风险的无人机适航审定指导意见》，中国民航局，2019.
关键词：民用无人机;监管;黑飞
一、民用无人机发展和研究现状
无人驾驶飞机简称无人机，早期应用于军事用途，与载人飞机相比，具有体积小、敏捷方便、战场生存能力强等优点，被广泛用于空中侦察、远距离监视、通信等。近十来年，民用无人机在中国快速发展，应用领域从早期的抢险救灾、监测勘探为主，发展到现在航拍摄影、体育娱乐等多渠道应用，成为技术创新和经济转型的热点和缩影。以大疆公司为例，创新提出“消费级民用无人机”概念，“无人机+”成为新的科技与市场的结合点，使得民用无人机在普通消费者中得到极大推广，创造出巨大的消费市场。
我国民用无人机正在高速发展，关于民用无人机的研究快速增加，但针对民用无人机监管法规的相关研究数量有限，具有权威性的、普遍认可的民用无人机监管法规较少。现有研究主要针对民用无人机技术发展，缺少对于民用无人机管理现状及其产生原因的剖析，以及缺乏对应的改善建议。
二、民用无人机监管现状
民用无人机要想获得长远、健康、规范的发展，必须建立和完善民用无人机的监管体系。目前我国民用无人机的监管不完善、不规范，阻碍民用无人机发展。首先是民用无人机的生产准入门槛低。目前我国关于民用无人机，还没有权威的技术质量标准，我国民用无人机的生产厂商资质良莠不齐，民用无人机质量参差不齐，造成民用无人机飞行事故增加，无形中拉低了国内民用无人机的竞争门槛和性能保障。
第二，民用无人机飞行审批不明确、不便捷。民用无人机的飞行申请没有成熟的审批机制和流程，导致很多个人或企业行为的民用无人机飞行申请石沉大海，民用无人机被迫陷入“黑飞”的尴尬境界。
第三，民用无人机驾驶员执照的签发与管理不规范。目前民用无人机驾驶员执照的培训、考证、签发及管理是由民航局委托相关行业协会管理，行业协会不具有强制管控能力，造成民用无人机驾驶员执照的监控力度不够、市场利益捆绑、民用无人机事故频发等现象。
第四，民用无人机监管法规不成体系。中國民航局发布《民用无人机空中交通管理办法》、《民用无人机驾驶员管理规定》和《基于运行风险的无人机适航审定指导意见》等文件，但以上文件大多是以“咨询通告”形式发布，不完全具备法律法规效力，也没有形成完整体系。
三、民用无人机监管难点
民用无人机监管难的问题日益严重，导致民用无人机监管困境的原因有多种。
3.1民用无人机定义难
关于民用无人机的定义，目前没有权威的、统一的界定。《民用无人机驾驶员管理规定》中定义无人机是由控制站管理（包括远程操纵或自主飞行）的航空器。但是《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》中定义民用无人机是没有机载驾驶员操纵、自备飞行控制系统，并从事非军事、警察和海关飞行任务的航空器。不包括航空模型、无人驾驶自由气球和系留气球。对比发现，两者对民用无人机的定义不同，甚至有矛盾之处。航空模型是否属于民用无人机，争论焦点在于民用无人机是否具有自主飞行功能。笔者认为，航空模型属于远程操纵航空器，不具有自主飞行功能;传统的民用飞机是具有自主飞行功能的航空器，民用无人机根据驾驶员的操作位置区别于传统民用飞机，但是本质属性相同。所以航空模型从严格意义上说，与民用无人机存在本质差异，并不应该被纳入民用无人机的范畴。以航空模型为例进行分析，主要是因为目前市场上远程操纵的航空器中，航空模型占据大多数。笔者走访相关的航空模型驾驶员和爱好者，发现航空模型驾驶员普遍将航空模型与民用无人机区分开，自觉将航空模型划分至体育器材范畴，接受国家体育局相关政策约束，并不按照民航局相关法规执行。航空模型驾驶员考取的执照因此不受民航局承认。
