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摘要：社区是城市的“细胞”，州市共建社区，是共建工作的重要组成部分。文章梳理了近年州市部门在社区共建中的成效、做法经验，对存在的问题进行深入调研，以期为州市政府进一步推进社区共建提供有益参考。
关键词：州市社区共建；成效；经验；问题；吉首市
吉首市辖16个乡镇街道，39个社区，社区人口19万余人。2011年3月，州市委政府组织召开了社区共建工作推进会，提出要建设“组织有力、服务完善、人居优良、秩序安定、特色鲜明”的和谐文明新社区，145家州直和100家市直部门和单位在吉首市28个城市社区开展社区共建。
一、州市社区共建的主要成效
（一）注重社区党建，基层组织得到夯实
1. 强化了社区阵地建设。相关州直和市直单位为共建社区新建了6处办公场所，改造了13处办公场所，并为社区配备了办公桌、电脑、空调等设备，云峰、小溪桥、兔岩等社区还建成了标准的“七室一站”，提升了社区形象。
2. 探索建立区域化党建工作格局。营庄社区积极创新党建，建立了“一员五联”的区域党建工作模式，即：组织联手、资源联合、事情联办、服务联动、效果联评，统筹推进区域党建工作。
（二）加大建设投入，社区环境得到改善
据统计，至2012年底，全市28个社区投入共建资金1617万元，使社区办公环境和人居环境不断优化。如兔岩社区共建单位投入资金200多万元兴建了标准的“五室一校一中心”，解决工作经费18.5万元；营庄社区共建单位投入41万元，为社区提供工作经费13万元；商业城社区共建单位先后筹集社区办公经费和基础设施建设资金近30万元；石家冲社区共建单位投入15.86万元改善居民生活环境和社区办公条件，工作组还为社区干部定制了标准工作服，提升了社区干部的精神面貌。
（三）增强服务功能，群众满意度得到提升
2012年，共建单位与社区共同组织开展便民服务、帮困助学等活动，州市共筹措59万余元资金，发放价值10.77万余元的救助物资，救助660余户困难群众，同时，各共建单位在公共服务设施建设、环境整治、公益性费用收缴等方面积极协作，充分发挥州市共建的信息、场地、人才等资源优势，开展形式多样的便民服务，提供180多个公益性岗位，解决了1300人次的“零就业家庭”就业。
二、州市社区共建的主要做法和经验
（一）认识新高度，社区建设有力度
认识的高度决定发展的高度。吉首市制定出台了《关于进一步加强基层和基础工作的意见》（吉发〔2010〕1号）。强调：加强和改进基层社会管理，推进和谐社会建设，重点在基层，关键在基础。只有把工作加强在基础，理顺管理体制，创新工作机制，才能强化基础的支撑力。社区建设在市委市政府的全局工作中占有突出的位置。
（二）共建新举措，社区建设有活力
1. 突破体制障碍，激发共建活力
州委州政府先后出台了《关于理顺州府吉首城市规划建设管理体制的意见》（州办〔2010〕13号）、《关于进一步加强州市直单位与吉首市社区和谐文明共建工作的通知》（州办〔2010〕37号）等指导性文件，成立了由州长任组长的州府城市规划建设管理领导小组。同时，将州直职能部门涉及关于吉首城市管理的一些具体管理、行政审批、处罚职权等职责，除了法律法规上已经明确规定不能下放的之外，全部下放到吉首市的相关部门。比如州发改委、州建设局等12个州直职能部门将物业管理企业临时资质审批权、房地产企业资质审批权、临时用地审批权等26项职能全部下放到了吉首市，形成以市为主、州为后盾、州市共建的管理新体制。
2. 整合资源力量，破解共建瓶颈
