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【摘 要】 改革开放30年来，民族地区扶贫开发取得了巨大成就，成为中国特色社会主义伟 大事业的重要组成部分，为世人所赞誉。党和国家以及其他发达地区乃至全社会为民族地区 扶贫开发采取了一系列行之有效的措施和政策，为少数民族地区扶贫开发工作提供了重要保 障。经过30年的探索和实践，已初步形成了符合少数民族贫困地区扶贫开发实际的基本经验 ，凭借这些成功经验，少数民族贫困地区的扶贫开发将迎来更大的辉煌。
【关键词】改革开放30年；民族地区；扶贫开发；成就；措施及经验
【作 者】朱玉福，西藏民族学院副教授、法学博士、硕士生导师。陕西咸 阳，712082
【中图分类号】F127 【文献标识码】A 【文章 编号】1004-454X(2008)04-0025-008
The accomplishment， measure and experience
of anti-poverty d ev elopment in ethnic minority areas
of China in 30 years since reform and openne ssZhu Yufu
Abstract: In 30 years since reform and openness， the anti-poverty deve lopment inethnic minority areas has got great achievement. The anti-poverty developmentg ets a common praise because it has become the important component of socialism w ith Chinese characteristics. The Party and the country have taken a series of e f fective measure and policy for anti-poverty development of ethnic minority area sand provided the important guarantee. After probing and putting into practicef or 30 years， it initially has formed the fundamental experience according witha nti-poverty development reality of ethnic minority poverty-stricken areas. Th e a nti-poverty development of ethnic minority poverty-stricken areas would go tomeet greater brilliant achievements relying on these useful experiences
Key words: Reform and openness； Ethnic minority areas； Anti-p overty development； accomplishment； measure and experience
2008年是我国改革开放30周年。改革开放30年来，民族地区的扶贫开发工作成就卓著，举世 无双。消除贫困，最终实现共同富裕，是千百年来广大贫困地区的人民梦寐以求的美好理想 ，是社 会主义的本质要求，也是中国共产党和中国政府全心全意为人民服务根本宗旨的具体体现。 新中国成立后，我国政府一直致力于发展生产、消除贫困的工作。但真正严格意义上的扶贫 ，是在改革开放以后提出并大规模实施的。民族地区的扶贫开发是我国扶贫工程的重要组成 部分，我国的贫困地区大部分在西部边疆地区，而西部边疆地区是我国少数民族聚居区，因 此，从一定意义上来讲，扶贫开发也是民族地区开发，30年来的大规模扶贫开发史也是民族 地区扶贫开发史。
一、改革开放30年来我国民族地区扶贫开发取得了举世瞩目的成就
我国的贫困地区主要在西部少数民族地区。据统计，到1994年，少数民族贫困地区主要分布 在西部，涉及5个自治区、20个自治州、49个自治县。全国348个少数民族自治县中有257个 被列为国家重点扶持贫困县，占全国592个国家重点扶持贫困县的占43.4%。①改革开放3 0年，我国民族地区扶贫开发工作取得的成就举世无双。