以大疆公司产品为例，作为国内乃是世界民用无人机行业领先企业，大疆公司将其产品定位为“具有飞行功能的拍摄器材”，引起新一轮热点。笔者查阅大疆公司产品使用手册，发现该公司产品在拍摄过程中能够实现自主飞行，操作人员设置好起始地点，“具有飞行功能的拍摄器材”自主完成飞行路线，甚至可以回传信息资源。笔者认为，所谓“具有飞行功能的拍摄器材”属于民用无人机定义范畴，拍摄作为民用无人机应用结果，不能改变民用无人机的本质属性。大疆公司避重就轻地定义产品属性，意在规避民用无人机监管范围。
综上所述，民用无人机的定义，笔者认为《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》更加准确，具有实际执行意义。区别民用无人机的根本核心是该航空器是否可以实现自主飞行。由于民用无人机的定义不清，涉及民航局、公安部门、体育局、军方等多维度角色互相协调不畅，存在监管困难。
3.2民用无人机定位难
近几年，民用无人机在生产、娱乐、公务等多方面发挥了巨大作用，但是民用无人机飞行安全事故层出不穷，严重扰乱了民用无人机的市场和发展，给军用飞机、民航客机甚至普通群众带来严重困扰。2018年一架悬停的民用无人机撞上了一位路人，造成路人二级重伤;2017年杭州萧山机场一架民用无人机闯入机场净空保护区，飞行高度在航线飞机起落高度以内，干扰了航线飞机的正常飞行，影响了航线飞行安全;2018年一架民用无人机违法飞入河北省唐山市古冶区范各庄上空，被中部战区及战区空军雷达部队通过技术手段掌握异常情况，联合地方公安部门进行处置。
此类民用无人机飞行事故多数是由于“黑飞”造成。“黑飞”，顾名思义，是指民用无人机驾驶员在没有取得飞行授权同意的情况下，擅自使用民用无人机进行指挥飞行的行为。现实情况下，民用无人机的飞机报批存在政策真空地带，报批时间长、流程慢，效率低，使得民用无人机驾驶员往往不顾政策限制，选择“黑飞”。 “黑飞”的危害有多种，首先是危害国家安全和存在信息泄露隐患。民用无人机飞入军方禁飞空域，造成军方警情报警，造成军警资源浪费;如上述民用无人机携带拍摄记录设备，有可能拍摄国家军方机密和重要信息，造成机密泄露，带来安全隐患。第二是危害民航安全。民用无人机入侵机场禁飞空域，如果没有及时发现并控制撤离，民用无人机与航线飞机发生撞击，后果将不堪设想，极有可能造成飞机失事，飞机机体受损甚至人员伤亡。第三是影响居民日常生活。一些民用无人机驾驶员为图便利，将民用无人机在公园、广场甚至路边进行放飞，民用无人机存在视角盲区，甚至一些存在质量问题的民用无人机飞行过程中存在突发状况、不受控、掉落的情况，容易砸伤地面上的人。目前容易发生此类伤人事件的民用无人机大多来自于消费者自行购买的民用无人机，市场上的消费级民用无人机一般是旋翼飞机，材质一般是碳纤维、塑料、金属等，旋翼犹如锋利的刀片，当旋翼叶片高速旋转时，每秒钟一般能达到150转及以上，加上飞机自身重量，很容易伤人。
但是“黑飞”事件往往很难管理。当民用无人机发生“黑飞”行为之前或之时，相关部门往往难以察觉，等到相关部门获取“黑飞”事件证据时，事故往往已经发生，损失或悲剧难以免除。原因主要有：第一，民用无人机体积小，飞行空域低，飞行路线灵活多变，对于现有的主流和大型信号侦查设备而言难以捕捉。第二，现有民用无人机，特别是市场上占有量最多的消费级民用无人机，制造材料往往以碳纤维或者塑料为主，金属含量较少，此举减轻了民用无人机的制造成本和自身重量，有利于飞行，但不利于监察控制。第三，民用无人机的数量及其庞大，每架次审批、管理、监测成本巨大，且大多数消费级民用无人机飞行目的是娱乐或体育活动，单独审批、监控价值低。