几年以来，共建单位突出“社区亮化”、“道路硬化”、 “环境美化”三项工程，作为重要抓手用以改善社区基础设施建设，28个社区共新铺设照明线路16490米、装灯611盏，硬化道路14532米，新建垃圾围55个，整修排水沟5606米，绿化面积16460平方米，并全力推进社区“六小”建设，即：小市场、小绿地、小停车场、小广场、小公厕、小垃圾楼。
3. 抓实“六大联动”，彰显共建实效
一是文明创建联动。组建了16支颇具民族特色的社区文化文艺队伍，开展文化活动130余场次；二是社会治安联防。28个社区组建了治安巡逻队和志愿者服务队伍，形成了治安联防网；三是公益事业联办；四是设施项目联建；五是环境卫生联做。以绿化、净化、美化为目标，营造一个舒适优美的社区工作和生活环境；六是党建工作联抓。开展了“党员志愿者服务队”、 “党员五个一”等党建主题活动。
（三）思维新方式，社区建设上水平
一是初步建立起有理念和工作规范的社区工作机制。市委市政府提出了“和谐社区，温馨家园”的社区“家”文化理念，如接待“六个一”、居务“六个知”、居民行为规范“六个要”等。2011年又制作了社区管理软件，建立起三级网络管理平台利于社区工作反馈，以实现市委市政府和社区之间即时信息的快速传递、领导批示直接传达、工作办理网络跟踪“三部曲”，搭起了基层与上级沟通的桥梁。
二是初步建立起激励、协调、反馈、问责的工作机制。州、市两级领导推行项目联系制度，按照“一个项目、一名领导、一抓到底”的工作机制，强化对共建项目的协调和服务。此外，州、市党委政府将州市共建工作纳入了党政领导干部“四个文明”考核和政绩考核的范畴，推行“一月一检查，一季一通报，半年一总结，年终考核兑现”，以保障共建工作有序运行。
三、 吉首市州市社区共建中存在的问题
（一）管理主体单一，居委会不堪重负
目前吉首城市社区管理的主体是社区居委会和街道党委政府，居委会机构设置类似于一个小型的基层政府，设有综合治理、民政、城市管理、计划生育、劳动保障、安全生产等部门，承接街道和市直部门布置的工作任务。社区花费相当多的时间“协助”部门工作，导致其自我管理、自我服务的工作职责没有落实。与此同时，与现代社区管理相适应的管理机构和组织缺失，如物业管理公司、业主委员会及各类生活服务性组织。商业城社区地处市中心，是繁华的商业地带，流动人口庞大，暂住人口6000多人，社区管理难度非常大。只有个别居民小区有物业管理，但与居委会的关系难以协调。比如社区工作人员查访计划生育工作时，物业公司为了给业主保密，不会主动为工作人员提供方便；此外有的小区业主委员会与物业公司之间摩擦多，工作开展不顺，以至于物业公司做不下去落跑的现象（科技园和苑小区）。社区大大小小繁杂的事务基本上由社区居委会包揽，居委会工作人员普遍感到工作任务繁重，心力交瘁。 （二）到位资金紧张，项目建设支撑力度不强
一方面表现为社区工作人员工作强度大而工资待遇不高。据统计，一个社区现有人口相当于一个中等乡镇，而社区工作人员只有10来个人，70%以上是招聘人员，人均管理1000多人，在管理与服务工作中显得被动。吉首市城市社区居委会的经费每年在15～18万元，含专职工作人员的工资报酬和工作运转。其中，社区专职工作人员工资标准为：城区党组织书记、居委会主任月工资1400元，副主任月工资1200元，聘用社区人口与计划生育、社会治安综合治理、文化卫生体育等岗位的专职工作人员工资900元。而建制镇社区居委会主任、党组书记月工资1000元。照此计算，城区居委会每年用于工作经费开支就3～5万元左右，建制镇社区1～2万元左右。
