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【摘要】 近年来，我国社会力量不断壮大，特别是草根组织大量涌现，并以其自身的优势，成为社会救助的主体之一。草根组织参与政府社会救助有利于弥补政府的不足，但还面临着国家法规限制、社会资源有限等问题，需要通过完善国家法律体系、整合社会资源等手段提升社会力量参与政府社会救助的功能。
【关键词】 社会力量；草根组织；社会救助；社会资源；路径选择
社会救助是我国进行社会保障的主要手段之一，发挥着重要的作用。但是，随着我国社会的不断发展，现有的社会救助已无法满足人们日益增长的各类需求，救助过程出现的问题也越来越多。而作为社会力量之一的草根组织参与社会救助，很大程度上解决了政府救助面临的问题，因此，鼓励和发展草根组织参与社会救助对于完善我国社会救助制度具有重大意义。
一、草根组织参与社会救助的功能
（一）有利于弥补政府功能的不足
草根组织参与社会救助，与政府相互协作，有效地提升了政府的管理和服务能力，帮助政府更充分地体现职能，增强了政府的权威，是政府在解决社会救助问题上不可或缺的合作伙伴。
在我国，教育、公共安全、医疗服务等方面存在较严重的供求短缺问题，而且，政府涉及的社会救助内容有限，救助方式老套，起到的救助作用往往都是暂时的。草根组织能提供的社会救助恰好能与政府形成互补，为公众提供政府无法提供的救助。随着社会的发展，草根组织已成为政府与企业相互协作的中间地带，政府与草根组织在社会救助中，形成功能互补和力量互动的关系，不断地满足公众的需求，有效地缓解了政府在社会救助中的供求矛盾。
（二）有利于构建基层社会的和谐
由于各类法定组织倾向于行政化的发展，公众的参与和表达权益得不到满足，有了意见无从提，受了委屈无从说，使公众的权益受到严重的损害。而草根组织可以为公众提供更多参与和表达的途径，成为公众的利益诉求媒介，是公众社会问题反映与解决的利益代言者。 草根组织将公众的合法权益整合起来，更加集中地为解决利益问题提供依据。
市场经济的出现，引发了各种利益冲突，社会矛盾急剧上升，穩定的社会秩序也被打破，而草根组织参与社会救助，发挥自身调节能力，协调冲突双方的利益纠纷，促进人与人和睦相处，有效地缓解了社会矛盾。草根组织是靠社会公众志愿参与并建立起来的，志愿者身体力行，其积极行为影响着公众的一举一动，使整个社会的秩序朝着更稳定的方向发展。
（三）有利于壮大基层社会组织力量
草根组织参与社会救助的过程，也是壮大以草根组织为代表的基层组织力量的过程，凭借组织独特的功能与优势，发展越来越迅速，涉及的领域也日益扩展。
在我国，20世纪90年代初，草根组织还是一个陌生的概念，但是草根组织通过参与社会救助，组织形象逐渐深入人心。草根组织的数量、活跃领域的不断扩大，增加了各个组织间的交流，促进组织间的合作，更好地参与社会救助。信息交流网站的建立，为组织提供信息交流的平台，实现了组织间资源共享。虽然交流平台的种类各式各样，但这是组织间合作的基础，在信息交流过程中，一个组织提出的建议很快就获得其他组织的回应，将孤立的组织团结起来，增大了组织参与社会救助的力量。
二、草根组织参与社会救助存在问题分析
草根组织顺利发展的同时，必定伴随着众多瓶颈。虽然政府对其发展放宽政策，但是现有的法规一定程度上任然阻碍着草根组织的发展，且草根组织能够利用的社会资源有限，社会支持力度相对较弱，加上组织自身存在缺陷等因素都阻碍着草根组织的发展。
（一）国家现有法规阻碍草根组织发展
政府放宽了对草根组织的法律限制，但只是在一定程度上的放宽，现有的法律法规仍然阻碍着草根组织发展。