1．大量贫困人口解决温饱，贫困状况大范围缓解
改革开放30年来，民族地区大量贫困人口解决温饱，贫困状况大范围缓解。截至2006年底， 中国农村没有解决温饱的贫困人口已从1978年的2.5亿下降到2148万，贫困发生率从30.7 ％ 下降到2.3％；低收入人口从2000年的6213万减少到2006年的3550万，低收入人口占农村人 口的比例从6.7％下降到3.7％；2006年国家扶贫开发重点县农民人均纯收入达到1928元。 ② 据统计，全国五个自治区和三个少数民族人口较多的省(云南、贵州、青海)，贫困人口由 1995年的2086万人下降到1999年的1185万人，四年减少了901万人，贫困发生率由1995年的1 5.6%下降到1999年的8.7%，到“十五”末下降到6.2%；2006年，民族地区贫困人口由200 2年的 1322万人减少到1211万人。③其中宁夏西海固绝对贫困人口数量已由1993年的139.8万人 减 少到2007年的5万人以下；贫困发生率也从1994年的15.6％下降到2007年的3％以下；2007 年 西海固地区农民人均纯收入2215元，增长12.2％。④以西藏为例，上个世纪90年代，西 藏与 全国一道实施了“八七”扶贫攻坚。开发式扶贫成为帮助农村弱势群体发展的主要手段。在 国 家的大力支持下，西藏实施了为期10年的“一江两河”综合开发。1997年农牧民人均纯收入 达 到1000元。到2000年，西藏“八七”扶贫攻坚之初确定的48万重点帮扶对象已减至7万人， 基本解决了温饱问题，基本实现了粮油自给。⑤
2．少数民族贫困地区贫困群众生产生活条件明显改善
少数民族贫困地区的基础设施明显改善，社会事业不断发展。据不完全统计，从1994年到19 99年，西藏、广西、云南、新疆、内蒙古等民族八省区共解决了2163.5万人、2934.7万头 大 牲畜的饮水困难；新增基本农田2626.5万亩，围栏草场672万亩；修建县、乡、村公路6.7 5万公里。⑥五个自治区和三个少数民族人口较多的省(云南、贵州、青海)的232个国家重 点扶持贫困县，农民人均纯收入从1995年的630元增加到1998年的1189元，增长88.7%，高 于 592个国家重点扶持贫困县平均增长水平28.7个百分点。广西49个贫困县农民人均纯收入由 1 994年606元上升到1999年的1836元，人均粮食产量由310公斤上升到380公斤，在全国民族地 区率先实现“八七”扶贫攻坚目标；到2000年底，国家在西藏重点扶持的18个贫困县农牧民 人 均纯收入达1316元，已接近全国平均水平；新疆牧区牧民定居半定居比例由1994年的49.5% 上升到1999年的80％。⑦西藏1978年农牧民人均纯收入为175元，而2007年达到2788元， 比1 978年增加了2613元，30年的年均增长达10％。⑧宁夏全区农牧民人均纯收入由改革开放 初 的116元增加到2007年的3181元，增长了27倍，全区绝对贫困人口从2000年的52.7万人下降 到2007年的5万人。⑨其中，2005年宁夏启动实施的南部山区特困群众危窑危房改造工程 ，3 年来，共筹集资金1.59亿元，资助改造危房危窑32203户，新建住房96609间，受益人口16 .1 万人，解决了南部山区生活最困难、住房最危险的特困户的基本住房问题。在此基础上，宁 夏危窑危房改造二期工程于2008年6月启动，将再利用5年时间，整合筹措建房补助资金9亿 元，实施危窑危房改造10万户。预计到2012年年底，宁夏18.5万多户农村困难群众的住房 将得以改造，近90万农村困难群众将喜迁新居。⑩
3．少数民族贫困地区整体社会经济发展实力大幅度增强
改革开放后，特别是“十五”以来，民族贫困地区紧抓国家实施西部大开发这一重要战略机 遇 期，加快推进工业化、城市化和农业产业化步伐，经济社会呈现出持续快速健康发展的强劲 势头，民族地区整体社会经济发展实力大幅度增强。2006年，5个自治区和云南、贵州、青 海3省生产总值达到20519亿元，与2002年的10518亿元相比，按可比价计算增长了63.5％ ， 年均增长13.2％；人均生产总值达到10832元，比2002年的5417元增加了5415元；三次产业 的分布为17∶45∶38，和2002年相比，第一产业占GDP的比重从22％下降到17％，第二产业 的比重从40％上升到45％。B11其中，西藏生产总值2005年达到251.2亿元，2007年 突破300亿 元大关，达到342亿元；继2005年人均GDP突破1000美元后，2007年超过12000元人民币，按 可比口径计算，比2002年翻了近一番，比1978年增加了11625元人民币。B12宁夏生产 总值 由1957年的2.58亿元，增长到2007年的889.2亿元，扣除价格因素，增长了84.5倍；地方 财政收入由0.37亿元增加到80亿元，是1957年的84.5倍。B13
