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行政事业性国有资产是指由行政事业单位占有和使用的,在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。它包括国家拨给行政事业单位的资产、行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产,如房产、土地、车辆、机器设备、投资等。行政事业单位国有资产是国家政权建设和社会事业发展不可或缺的物质基础,它们分布在行政管理、公检司法、科研教育、文化卫生和部队等各个系统中。
一、构建行政事业性国有资产管理绩效评价体系的必要性。
改革开放以来,随着我国经济发展,行政事业单位国有资产的数量和规模不断上升,质量不断改善。2006年12月至2007年10月,财政部组织开展了全国行政事业单位资产清查工作,截至2006年12月31日,全国行政事业性国有资产总额达到8.01万亿元,其中净资产总额为5.31万亿元,占全部国有净资产总额的35.14%。因此,加强行政事业单位国有资产管理绩效评价,努力盘活现有存量,有效提高资产的使用效率,对节约财政支出、提高行政效率、维护国家政权稳定、促进各项社会事业发展等都具有极其重要的意义。
国家行政事业单位法人作为全体人民的代表是享有行政事业性国有资产产权的主体,根据产权理论,这种享有权在个人之间是不可分的。它是与私人产权相对的公共产权。德母赛茨(Demsetz)认为,公共产权由于产权主体不明确。监督成本非常高。激励效率较低,外部性较大,因而不能精确考核管理者使用资源所带来的成本,以至管理者会倾向于以不道德的行为方式去实现超出他们应该享受的权利。
在我国,行政事业性国有资产虽然属于全民所有或国家所有,但由于其公共产权的产权特性。资产的损失或收益对每一个管理者而言其影响是微乎其微的,也就是说,每个管理者都可以搭便车,即损失和收益按照全民主体分摊,个人所占比重极其微小,这就导致了行政事业性国有资产的管理缺乏一种监督激励机制。同时,在行政事业性国有资产的产权中。管理者个人对国有资产的权利要受到限制,但这种限制并不来自个人之间的权利界定,而是来自于政府或者行政部门的管理和分配。行政事业性国有资产产权的这一制度安排并不能限定出清晰的个人权利边界,权利也未界定到个人,所以个人权利很难受到他人权利的制约,这又导致产权制度中缺乏一种权利相互制约机制。因此,行政事业性国有资产产权制度中监督激励机制和权利相互制约机制的缺乏,加上管理观念的落后、管理体制的不健全、管理组织的不规范,使得我国行政事业性组织从资源投人到目标产出的转换效率很难定量测定。在国有资产的运营管理成本相当大的情况下,加强对行政事业性国有资产管理绩效的评估,设定可行的绩效评估体系已是势在必行。
二、行政事业性国有资产管理的效率分析
斯蒂芬.罗宾斯(Stephen Robbins)认为,管理就是计划、组织、领导和控制组织的实体、财务、人力及信息资源,以有效率和有效果的方法实现一组目标。管理的目的就是要使组织从投人到产出的转换过程更加有效率,从整体上看,管理效率可以看作实施了管理后增加的收益与管理成本之间的比较。不难得出,管理效率的内涵是以一定的管理成本可以取得的管理收益。管理效率的高低取决于管理收益和管理成本。通常,评价一项管理体制时往往是采用单一的效率标准,但对效率的度量方式则是复合的。当前,对管理效率的度量主要有以下两种方式:
(1)、SE=(TR一PR)/SC=SR/SC
其中,SE是管理效率;SR是管理收益;SC是管理成本。管理收益SR,等于采用某项管理体制后的总收益TR与无体制生产总收益PR的差额。无体制生产总收益是指假设在先前效率为零的状态下,组织凭本能和兴趣从事生产活动所产生的收益。这种度量方式的优点是对管理效率的度量较为准确,缺陷是对PR的估计很困难,因为现实中不存在一个完全没有管理的组织生产状态。
(2)、MSE=MSR/MSC
其中,MSE是管理的边际效率;MSR是管理的边际收益;MSE是管理的边际成本。此度量方式是在原有的管理体制基础上,比较采取新管理方式增加的单位成本所带来的单位收益,其优点在于这种方式可以用来判定管理体制变动的科学性和合理性,但缺陷是不能反映全部管理的平均水平。
不难看出,管理成本是为了提高组织绩效而付出的成本,管理效率则是因投人管理成本而相应增加的收益,管理效率的高低取决于管理收益和管理成本。對于行政事业性国有资产的管理而言,其效率的提高就主要在于通过加强管理机构部门之间的合作,引人科学合理的管理机制,降低管理的总平均成本,提升管理的总体收益,从而实现行政事业性国有资产的保值与增值。
三、构建行政事业性国有资产管理绩效评估指标体系
运用层次分析法和模糊分析法,建立行政事业性国有资产管理绩效评估指标体系。具体构建如下:
评估指标说明:
(l)体制规范:行政事业性国有资产产权制度中监督激励机制和权利相互制约机制相对缺乏,观念落后、体制不健全、组织不规范。是影响行政事业性国有资产管理绩效的制度性因素。体制规范从以下几个指标评估:观念机制、资源配置效率、监督机制、激励机制。
(2)管理效益:作为行政事业性国有资产管理绩效的最直接体现,结合行政事业性作为公共部门的产出的特殊性,其运营效益指标划分为:资产投入管理效益,资产使用管理效益,资产维修管理效益和资产退出管理效益。
(3)外部认同度:行政事业单位国有资产的公共产权属性决定了对其管理绩效的评估必须考虑它在社会上的认同程度,具体可以从客户满意度、社会认可度、上级满意度和外界吸引力四个方面进行评估。
(三)行政事业性国有资产管理绩效模糊评估
本文采用二级模糊评估对行政事业性国有资产管理绩效作一评估。步骤如下:
(1)确定评估指标集和评语集
由上述的评估体系可知:一级指标有:
对各个指标的评级分为5个等级,以衡量待评指标的级别。即采用如下的评语集合:
={很高、较高、一般、较低、很低}。
(2)确定各指标的权重
权重的确定可以采用层次分析法(Analytic HierarchyProcess,简称AHP法),请有关专家填写判断矩阵。确定出二级指标对其所属一级指标 的权重集,=。
(3)一级模糊综合评估
首先确定 模糊评估判断矩阵 ,采用专家评分法得出二级指标隶属于评语 的重要程度 ,并由此构造判断矩阵 。
令 的一级评估向量为 ,表示各 对评语集Y的隶属度向量,则
其中,“ ”为算子符号,根据实际需要选取不同的算子, 按照广义模糊运算定义, 一般可选用四种算子,即M ,M ,M ,M 前三种用于突出主要因素,不考虑或稍微考虑次要因素的综合评判,最后一种称为加权平均型。这对所有因素依权重大小均衡兼顾,比较适合于整体指标情形,因此,本文选用第四种算子,从而有:
其中,“ ”为乘积算子;“ ”为闭合加法算子,有
;n对应i对相应的值,即:
4 i=1
n= 4 i=2
4 i=3
(4)二级模糊综合评估 = =
令二级评估向量为B,它表示X对评语集Y的隶属度,同样采用AHP法确定二级模糊综合评判的权重集
,表示一级指标 对绩效指标X的权重。则 ;
式中:
由于采用M算法,所得到的B中各分量之和为1,因此无须归一化处理。 分别对应评语集中 ,即从概率的角度来说,对绩效分别属于 的可能性为 。最后根据最大隶属度原则进行判定。即由 =确定的i对应的 就是整体绩效评估表现的级别。
综上所述,行政事业单位可通过此绩效评估体系对单位的国有资产管理的状况进行评估,以达到合理高效配置国有资产,确保其国有资产在运营过程中保值与增值,切实提高行政事业单位的行政服务能力。
一、构建行政事业性国有资产管理绩效评价体系的必要性。
改革开放以来,随着我国经济发展,行政事业单位国有资产的数量和规模不断上升,质量不断改善。2006年12月至2007年10月,财政部组织开展了全国行政事业单位资产清查工作,截至2006年12月31日,全国行政事业性国有资产总额达到8.01万亿元,其中净资产总额为5.31万亿元,占全部国有净资产总额的35.14%。因此,加强行政事业单位国有资产管理绩效评价,努力盘活现有存量,有效提高资产的使用效率,对节约财政支出、提高行政效率、维护国家政权稳定、促进各项社会事业发展等都具有极其重要的意义。
国家行政事业单位法人作为全体人民的代表是享有行政事业性国有资产产权的主体,根据产权理论,这种享有权在个人之间是不可分的。它是与私人产权相对的公共产权。德母赛茨(Demsetz)认为,公共产权由于产权主体不明确。监督成本非常高。激励效率较低,外部性较大,因而不能精确考核管理者使用资源所带来的成本,以至管理者会倾向于以不道德的行为方式去实现超出他们应该享受的权利。
在我国,行政事业性国有资产虽然属于全民所有或国家所有,但由于其公共产权的产权特性。资产的损失或收益对每一个管理者而言其影响是微乎其微的,也就是说,每个管理者都可以搭便车,即损失和收益按照全民主体分摊,个人所占比重极其微小,这就导致了行政事业性国有资产的管理缺乏一种监督激励机制。同时,在行政事业性国有资产的产权中。管理者个人对国有资产的权利要受到限制,但这种限制并不来自个人之间的权利界定,而是来自于政府或者行政部门的管理和分配。行政事业性国有资产产权的这一制度安排并不能限定出清晰的个人权利边界,权利也未界定到个人,所以个人权利很难受到他人权利的制约,这又导致产权制度中缺乏一种权利相互制约机制。因此,行政事业性国有资产产权制度中监督激励机制和权利相互制约机制的缺乏,加上管理观念的落后、管理体制的不健全、管理组织的不规范,使得我国行政事业性组织从资源投人到目标产出的转换效率很难定量测定。在国有资产的运营管理成本相当大的情况下,加强对行政事业性国有资产管理绩效的评估,设定可行的绩效评估体系已是势在必行。