综上所述，民用无人机的监管由于民用无人机的数量庞大，飞行地点散乱、航空器不易侦查等原因，无法准确定位，继而难以监管。
3.3民用无人机受众群体复杂
民用无人机的应用渠道非常广泛，特别是近几年民用无人机的市场热点效应，带来消费级民用无人机购买和飞行热潮，关注的人群增多，受众群体复杂。消费级民用无人机的购买者来自于社会各行各业，由于其“傻瓜”式操作方法，即使是没有任何专业技术背景的人也能轻易操作。
由于消费級民用无人机属于基本消费品范畴，因此民用无人机驾驶员分布在社会各个领域，属于普通消费者范畴，不需要具备特定专业的飞行技术或者专业知识。《民用无人机驾驶员管理规定》是目前出台的对于驾驶员管理要求相对明确的法规政策，笔者查阅了部分民用无人机执照考试内容，涉及常识性的基本飞行内容，不涉及专业操作技能考核。可见民用无人机对于驾驶员的限制是较为宽松的，对于专业技能水平要求不高，这也导致了民用无人机准入门槛较低，受众群体复杂。
目前市场上民用无人机的受众群体主要分为以下种类：一是行业作业飞行需要。此类驾驶员多为行业或企业技术人员，对于业务专业通晓，具有一定文化素养和知识储备，但对于飞行技术没有特定技术背景。二是抢险救灾、测绘试验等飞行需要。此类驾驶员经过专业训练，具有一定文化素养和知识储备，具有较为专业的技术背景。三是体育、娱乐活动飞行需要。此类驾驶员为普通群众，文化素养和知识储备差异大，一般没有专业的飞行技术背景。
综上所述，民用无人机受众群体多样，文化素养和知识储备差异性很大，难以监管。
四、民用无人机监管建议
针对上述困境，分析民用无人机的监管难点，笔者针对性地提出以下建议措施。
4.1细分定义民用无人机
明确民用无人机的定义，不仅可以准确找到适用政策条款，还可以根据不同民用无人机的细分定义建立民用无人机细分市场，划分相对应的监管人、监管对象和监管手段。
对于航空模型等远程操纵航空器，以及用于拍摄视频、体育娱乐的民用无人机，由于主要用于体育娱乐用途，可以由体育局、文化部等业务归口部门相应监管，包括民用无人机飞行前的报批、民用无人机所有人和驾驶员的实名制登记、民用无人机飞行成果的展示和传播等。由于用于体育娱乐功能的民用无人机在民用无人机市场上占据绝大多数，且飞行空域较低，产生影响细微，建议简化审批流程，以宣传引导取代禁飞打击，促进消费级民用无人机市场蓬勃发展，健康发展。
对于救灾抢险、测绘试验等通用功能的民用无人机，由于其用途特殊性，建议由公安部、科学院等归口监管，包括民用无人机飞行前的报批、民用无人机驾驶员专业培训与管理、民用无人机飞行成果的利用等。由于此类民用无人机使用途径和目的与通航相似度较高，且作用重要，细分市场相对比较严谨，建议划归通航管理。
对于商业目的、企业发起的民用无人机飞行申请和管理，建议由民航局代军方作日常管理，重要涉事需报军方审批。这样不仅可以为此类民用无人机飞行审批建立常规平台和机制，还简化报批流程，但保障了国家的空域安全。
4.2规范生产厂商定位设置