4．贫困地区各族干部群众思想观念和精神面貌发生了深刻变化
扶贫开发不仅推动了经济发展，还改变了贫困地区少数民族干部群众的思想观念和精神面貌 。邓小平同志“贫穷不是社会主义”、“坚持社会主义，首先要摆脱贫穷落后状态”、“如 果不搞社会主义，贫困落后的状态就不能改变”等思想，有力地指导、推动扶贫开发工作不 断开创新的局面。同时，贫困地区的广大少数民族干部群众从扶贫开发中得到了实惠，尝到 了甜头，看到了希望。过去等、靠、要的思想逐步消除，取而代之的是自力更生、艰苦奋斗 的拼搏精神。贫困地区的广大民族干部群众思想观念和精神面貌的深刻变化，为打胜扶贫开 发这一艰苦战役提供了源源不绝的内在动力。
二、改革开放30年来我国少数民族地区扶贫开发的主要措施
改革开放以来，党和国家以及其他发达地区乃至全社会为民族地区扶贫开发采取了一系列行 之有效的措施和政策，为少数民族地区扶贫开发工作提供了重要保障。这些措施主要如下：
(一)加强领导，认真落实中央扶贫开发工作精神
改革开放特别是从“八七”计划实施以来，民族地区各级党委政府认真贯彻落实中央各项扶 贫方针、政策，1986年起，从中央到地方分别成立专门的扶贫工作机构，各地从当地扶贫开 发工作的实际出发，制定了本省、自治区扶贫开发计划。譬如，宁夏制定了“双百扶贫攻坚 计划”、青海制定了“七年扶贫攻坚计划”、云南制定了“七七扶贫攻坚计划”、内蒙古制 定了“三七扶贫攻坚计划”，等等。各级党委政府把扶贫开发工作提上重要议事日程，出台 了一系列优惠政策措施。
(二)制定实施了多项扶贫开发专门规划
在我国社会经济发展的不同时期，国家制定实施了多项扶贫开发专门规划。1982年，中央财 政设立“三西”地区农业建设资金，在10年内每年安排2亿元，重点治理甘肃定西、河西和 宁 夏西海固干旱地区。1986年到1993年，我国绝对贫困人口从1.25亿减少到7500万，贫困发 生 率从14.8%下降到8.2%。1994-2000年实施《国家八七扶贫攻坚计划》，“八七”扶贫攻坚 计 划完成以后，我国的绝对贫困人口减少到3209万，贫困发生率下降到3.5%。2001年6月，国 务院实施《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》，将扶贫开发工作任务从解决温饱调整 为解决温饱与巩固温饱并重，工作对象从绝对贫困人口调整为绝对贫困加低收入人口。到20 06年，我国绝对贫困人口减少到2148万，绝对贫困发生率下降到2.3%，低收入人口从6213 万减少到3550万，低收入贫困发生率从6.7%下降到3.7%。B14
(三)采取了循序渐进的扶贫开发
1．通过体制改革推动扶贫开发
体制改革主要体现在土地制度、市场制度和就业制度的改革。1978年，按我国政府确定的贫 困标准统计，我国的贫困人口为2.5亿人，占农村总人口的30. 7%。改革开放建立家庭承包经营为主的农村基本经营制度，放开农产品市场和价格，大力发 展乡镇企业，极大地调动了广大农民群众的积极性，促进了农村乃至全社会生产力的解放和 发展，成为“文革”以后我国扶贫事业迅速发展的第一推动力。
2．大规模开发式扶贫
为进一步加大扶贫力度，我国政府自1986年起采取了一系列重大措施。其中，从中央到县成 立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行彻 底改革，确定了开发式扶贫方针。自此，我国政府在全国范围内拉开了有计划、有组织和大 规模的开发式扶贫的帷幕，扶贫工作进入了一个新的历史时期。经过八年的不懈努力，国家 重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483.7元；农村贫困人口 由 1.25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6.2%；贫困人口占农村总人 口的比重由14.8%下降到8.7%。B15
3．扶贫攻坚