另一方面，一些社区基础设施的共建项目缺乏州市专项资金支持，所需资金主要由共建单位和辖区单位赞助，这在很大程度上削弱了项目建设的推进力度。如2012年镇溪街道在基础设施建设计划23个项目，计划投资509.5万元，年底统计，实际投入130万元，只到近四分之一。石家冲社区有15家共建单位，年初计划实现2个共建项目，预计需要资金22万，而实际完成投入12万，缺口10万。12万元共建资金中，牵头单位州教育局3万，其他0.1万至2万不等，有的共建单位根本没有出资。
（三）工作机制松懈，共建连续性需加强
州市社区共建是一项创新性的工作，需要在不断的探索中逐步完善工作机制。例如有的社区和共建单位之间没有建立统一的共建机制，采取轮流帮扶方法，对社区建设缺乏长远规划；有的共建单位在主要领导调离或换了领导之后，新的领导班子忽视了社区共建工作，甚至不愿出资出力参与社区共建；市直15个部门将低保审核、就业劳动保障、就业登记、综合治理社会矛盾排查等18项职能下放到社区，工作职能下放了，但工作经费难以到位。不少社区反映，他们只是象征性地得到了少部分经费，如科技园社区承接计生办工作职能，几年来只有在2011年得到了1100元的工作经费。去年以来，州直共建单位基本无人也无资金投入社区建设，居委会工作人员多次和相关单位衔接，州直单位以没接到通知为由一直没有委派工作队员和出资参与社区建设。
（四）服务内容不够健全，干部和居民的教育培训体系不完善
调研发现，社区管理者对社区的维稳工作十分重视，但是对规范社区行为、激发社区活力、协调社区关系等方面与老百姓的期望还存在差距。因为不同行业、不同年龄层次的老百姓对社区服务存在不同的需求，孩子尚小的部分家长希望社区能提供包括教育学习、幼儿托管、体育锻炼等方面的服务；部分老年人则希望能够随时得到方便及时的帮助等。大部分百姓反映社区物业管理与他们的期望还存在一定的差距。
社区居委会干部多为聘用人员，文化层次和思想境界高低不齐，一些社区工作人员对社区管理了解较少，管理方法单一，对新出现的问题不能很好解决。如吉首市将一些职能部门的工作职能下放到社区后，一些社区干部对承接下放的职能根本不知道如何操作。此外，还有一些共建单位对州市共建工作缺乏认识，认为州市共建是州市政府“甩包袱”，不愿配合工作。因此，社区干部、社区居民需要通过教育培训和自我学习等方式，为强化社区建设提供精神支撑。
（五）法律法规还不健全，现代社区管理框架尚未搭建
目前为止，我国还没有出台关于社区建设的法律法规或者指导意见，现实的发展超前于国家立法。导致社区建设出现“无法可依”，一些新兴的社区组织，如业主委员会、志愿服务组织、物业管理等与街道、社区居委会之间的关系，由于缺乏法律上的规范依据，在实际工作中难以操作。
在共建标准方面，州委州政府提出要以“组织有力、服务完善、人居优良、秩序安定、特色鲜明”为标准。据调研，个别社区开展了一些创造性的工作，如营庄社区探索了“一员五联”区域化党建工作模式，科技园社区推行了“515科技文化活动周”等一些创新做法，但总体来讲还未建立起立体式的管理框架和管理模式，以及常态化的工作机制，距离社区工作的规范化、法制化、科学化以及“体系化”要求还有差距，还没有能够建立一套标准化的社区建设模式，使之成为社区管理规范化、制度化的模板。
（六）与城市社区比较，建制镇社区建设相对薄弱
在建制镇推行社区管理，这是创新基层社会管理，统筹城乡（镇）发展，推进城乡（镇）同建同治的基层社会管理举措，有利于促进城乡（镇）一体化发展。但是目前来看，从人力物力财力配备上，建制镇社区相比城市社区都显得较为薄弱。比如规划5年的州市共建社区活动只涉及了城市社区，州市直单位的社区共建资金项目，人员配备均惠及不到各建制镇社区，也享受不到相关的支持性惠民政策，导致在工作经费上更加紧张，建设相对薄弱。