为了制止“黑飞”现象恶化，有两个途径可以优化监管：一个是明确飞行审批流程。民用无人机驾驶员经过审批，明确飞行路线，往往能够规避一些明显风险，降低飞行事故的发生率。但目前状态下，飞行审批流程的建立完善需要时间和过程，在相当一段长时间内，预计主要还是依赖民用无人机驾驶员自律性和知识技能储备。另外，民用无人机数量及其庞大，完全依赖飞行审批是对资源的浪费，也是制约民用无人机的发展阻碍。在此情况下，第二个建议在短期内可以实现部分“黑飞”制止功能，即规范生产厂商定位设置。通过规范生产厂商生产技术标准，在民用无人机控制系统内加入定位和禁飞指令，当民用无人机飞行至禁飞区域，例如机场附近、军用区域、人员密集区域等，民用无人机触发定位报警和禁飞指令。民用无人机根据控制系统指令绕行或者降落，同时发出定位报警，报警信息通过网络信号传输至相关监管部门，实现事前预防，时时监控，事后可追溯作用。 此项技术并非高端不可及，以大疆公司为例，其公司产品经历数次飞行事故后，大疆公司的民用无人机自身控制系统写入上述禁飞指令，大大保障了民用无人机的飞行安全。但是由于此项技术带来成本上升，且禁飞指令使得部分民用无人机驾驶员不满足飞行需要，不少生产厂家为了追求利益最大化，不顾产品飞行安全，一味迎合市场口味，研制的民用无人机存在此类飞行隐患。如果通过行政手段，通过监管政策要求，规范生产厂商在民用无人机制造过程中加入定位报警和禁飞指令，既可以低成本高效率地监控民用无人机的使用和飞行，又可以提高生产厂商的准入门槛和技术标准，实现市场和政策的双赢。
4.3细分受众群体
不同的民用无人机，不同的驾驶员，不同的飞行目的，自然应该建立不同的管理机制。《民用无人机驾驶员管理规定》认为有必要对无人机系统驾驶员进行分类管理。按民用无人机空机重量和起飞全重进行分类，从低到高分为三类管理模式：自行负责、无须证照;行业协会管理，局方监督;局方直接管理。
在此管理模式上，针对受众群众的特点和文化水平、技能背景，建议再次细分管理模式。自行负责、证照管理模式应分级设立标准，由于此类民用无人机受众主要是普通消费者，建议通过网站、广告、产品说明书等开展知识普及;行业协会管理，局方监督管理模式应细化证照管理、简政放权，充分授权行业协会进行飞行审批和管理，由于此类民用无人机驾驶员具有一定水平知识技能，可以适当增加证照考核难度，在现有常识性飞行知识基础上，增加实际飞行技能的考核;局方管理模式，建议要从严从紧管理，考虑到此类民用无人机驾驶员具备较为充分的飞行技能，局方管理模式应简化技能考核，注重飞行报批和安全监管。
民用无人机处于高速发展阶段，民用无人机的創新应用越来越多，我国正在逐步建立和不断完善民用无人机领域的法规政策，针对性地制定完善机制，将更好地推动民用无人机行业领域蓬勃发展，民用无人机将成为中国创新能力的新标志。
参考文献：
[1]彭珍妮，裴锦华.我国民用无人机管理现状与思考[J].科技资讯，2017，（31）.
[2]王炼.美国民用无人机产业发展现状及联邦推进措施[J].全球科技经济瞭望，2017，（10）.
[3]林泉，刘娜.我国民用无人机的立法规制[J].中国民航飞行学院学报，2018，（3）.
[4]栾爽.民用无人机法律规制基本问题探讨[J].南京航空航天大学学报（社会科学版），2018，（2）.
[5]杨丽娟，于一帆.科技行政法视角下我国民用无人机的法律规制问题研究[J].科技管理研究，2018，（17）.
[6]《民用无人机空中交通管理办法》，中国民航局，2009.
[7]《轻小型民用无人机系统运行管理暂行规定》，中国民航局，2015.
[8]《民用无人机驾驶员管理规定》，中国民航局，2017年.
[9]《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，中国民航局，2017.
[10]《基于运行风险的无人机适航审定指导意见》，中国民航局，2019.