编者按：中央编译局研究员高新军以一个镇为样本，考察了美国地方“人大”审议财政预算案的过程及基层选举的一些情况。和平发展的中国需要对世界的研究。从“勇于借鉴一切人类文明成果”的角度，从既要学习借鉴又不要照搬的角度，本栏目刊发了下面两篇文章，供读者参考。
　　
　　美国的地方人民代表大会制度（Town Meeting）历史悠久。早在1776年美国建国前，来自英国的早期移民就在北美大陆移植了英国的地方自治传统。后来，法国著名学者托克维尔于1835年出版了《论美国的民主》。从此，这种制度在世界上广为传播，成为理解美国地方政治制度的一把钥匙。目前，这种古老的制度仍在美国新英格兰地区的6个州广泛存在。
　　
　　公平比效率重要得多
　　
　　2008年4月到6月，笔者有机会实地考察了美国马萨诸塞州艾默斯特镇Town Meeting代表审议镇政府2008～2009年财政预算案的全过程。这次审议持续1个半月，共开会10次。镇政府在开会前1个月，将需要审议的镇财政预算汇编成册，发给每个代表。会议上许多程序性和技术性的设计很有特色。
　　一是审议时，必须对每项预算逐条充分讨论，并允许代表提出修改意见。特别是对关系民众切身利益的财政支出，如：学校教育支出、社区服务支出、图书馆支出、公用服务支出等，每一大项中的各小项逐条讨论，分歧大的逐项表决。这样做肯定会使审议工作进展缓慢，有时一个晚上连一个大项的预算都讨论不完。没有代表反对这样审议，相反，大家都认为只有这样做，才体现了代表大会在政府预算上的决策作用。
　　二是为了保证对一项议案赞成者和反对者在发言时间和人数上的平等，代表在要求发言时，可以举起事先拿到的选票。绿色表示支持，红色表示反对。主持人根据颜色平均分配发言时间，保证审议的公平。
　　三是对发言时间的限制。如提出修改议案，可发言5分钟。如对已有的议案表达意见，发言限时3分钟。若要求延长时间，必须得到与会代表的同意。同一代表只能对同一议案发言1次。
　　四是采取三种表决方式：声音表决、起立表决、投票表决。意见基本一致的议案，可用声音表决，既简单也不违反程序。起立表决主要用于反对人数很少的议案，持反对意见的代表起立。赞成和反对意见相持不下的议案投票表决，当场投票并宣布结果。
　　
　　问题相当尖锐交流心平气和
　　
　　从代表大会审议地方政府预算的内容上看，它们在规制地方经济社会发展和秩序上也很有特点。
　　美国实行的是土地私有制，但如果认为土地私有就可以在自己的土地上想干什么就干什么，那就错了。在美国，即使土地是你的，但在这块地上搞开发，也要符合州政府、地方政府的有关法律。在这次艾默斯特镇人民代表大会审议镇政府财政预算时，就碰到了这种情况。该镇有一片湿地，州和镇的法律明确规定，为了保护生态环境，不允许对湿地随意开发。这块湿地的所有者想在湿地上建一个水上娱乐中心，这样既可增加收入，也可为当地提供一些就业机会，还可向政府多交税，可谓“一举多得”。这项议案在镇规划委员会讨论时，以3票赞成2票反对通过了。在Town Meeting会议上，镇规划委员会的5名成员上台陈述了赞成或反对的理由，湿地的所有者和项目设计公司也分别上台陈述，接着就是讨论。由于意见分歧大，最后只能投票表决。结果121票反对，62票赞成，议案被否决了。
　　是否关心普通民众的生活是地方政府治理水平的重要指标。马萨诸塞州和艾默斯特镇都有法律规定，使低收入者能住上支付得起的住房。代表们审议并通过了对低收入者住房补助的有关议案：凡拥有9套以上出租住宅者，必须拿出一定数量的住宅来照顾低收入者。拥有10～14套出租住宅者，最低拿出1套住房照顾低收入者……从21套开始，按12%的比例给低收入者提供住房。房主可以从州和镇政府获得一定补贴。