草根组织要取得合法的身份，必须在相关部门进行登记，《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《事业单位登记管理暂行条例》以及《社团登记管理条例》都进行了修订，重新对非政府组织进行登记，增加对非政府组织的掌控力度，但是在登记过程中，由于门槛过高，限制又多，条件苛刻等原因，近几年来有登记的新非政府组织远少于实际存在数，大量的草根组织尚未登记，不受法律保护，致使部分草根组织因无法登记成为非法组织。
当前我国有关草根组织的法律法规体系尚不完善。我国尚未形成一套完善的法律体系，不同类型的组织无法进行分类管理与分别引导。而现有的法规，其层次较低，对社会的影响力也小，如《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》、《社会组织评估管理办法》等，都是行政法规及以下层次的规章办法，无力应对草根组织参与社会救助时产生的新问题。法律的欠缺和法规的不完善，严重阻碍草根组织发展。
（二）草根组织能利用的社会资源有限
有充足的资源支持，才能充分发挥草根组织参与社会救助中的功能，但是，当今社会能提供草根组织的资源极其有限，对草根组织实施行动造成了困扰。
1.能参与内容受限
我国的行政权力主要由政府行使，限制草根组织对社会资源的分配权力，虽然草根组织是由公众志愿成立的，但有时候还是完全服从于政府，成为政府的隶属，于是，在整个社会救助过程中，政府仍处于主导地位，草根组织的行动必须听从政府的命令[3]。不同的救助领域，草根组织与政府的救助程度也不同，例如在贫困地区，政府加大财政支出，保障了贫困人民的生活之后，草根组织的资金支持就微不足道了，组织的功能也就无法体现。
2.能用资金有限。
资金不足是所有组织在发展过程中面临的问题，而草根组织由于实力过小，资金来源又单一，自创收入极少，面临的问题更加严峻[4]。草根组织原本就很难得到政府的资金供给，组织的资金都靠自筹，服务于弱势群体，收费服务的现实性完全不存在。我国境内在工商部门已注册登记的企业数以万计，但是只有极少部分有过捐赠记录，导致我国草根组织的资金来源中，私人捐赠占极少数。草根组织中成员加入与退出没有限制，因此想靠收取会费增加活动经费并不可靠。 3.缺乏公信力
草根组织的发展离不开社会各界对草根组织的信任，但是，目前社会公众对草根组织的信任远远不足，原因有很多。绝大部分草根组织都是真诚服务于公众，一切为公众的利益着想，但是随着组织数量的增多，加上组织缺乏政府监督，在草根组织参与社会救助范围内出现不少恶性事件，各种负面新闻使草根组织形象严重受损；另外，草根组织内部缺乏自律性，腐败现象逐渐显现，直接影响了社会的公信力。公信力的下降，使草根组织在活动过程中被公众冷落，不利于组织功能的发挥。
（三）草根组织自身存在各种缺陷
草根组织参与社会救助发展道路受阻，最基本的原因还在于组织自身存在缺陷。
1.人力资源不足。虽然我国的草根组织已得到空前的发展，组织数量虽多，但是组织仍缺乏人力资源，尤其是缺乏专业型人才。草根组织中现有的成员，大部分都是合同聘用的，这满足不了他们的职业认同感，组织的资金缺乏问题形成不了工资激励机制，无法给员工提供良好的待遇，组织遇到的各种困境也使员工参与社会救助的积极性大大受挫。
2.内部管理失策。目前，我国的草根组织多数由创始人管理，没有创立严格的组织内部管理政策，即使制定了，也没有严格要求遵循規范[5]。组织内部没有分析本组织的优势与弱势，也没有好好把握现实的机遇，更没有意识到组织发展正面临的威胁，没有制定适合本组织发展的管理制度，制度的不健全，使组织发展无序，前景灰暗[6]。组织的管理失策直接会影响到组织的公信力，不能提供优质量的服务，公众得不到满意，对组织的信任度也随之下降，组织的存在也就失去了意义。
三、促进草根组织发展的路径选择
草根组织参与社会救助，目的是通过对社会资源的合理利用，根据社会弱势群体的生活需求，弥补政府救助的不足，提供健全的服务。但是草根组织参与社会救助这条道路走的并不是很平坦。为了使草根组织能更好地发挥在社会救助中的功能，政府必须建立完善的社会救助机制，给草根组织发展壮大的机会；而对于草根组织自身而言，加强组织内部建设是关键。