（作者单位：中共吉首市委党校）
关键词：州市社区共建；成效；经验；问题；吉首市
吉首市辖16个乡镇街道，39个社区，社区人口19万余人。2011年3月，州市委政府组织召开了社区共建工作推进会，提出要建设“组织有力、服务完善、人居优良、秩序安定、特色鲜明”的和谐文明新社区，145家州直和100家市直部门和单位在吉首市28个城市社区开展社区共建。
一、州市社区共建的主要成效
（一）注重社区党建，基层组织得到夯实
1. 强化了社区阵地建设。相关州直和市直单位为共建社区新建了6处办公场所，改造了13处办公场所，并为社区配备了办公桌、电脑、空调等设备，云峰、小溪桥、兔岩等社区还建成了标准的“七室一站”，提升了社区形象。
2. 探索建立区域化党建工作格局。营庄社区积极创新党建，建立了“一员五联”的区域党建工作模式，即：组织联手、资源联合、事情联办、服务联动、效果联评，统筹推进区域党建工作。
（二）加大建设投入，社区环境得到改善
据统计，至2012年底，全市28个社区投入共建资金1617万元，使社区办公环境和人居环境不断优化。如兔岩社区共建单位投入资金200多万元兴建了标准的“五室一校一中心”，解决工作经费18.5万元；营庄社区共建单位投入41万元，为社区提供工作经费13万元；商业城社区共建单位先后筹集社区办公经费和基础设施建设资金近30万元；石家冲社区共建单位投入15.86万元改善居民生活环境和社区办公条件，工作组还为社区干部定制了标准工作服，提升了社区干部的精神面貌。
（三）增强服务功能，群众满意度得到提升
2012年，共建单位与社区共同组织开展便民服务、帮困助学等活动，州市共筹措59万余元资金，发放价值10.77万余元的救助物资，救助660余户困难群众，同时，各共建单位在公共服务设施建设、环境整治、公益性费用收缴等方面积极协作，充分发挥州市共建的信息、场地、人才等资源优势，开展形式多样的便民服务，提供180多个公益性岗位，解决了1300人次的“零就业家庭”就业。
二、州市社区共建的主要做法和经验
（一）认识新高度，社区建设有力度
认识的高度决定发展的高度。吉首市制定出台了《关于进一步加强基层和基础工作的意见》（吉发〔2010〕1号）。强调：加强和改进基层社会管理，推进和谐社会建设，重点在基层，关键在基础。只有把工作加强在基础，理顺管理体制，创新工作机制，才能强化基础的支撑力。社区建设在市委市政府的全局工作中占有突出的位置。
（二）共建新举措，社区建设有活力
1. 突破体制障碍，激发共建活力
州委州政府先后出台了《关于理顺州府吉首城市规划建设管理体制的意见》（州办〔2010〕13号）、《关于进一步加强州市直单位与吉首市社区和谐文明共建工作的通知》（州办〔2010〕37号）等指导性文件，成立了由州长任组长的州府城市规划建设管理领导小组。同时，将州直职能部门涉及关于吉首城市管理的一些具体管理、行政审批、处罚职权等职责，除了法律法规上已经明确规定不能下放的之外，全部下放到吉首市的相关部门。比如州发改委、州建设局等12个州直职能部门将物业管理企业临时资质审批权、房地产企业资质审批权、临时用地审批权等26项职能全部下放到了吉首市，形成以市为主、州为后盾、州市共建的管理新体制。
2. 整合资源力量，破解共建瓶颈
几年以来，共建单位突出“社区亮化”、“道路硬化”、 “环境美化”三项工程，作为重要抓手用以改善社区基础设施建设，28个社区共新铺设照明线路16490米、装灯611盏，硬化道路14532米，新建垃圾围55个，整修排水沟5606米，绿化面积16460平方米，并全力推进社区“六小”建设，即：小市场、小绿地、小停车场、小广场、小公厕、小垃圾楼。