　　有些议案通过简单的讨论来通过或否决是不负责任的。在这种情况下，代表们更倾向于推迟审议，以便让有关部门深入调查，提出修改意见，再交给代表审议。例如，一项议案中，镇财经委员会提出以40万美元购买两块土地，但讨论中很多代表对标价这么高不理解，要求重新评估。近一个月后，Town Meeting再次讨论这个问题时，重估价降到24万美元。尽管仍有一些代表不满意，多数代表还是投了赞成票。
　　预算审议更像是一场平等的意见和信息交流。会场上，对预算信息知之不多的代表们，会向地方政府官员和财经委员会提出各种问题，有的十分尖锐。这时，地方政府官员必须耐心解答代表的质询。例如，在讨论公共安全支出时，就有代表对镇里已经有了48名警察，还要增加警察表示不满。警察局长亲自出面解释：除去休假、出差、病假，真正能执勤的警察只有36名。该镇是大学城，学生们在镇里时有违法行为，警局人手还是不够。还有代表对警察局要换新车表示不满，认为现有车辆还可以用。局长解释说现有车辆有的使用已近10年，尽管车况不错，但有隐患，不利于追捕逃犯。这样你来我往，问题也就辩论清楚了。最后，警察局要求增加人手的要求被否决，更换车辆的议案被通过。整个会议期间，笔者最常见的就是这种一问一答式的信息交流。提问者不会因为问题简单而难为情，回答者也不会因为问题尖锐而生气。平心静气地交流，是成熟的民主素质的体现。
　　
　　对少数人的合法利益格外关注
　　
　　在笔者参加的10次会议中，印象最深的是代表们对少数人合法利益的保护。由于近年来美国经济下滑，艾默斯特镇的财政收入跟不上通胀的速度。当地教育部门经费紧张，支出大于收入，镇教育委员会准备把20名服务于学校的午餐工人推给外包商，使之由镇政府工作人员变为私营企业员工。尽管工作岗位和工资不变，但退休后待遇不同。这20名工人平均年龄40多岁，已在学校工作17年，年收入在7000美元到15000美元之间。在美国，这是绝对的低收入。教育委员会这样做，每年可以节省15万美元经费。这项议案引起了轩然大波，两种意见争论激烈。虽然议案在几次推迟审议后通过，但为这20名工人争取合法权益的行动却没有结束。支持工人的代表和镇民不仅每个周末在镇中心广场举标语牌示威，还召开新闻发布会，征集签名，派发传单，并要求召开特别人民代表会议专门讨论，大有不达目的誓不罢休的味道。他们表示，换届选举一定要把现任教育委员会成员选下来。学校的午餐工人是教育系统内的弱势群体，当需要裁减经费和人员时首当其冲，但如果一个社会无视弱势群体的合法利益，那么，这个社会就是不健全的，多数人的利益也很可能得不到保护。因为，在此时你是多数，在彼时很可能是少数。
　　每年召开的Town Meeting会议和良好的民众参政渠道，培养了一批民间社会活动家。笔者发现近10名代表几乎在每次会议或每个问题的讨论中都要求发言，积极提出意见或批评。这些人或者过去在地方政府工作过，或者还担任着民间团体的负责人，虽然人数很少，却以丰富的阅历、人格魅力和在民众中的影响力，在很大程度上扮演着民意代表的角色。对地方政府，他们起到了监督作用。成熟的民主制度不可能要求所有选民都成为熟悉地方事务的专家，但可以产生一些地方社会活动家。民意的表达正是通过这种形式形成与地方政府互动的。
　　公开透明是美国地方政府做得最好的一件事。所有的人民代表会议都由当地电视台现场直播，以后几天还在当地电视台反复重播。大会期间的镇理事会（Select Broad）和各专门委员会的会议也是如此。在会场上，笔者作为旁听者，不仅可以随意取阅各种会议材料，而且可以随意拍照。
　　中美两国虽然在很多地方有所不同，但是，美国地方人民代表大会在审议地方政府财政预算时的许多做法，值得我们借鉴。民众的权利，很多时候就藏在这些细节中。
　　（作者系中央编译局比较政治与经济研究中心研究员）