（一）完善法律体系
加强政府与草根组织的协作，完善法律体系，给草根组织发展提供良好的环境，给组织一个合法的身份，使草根组织发展无阻碍。
1.完善登记制度
通过成立专门办理草根组织登记注册的部门，取消必须依靠主管业务单位的条件，降低注册门槛；接着，改变对草根组织的行政化管理模式为专门服务和单一指导的方式。
2.确立与政府的合作制度
在社会救助中，政府与草根组织的合作，是社会救助成功进行的保障，不仅是资金的获取，也是人员、信息的共享过程。政府要做好信息沟通机制，与草根组织之间形成信息互通，这样才能避免不必要的资源浪费。政府部门的相关人员要与草根组织成员之间做好交流，双方专家进行交流，制定科学的行动方案，这就需要人员交流机制。只有建立好合作机制，政府与草根组织才能成为互助的合作伙伴关系。
（二）整合社会资源
大力宣传草根文化，吸引更多的人力资源加入草根组织，扩大参与社会救助领域，将可利用的社会资源整合起来，使草根组织发展有支撑。
1.加大资金支持
政府可以对规模小，甚至没有外来资金的草根组织进行专门的财政支援；政府还可以与草根组织就某一共同的项目进行合作，充分发挥各自的优势，实现社会救助；最后，政府还可以设立基金会，扩大草根组织筹资范围，并且放松管制领域，允许草根组织进行部分项目的投资来获取资金[7]。
2.增加社会公信力
首先需要草根组织做到信息的公开化、透明化，要对自己的使用状况，结余状况等信息及时公开，受社会监督；其次，要利用媒体宣传草根组织的正面形象，组织自身也要降低负面状况的发生，消除公众对草根组织的怀疑和排斥现象，这样才能得到社会各界的认可；在得到社会认可之后，要鼓励公众参与草根组织，支持草根组织参与社会救助。
3.拓展活动领域
目前，草根组织在文化、教育、服务等领域积极发挥自身作用外，还需要拓展活动领域，提供更全面的救助方式，比如精神救助、安老救助等。政府要给予草根组织更多的发展空间，减少对其活动的限制，给草根组织提供可参与的社会救助项目。
（三）强化内部建设
发挥草根组织自身优势，健全组织内部管理体制，重视组织成员素质培养，是保证草根组织将康发展的最基本措施，使草根组织发展更稳定。
1.重视人员素质培养
草根组织通过改善组织待遇，制定完善的制度来吸引人才，对组织成员的素质也有一定的要求。首先要加强对组织成员的道德教育和法制教育，建立完善的自律机制，规范成员的行为；其次，对组织成员进行专业知识和技能的培训，培养专业型人才；最后，也是最重要的，要培养领导型人才，一个组织有了好的领导者，才能带领组织往好的方向发展。
2.加强组织自治能力
首先要分析本组织的优势与弱势，制定适合本组织的机制，如选举制度、运作机制、财务管理机制等[8]；其次，要强化组织的自律能力，建立监督机制，确保组织信息公开透明，防止组织内部出现腐败现象；最后，要合理安排组织成员职务，建立人力资源管理制度，充分发挥每位成员的作用。只有建立适合本组织的机制，才能使组织有条不紊地发展。
参考文献
[1] 黄晓勇.中国民间组织报告：2008[M].北京： 社会科学文献出版社，2008： 62.
[2] 民政部.2013年社会服务发展统计公报.
[3] 陆建华. 大陆民间组织的兴起： 对北京三个绿色民间组织的个案分析[J].中国社会科学，2000，（ 4） ： 117.
[4] 王晨.中国民间组织发展的三大不利性制度因素分析[J].社会科学，2005，（ 10） ： 43.
[5] 马庆钰，廖鸿.社会组织能力建设[M].北京：中国社会出版社，2011：21.
[6] 宋晨枫等.非营利组织管理[M].北京：中国经济出版社，2008：64.
[7] 杜倩平.草根非政府组织扶助：弱势群体功能探究[M].北京：社会科学文献出版社，2012：196.