3. 抓实“六大联动”，彰显共建实效
一是文明创建联动。组建了16支颇具民族特色的社区文化文艺队伍，开展文化活动130余场次；二是社会治安联防。28个社区组建了治安巡逻队和志愿者服务队伍，形成了治安联防网；三是公益事业联办；四是设施项目联建；五是环境卫生联做。以绿化、净化、美化为目标，营造一个舒适优美的社区工作和生活环境；六是党建工作联抓。开展了“党员志愿者服务队”、 “党员五个一”等党建主题活动。
（三）思维新方式，社区建设上水平
一是初步建立起有理念和工作规范的社区工作机制。市委市政府提出了“和谐社区，温馨家园”的社区“家”文化理念，如接待“六个一”、居务“六个知”、居民行为规范“六个要”等。2011年又制作了社区管理软件，建立起三级网络管理平台利于社区工作反馈，以实现市委市政府和社区之间即时信息的快速传递、领导批示直接传达、工作办理网络跟踪“三部曲”，搭起了基层与上级沟通的桥梁。
二是初步建立起激励、协调、反馈、问责的工作机制。州、市两级领导推行项目联系制度，按照“一个项目、一名领导、一抓到底”的工作机制，强化对共建项目的协调和服务。此外，州、市党委政府将州市共建工作纳入了党政领导干部“四个文明”考核和政绩考核的范畴，推行“一月一检查，一季一通报，半年一总结，年终考核兑现”，以保障共建工作有序运行。
三、 吉首市州市社区共建中存在的问题
（一）管理主体单一，居委会不堪重负
目前吉首城市社区管理的主体是社区居委会和街道党委政府，居委会机构设置类似于一个小型的基层政府，设有综合治理、民政、城市管理、计划生育、劳动保障、安全生产等部门，承接街道和市直部门布置的工作任务。社区花费相当多的时间“协助”部门工作，导致其自我管理、自我服务的工作职责没有落实。与此同时，与现代社区管理相适应的管理机构和组织缺失，如物业管理公司、业主委员会及各类生活服务性组织。商业城社区地处市中心，是繁华的商业地带，流动人口庞大，暂住人口6000多人，社区管理难度非常大。只有个别居民小区有物业管理，但与居委会的关系难以协调。比如社区工作人员查访计划生育工作时，物业公司为了给业主保密，不会主动为工作人员提供方便；此外有的小区业主委员会与物业公司之间摩擦多，工作开展不顺，以至于物业公司做不下去落跑的现象（科技园和苑小区）。社区大大小小繁杂的事务基本上由社区居委会包揽，居委会工作人员普遍感到工作任务繁重，心力交瘁。 （二）到位资金紧张，项目建设支撑力度不强
一方面表现为社区工作人员工作强度大而工资待遇不高。据统计，一个社区现有人口相当于一个中等乡镇，而社区工作人员只有10来个人，70%以上是招聘人员，人均管理1000多人，在管理与服务工作中显得被动。吉首市城市社区居委会的经费每年在15～18万元，含专职工作人员的工资报酬和工作运转。其中，社区专职工作人员工资标准为：城区党组织书记、居委会主任月工资1400元，副主任月工资1200元，聘用社区人口与计划生育、社会治安综合治理、文化卫生体育等岗位的专职工作人员工资900元。而建制镇社区居委会主任、党组书记月工资1000元。照此计算，城区居委会每年用于工作经费开支就3～5万元左右，建制镇社区1～2万元左右。