二、行政事业性国有资产管理的效率分析
斯蒂芬.罗宾斯(Stephen Robbins)认为,管理就是计划、组织、领导和控制组织的实体、财务、人力及信息资源,以有效率和有效果的方法实现一组目标。管理的目的就是要使组织从投人到产出的转换过程更加有效率,从整体上看,管理效率可以看作实施了管理后增加的收益与管理成本之间的比较。不难得出,管理效率的内涵是以一定的管理成本可以取得的管理收益。管理效率的高低取决于管理收益和管理成本。通常,评价一项管理体制时往往是采用单一的效率标准,但对效率的度量方式则是复合的。当前,对管理效率的度量主要有以下两种方式:
(1)、SE=(TR一PR)/SC=SR/SC
其中,SE是管理效率;SR是管理收益;SC是管理成本。管理收益SR,等于采用某项管理体制后的总收益TR与无体制生产总收益PR的差额。无体制生产总收益是指假设在先前效率为零的状态下,组织凭本能和兴趣从事生产活动所产生的收益。这种度量方式的优点是对管理效率的度量较为准确,缺陷是对PR的估计很困难,因为现实中不存在一个完全没有管理的组织生产状态。
(2)、MSE=MSR/MSC
其中,MSE是管理的边际效率;MSR是管理的边际收益;MSE是管理的边际成本。此度量方式是在原有的管理体制基础上,比较采取新管理方式增加的单位成本所带来的单位收益,其优点在于这种方式可以用来判定管理体制变动的科学性和合理性,但缺陷是不能反映全部管理的平均水平。
不难看出,管理成本是为了提高组织绩效而付出的成本,管理效率则是因投人管理成本而相应增加的收益,管理效率的高低取决于管理收益和管理成本。對于行政事业性国有资产的管理而言,其效率的提高就主要在于通过加强管理机构部门之间的合作,引人科学合理的管理机制,降低管理的总平均成本,提升管理的总体收益,从而实现行政事业性国有资产的保值与增值。
三、构建行政事业性国有资产管理绩效评估指标体系
运用层次分析法和模糊分析法,建立行政事业性国有资产管理绩效评估指标体系。具体构建如下:
评估指标说明:
(l)体制规范:行政事业性国有资产产权制度中监督激励机制和权利相互制约机制相对缺乏,观念落后、体制不健全、组织不规范。是影响行政事业性国有资产管理绩效的制度性因素。体制规范从以下几个指标评估:观念机制、资源配置效率、监督机制、激励机制。
(2)管理效益:作为行政事业性国有资产管理绩效的最直接体现,结合行政事业性作为公共部门的产出的特殊性,其运营效益指标划分为:资产投入管理效益,资产使用管理效益,资产维修管理效益和资产退出管理效益。
(3)外部认同度:行政事业单位国有资产的公共产权属性决定了对其管理绩效的评估必须考虑它在社会上的认同程度,具体可以从客户满意度、社会认可度、上级满意度和外界吸引力四个方面进行评估。
(三)行政事业性国有资产管理绩效模糊评估
本文采用二级模糊评估对行政事业性国有资产管理绩效作一评估。步骤如下:
(1)确定评估指标集和评语集
由上述的评估体系可知:一级指标有:
对各个指标的评级分为5个等级,以衡量待评指标的级别。即采用如下的评语集合:
={很高、较高、一般、较低、很低}。
(2)确定各指标的权重
权重的确定可以采用层次分析法(Analytic HierarchyProcess,简称AHP法),请有关专家填写判断矩阵。确定出二级指标对其所属一级指标 的权重集,=。
(3)一级模糊综合评估
首先确定 模糊评估判断矩阵 ,采用专家评分法得出二级指标隶属于评语 的重要程度 ,并由此构造判断矩阵 。
令 的一级评估向量为 ,表示各 对评语集Y的隶属度向量,则
其中,“ ”为算子符号,根据实际需要选取不同的算子, 按照广义模糊运算定义, 一般可选用四种算子,即M ,M ,M ,M 前三种用于突出主要因素,不考虑或稍微考虑次要因素的综合评判,最后一种称为加权平均型。这对所有因素依权重大小均衡兼顾,比较适合于整体指标情形,因此,本文选用第四种算子,从而有:
其中,“ ”为乘积算子;“ ”为闭合加法算子,有
;n对应i对相应的值,即:
4 i=1
n= 4 i=2
4 i=3
(4)二级模糊综合评估 = =
令二级评估向量为B,它表示X对评语集Y的隶属度,同样采用AHP法确定二级模糊综合评判的权重集
,表示一级指标 对绩效指标X的权重。则 ;
式中:
由于采用M算法,所得到的B中各分量之和为1,因此无须归一化处理。 分别对应评语集中 ,即从概率的角度来说,对绩效分别属于 的可能性为 。最后根据最大隶属度原则进行判定。即由 =确定的i对应的 就是整体绩效评估表现的级别。
综上所述,行政事业单位可通过此绩效评估体系对单位的国有资产管理的状况进行评估,以达到合理高效配置国有资产,确保其国有资产在运营过程中保值与增值,切实提高行政事业单位的行政服务能力。