[8] 郭建平.非政府组织参与社会救助的理论与实证分析[M].济南：山东人民出版社，2013：181.
【关键词】 社会力量；草根组织；社会救助；社会资源；路径选择
社会救助是我国进行社会保障的主要手段之一，发挥着重要的作用。但是，随着我国社会的不断发展，现有的社会救助已无法满足人们日益增长的各类需求，救助过程出现的问题也越来越多。而作为社会力量之一的草根组织参与社会救助，很大程度上解决了政府救助面临的问题，因此，鼓励和发展草根组织参与社会救助对于完善我国社会救助制度具有重大意义。
一、草根组织参与社会救助的功能
（一）有利于弥补政府功能的不足
草根组织参与社会救助，与政府相互协作，有效地提升了政府的管理和服务能力，帮助政府更充分地体现职能，增强了政府的权威，是政府在解决社会救助问题上不可或缺的合作伙伴。
在我国，教育、公共安全、医疗服务等方面存在较严重的供求短缺问题，而且，政府涉及的社会救助内容有限，救助方式老套，起到的救助作用往往都是暂时的。草根组织能提供的社会救助恰好能与政府形成互补，为公众提供政府无法提供的救助。随着社会的发展，草根组织已成为政府与企业相互协作的中间地带，政府与草根组织在社会救助中，形成功能互补和力量互动的关系，不断地满足公众的需求，有效地缓解了政府在社会救助中的供求矛盾。
（二）有利于构建基层社会的和谐
由于各类法定组织倾向于行政化的发展，公众的参与和表达权益得不到满足，有了意见无从提，受了委屈无从说，使公众的权益受到严重的损害。而草根组织可以为公众提供更多参与和表达的途径，成为公众的利益诉求媒介，是公众社会问题反映与解决的利益代言者。 草根组织将公众的合法权益整合起来，更加集中地为解决利益问题提供依据。
市场经济的出现，引发了各种利益冲突，社会矛盾急剧上升，穩定的社会秩序也被打破，而草根组织参与社会救助，发挥自身调节能力，协调冲突双方的利益纠纷，促进人与人和睦相处，有效地缓解了社会矛盾。草根组织是靠社会公众志愿参与并建立起来的，志愿者身体力行，其积极行为影响着公众的一举一动，使整个社会的秩序朝着更稳定的方向发展。
（三）有利于壮大基层社会组织力量
草根组织参与社会救助的过程，也是壮大以草根组织为代表的基层组织力量的过程，凭借组织独特的功能与优势，发展越来越迅速，涉及的领域也日益扩展。
在我国，20世纪90年代初，草根组织还是一个陌生的概念，但是草根组织通过参与社会救助，组织形象逐渐深入人心。草根组织的数量、活跃领域的不断扩大，增加了各个组织间的交流，促进组织间的合作，更好地参与社会救助。信息交流网站的建立，为组织提供信息交流的平台，实现了组织间资源共享。虽然交流平台的种类各式各样，但这是组织间合作的基础，在信息交流过程中，一个组织提出的建议很快就获得其他组织的回应，将孤立的组织团结起来，增大了组织参与社会救助的力量。
二、草根组织参与社会救助存在问题分析
草根组织顺利发展的同时，必定伴随着众多瓶颈。虽然政府对其发展放宽政策，但是现有的法规一定程度上任然阻碍着草根组织的发展，且草根组织能够利用的社会资源有限，社会支持力度相对较弱，加上组织自身存在缺陷等因素都阻碍着草根组织的发展。
（一）国家现有法规阻碍草根组织发展
政府放宽了对草根组织的法律限制，但只是在一定程度上的放宽，现有的法律法规仍然阻碍着草根组织发展。
草根组织要取得合法的身份，必须在相关部门进行登记，《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《事业单位登记管理暂行条例》以及《社团登记管理条例》都进行了修订，重新对非政府组织进行登记，增加对非政府组织的掌控力度，但是在登记过程中，由于门槛过高，限制又多，条件苛刻等原因，近几年来有登记的新非政府组织远少于实际存在数，大量的草根组织尚未登记，不受法律保护，致使部分草根组织因无法登记成为非法组织。