另一方面，一些社区基础设施的共建项目缺乏州市专项资金支持，所需资金主要由共建单位和辖区单位赞助，这在很大程度上削弱了项目建设的推进力度。如2012年镇溪街道在基础设施建设计划23个项目，计划投资509.5万元，年底统计，实际投入130万元，只到近四分之一。石家冲社区有15家共建单位，年初计划实现2个共建项目，预计需要资金22万，而实际完成投入12万，缺口10万。12万元共建资金中，牵头单位州教育局3万，其他0.1万至2万不等，有的共建单位根本没有出资。
（三）工作机制松懈，共建连续性需加强
州市社区共建是一项创新性的工作，需要在不断的探索中逐步完善工作机制。例如有的社区和共建单位之间没有建立统一的共建机制，采取轮流帮扶方法，对社区建设缺乏长远规划；有的共建单位在主要领导调离或换了领导之后，新的领导班子忽视了社区共建工作，甚至不愿出资出力参与社区共建；市直15个部门将低保审核、就业劳动保障、就业登记、综合治理社会矛盾排查等18项职能下放到社区，工作职能下放了，但工作经费难以到位。不少社区反映，他们只是象征性地得到了少部分经费，如科技园社区承接计生办工作职能，几年来只有在2011年得到了1100元的工作经费。去年以来，州直共建单位基本无人也无资金投入社区建设，居委会工作人员多次和相关单位衔接，州直单位以没接到通知为由一直没有委派工作队员和出资参与社区建设。
（四）服务内容不够健全，干部和居民的教育培训体系不完善
调研发现，社区管理者对社区的维稳工作十分重视，但是对规范社区行为、激发社区活力、协调社区关系等方面与老百姓的期望还存在差距。因为不同行业、不同年龄层次的老百姓对社区服务存在不同的需求，孩子尚小的部分家长希望社区能提供包括教育学习、幼儿托管、体育锻炼等方面的服务；部分老年人则希望能够随时得到方便及时的帮助等。大部分百姓反映社区物业管理与他们的期望还存在一定的差距。
社区居委会干部多为聘用人员，文化层次和思想境界高低不齐，一些社区工作人员对社区管理了解较少，管理方法单一，对新出现的问题不能很好解决。如吉首市将一些职能部门的工作职能下放到社区后，一些社区干部对承接下放的职能根本不知道如何操作。此外，还有一些共建单位对州市共建工作缺乏认识，认为州市共建是州市政府“甩包袱”，不愿配合工作。因此，社区干部、社区居民需要通过教育培训和自我学习等方式，为强化社区建设提供精神支撑。
（五）法律法规还不健全，现代社区管理框架尚未搭建
目前为止，我国还没有出台关于社区建设的法律法规或者指导意见，现实的发展超前于国家立法。导致社区建设出现“无法可依”，一些新兴的社区组织，如业主委员会、志愿服务组织、物业管理等与街道、社区居委会之间的关系，由于缺乏法律上的规范依据，在实际工作中难以操作。
在共建标准方面，州委州政府提出要以“组织有力、服务完善、人居优良、秩序安定、特色鲜明”为标准。据调研，个别社区开展了一些创造性的工作，如营庄社区探索了“一员五联”区域化党建工作模式，科技园社区推行了“515科技文化活动周”等一些创新做法，但总体来讲还未建立起立体式的管理框架和管理模式，以及常态化的工作机制，距离社区工作的规范化、法制化、科学化以及“体系化”要求还有差距，还没有能够建立一套标准化的社区建设模式，使之成为社区管理规范化、制度化的模板。
（六）与城市社区比较，建制镇社区建设相对薄弱
在建制镇推行社区管理，这是创新基层社会管理，统筹城乡（镇）发展，推进城乡（镇）同建同治的基层社会管理举措，有利于促进城乡（镇）一体化发展。但是目前来看，从人力物力财力配备上，建制镇社区相比城市社区都显得较为薄弱。比如规划5年的州市共建社区活动只涉及了城市社区，州市直单位的社区共建资金项目，人员配备均惠及不到各建制镇社区，也享受不到相关的支持性惠民政策，导致在工作经费上更加紧张，建设相对薄弱。
（作者单位：中共吉首市委党校）