当前我国有关草根组织的法律法规体系尚不完善。我国尚未形成一套完善的法律体系，不同类型的组织无法进行分类管理与分别引导。而现有的法规，其层次较低，对社会的影响力也小，如《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》、《社会组织评估管理办法》等，都是行政法规及以下层次的规章办法，无力应对草根组织参与社会救助时产生的新问题。法律的欠缺和法规的不完善，严重阻碍草根组织发展。
（二）草根组织能利用的社会资源有限
有充足的资源支持，才能充分发挥草根组织参与社会救助中的功能，但是，当今社会能提供草根组织的资源极其有限，对草根组织实施行动造成了困扰。
1.能参与内容受限
我国的行政权力主要由政府行使，限制草根组织对社会资源的分配权力，虽然草根组织是由公众志愿成立的，但有时候还是完全服从于政府，成为政府的隶属，于是，在整个社会救助过程中，政府仍处于主导地位，草根组织的行动必须听从政府的命令[3]。不同的救助领域，草根组织与政府的救助程度也不同，例如在贫困地区，政府加大财政支出，保障了贫困人民的生活之后，草根组织的资金支持就微不足道了，组织的功能也就无法体现。
2.能用资金有限。
资金不足是所有组织在发展过程中面临的问题，而草根组织由于实力过小，资金来源又单一，自创收入极少，面临的问题更加严峻[4]。草根组织原本就很难得到政府的资金供给，组织的资金都靠自筹，服务于弱势群体，收费服务的现实性完全不存在。我国境内在工商部门已注册登记的企业数以万计，但是只有极少部分有过捐赠记录，导致我国草根组织的资金来源中，私人捐赠占极少数。草根组织中成员加入与退出没有限制，因此想靠收取会费增加活动经费并不可靠。 3.缺乏公信力
草根组织的发展离不开社会各界对草根组织的信任，但是，目前社会公众对草根组织的信任远远不足，原因有很多。绝大部分草根组织都是真诚服务于公众，一切为公众的利益着想，但是随着组织数量的增多，加上组织缺乏政府监督，在草根组织参与社会救助范围内出现不少恶性事件，各种负面新闻使草根组织形象严重受损；另外，草根组织内部缺乏自律性，腐败现象逐渐显现，直接影响了社会的公信力。公信力的下降，使草根组织在活动过程中被公众冷落，不利于组织功能的发挥。
（三）草根组织自身存在各种缺陷
草根组织参与社会救助发展道路受阻，最基本的原因还在于组织自身存在缺陷。
1.人力资源不足。虽然我国的草根组织已得到空前的发展，组织数量虽多，但是组织仍缺乏人力资源，尤其是缺乏专业型人才。草根组织中现有的成员，大部分都是合同聘用的，这满足不了他们的职业认同感，组织的资金缺乏问题形成不了工资激励机制，无法给员工提供良好的待遇，组织遇到的各种困境也使员工参与社会救助的积极性大大受挫。
2.内部管理失策。目前，我国的草根组织多数由创始人管理，没有创立严格的组织内部管理政策，即使制定了，也没有严格要求遵循規范[5]。组织内部没有分析本组织的优势与弱势，也没有好好把握现实的机遇，更没有意识到组织发展正面临的威胁，没有制定适合本组织发展的管理制度，制度的不健全，使组织发展无序，前景灰暗[6]。组织的管理失策直接会影响到组织的公信力，不能提供优质量的服务，公众得不到满意，对组织的信任度也随之下降，组织的存在也就失去了意义。
三、促进草根组织发展的路径选择
草根组织参与社会救助，目的是通过对社会资源的合理利用，根据社会弱势群体的生活需求，弥补政府救助的不足，提供健全的服务。但是草根组织参与社会救助这条道路走的并不是很平坦。为了使草根组织能更好地发挥在社会救助中的功能，政府必须建立完善的社会救助机制，给草根组织发展壮大的机会；而对于草根组织自身而言，加强组织内部建设是关键。
（一）完善法律体系
加强政府与草根组织的协作，完善法律体系，给草根组织发展提供良好的环境，给组织一个合法的身份，使草根组织发展无阻碍。
1.完善登记制度
通过成立专门办理草根组织登记注册的部门，取消必须依靠主管业务单位的条件，降低注册门槛；接着，改变对草根组织的行政化管理模式为专门服务和单一指导的方式。
2.确立与政府的合作制度
在社会救助中，政府与草根组织的合作，是社会救助成功进行的保障，不仅是资金的获取，也是人员、信息的共享过程。政府要做好信息沟通机制，与草根组织之间形成信息互通，这样才能避免不必要的资源浪费。政府部门的相关人员要与草根组织成员之间做好交流，双方专家进行交流，制定科学的行动方案，这就需要人员交流机制。只有建立好合作机制，政府与草根组织才能成为互助的合作伙伴关系。
（二）整合社会资源
大力宣传草根文化，吸引更多的人力资源加入草根组织，扩大参与社会救助领域，将可利用的社会资源整合起来，使草根组织发展有支撑。
1.加大资金支持
政府可以对规模小，甚至没有外来资金的草根组织进行专门的财政支援；政府还可以与草根组织就某一共同的项目进行合作，充分发挥各自的优势，实现社会救助；最后，政府还可以设立基金会，扩大草根组织筹资范围，并且放松管制领域，允许草根组织进行部分项目的投资来获取资金[7]。
2.增加社会公信力
首先需要草根组织做到信息的公开化、透明化，要对自己的使用状况，结余状况等信息及时公开，受社会监督；其次，要利用媒体宣传草根组织的正面形象，组织自身也要降低负面状况的发生，消除公众对草根组织的怀疑和排斥现象，这样才能得到社会各界的认可；在得到社会认可之后，要鼓励公众参与草根组织，支持草根组织参与社会救助。
3.拓展活动领域
目前，草根组织在文化、教育、服务等领域积极发挥自身作用外，还需要拓展活动领域，提供更全面的救助方式，比如精神救助、安老救助等。政府要给予草根组织更多的发展空间，减少对其活动的限制，给草根组织提供可参与的社会救助项目。
（三）强化内部建设
发挥草根组织自身优势，健全组织内部管理体制，重视组织成员素质培养，是保证草根组织将康发展的最基本措施，使草根组织发展更稳定。
1.重视人员素质培养
草根组织通过改善组织待遇，制定完善的制度来吸引人才，对组织成员的素质也有一定的要求。首先要加强对组织成员的道德教育和法制教育，建立完善的自律机制，规范成员的行为；其次，对组织成员进行专业知识和技能的培训，培养专业型人才；最后，也是最重要的，要培养领导型人才，一个组织有了好的领导者，才能带领组织往好的方向发展。
2.加强组织自治能力
首先要分析本组织的优势与弱势，制定适合本组织的机制，如选举制度、运作机制、财务管理机制等[8]；其次，要强化组织的自律能力，建立监督机制，确保组织信息公开透明，防止组织内部出现腐败现象；最后，要合理安排组织成员职务，建立人力资源管理制度，充分发挥每位成员的作用。只有建立适合本组织的机制，才能使组织有条不紊地发展。
参考文献
[1] 黄晓勇.中国民间组织报告：2008[M].北京： 社会科学文献出版社，2008： 62.
[2] 民政部.2013年社会服务发展统计公报.
[3] 陆建华. 大陆民间组织的兴起： 对北京三个绿色民间组织的个案分析[J].中国社会科学，2000，（ 4） ： 117.
[4] 王晨.中国民间组织发展的三大不利性制度因素分析[J].社会科学，2005，（ 10） ： 43.
[5] 马庆钰，廖鸿.社会组织能力建设[M].北京：中国社会出版社，2011：21.
[6] 宋晨枫等.非营利组织管理[M].北京：中国经济出版社，2008：64.
[7] 杜倩平.草根非政府组织扶助：弱势群体功能探究[M].北京：社会科学文献出版社，2012：196.
[8] 郭建平.非政府组织参与社会救助的理论与实证分析[M].济南：山东人民出版社，2013：181.