以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志，我国的扶贫开发进入了攻 坚阶段。《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量 ，力争用七年左右的时间，到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。这是新中国历史 上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。1997-1999年 ，我国每年有800万贫困人口解决了温饱问题，是进入20世纪90年代以来解决农村贫困人口 年度数量最高的时期。到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现。
(四)以基础设施建设、解决温饱为中心，努力增加农牧民收入
在扶贫开发中特别是扶贫攻坚中，民族地区把改善贫困人口生产生活的基础设施建设和增加 农牧民收入作为一项重点工作来抓。通过“坡改梯”、“村村通工程”等基础设施建设，民 族贫困地区的农田水利、人畜饮水、草原建设、农村电力、乡村道路、广播电视等有了明显 改善，为解决温饱和巩固温饱打下了牢固基础。以广西为例，广西从1997年开始以大会战的 形式，组织几百万干部群众，实施人畜饮水、村级道路建设、茅草房改造三大会战和村村通 广播电视等工程。到1999年，全区实现了乡乡通公路，49个贫困县95%的村通了汽车；全区9 5%的村通了电并基本实现通电视，85%的村通了电话；帮助6.3万户、30多万贫困群众从茅 草房搬进了瓦房。B16
(五)加大扶贫开发资金投入，设立扶贫开发专项基金
根据中华人民共和国国务院新闻办公室2001年10月发布的《中国农村扶贫开发》白皮书显示 ，从1994年到2000年，国家共向西藏、广西、云南、新疆、内蒙古等民族八省区投入资金43 2.53亿元，占全国总投资的38.4％。其中，财政资金194.15亿元(含以工代赈资金127. 22亿 元)，占全国的40％；信贷资金238.38亿元，占全国的37.8％。1982年到2002年，中央财 政 每年安排2亿元专款重点治理甘肃定西、河西和宁夏西海固干旱地区；1990年，中央财政设 立“少数民族贫困地区温饱基金”，重点扶持全国143个少数民族贫困县；1992年，国务院 决 定在原“支援经济不发达地区发展资金”的基础上，每年新增加6000万元，有偿使用于民族 地 区的农、水、路等基础设施及企业技术改造。B172005年12月，国家民委和国家开发 银行签订了400亿元的政策性优惠贷款协议，用于支持发展少数民族事业。
(六)开展东西扶贫协作，广泛动员社会各界积极参与
1．开展东西扶贫协作
国家组织经济发达地区对口支援少数民族地区，是促进少数民族地区扶贫开发的重要途径。 这项工作始于改革开放初期，以后范围和领域不断扩大。1979年7月，中共中央批准的全国 边防工作会议的报告首次提出，组织内地发达省、市实行对口支援边境地区和少数民族地区 ，确定北京支援内蒙古，河北支援贵州，江苏支援广西、新疆，山东支援青海，上海支援云 南、宁夏，全国支援西藏。1983年1月，国务院批转了国家计委和国家民委《经济发达省、 市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会纪要》，明确了对口支援工作的原则 、重点、任务等问题。1987年4月，中共中央、国务院批转的《关于民族工作几个重要问题 的报告》强调，发达地区应当继续做好对少数民族地区的对口支援。1989年9月召开的全国 少数民族地区扶贫工作会议强调，“国家和发达地区以及社会各界要一如既往，进一步支持 少数民族地区的扶贫工作”。1996年7月，国务院办公厅转发国务院扶贫开发领导小组《关 于 组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》，确定由北京与内蒙古，天津 与甘肃，上海与云南，广东与广西，浙江与四川，山东与新疆，辽宁与青海，福建与宁夏， 大连、青岛、深圳、宁波与贵州，开展扶贫协作。仅头三年，各对口单位共捐款捐物10.4 亿 元，实施合作项目2074个，投资近40亿元。B18以西藏为例，为促进西藏的发展与稳 定，中 央分别在1980年、1984年、1994年、2001年，先后四次召开全国西藏工作座谈会，逐步加大 中央和地方对口支援西藏的力度。在第四次西藏工作座谈会上，中央明确提出西藏要实现跨 越式发展的目标，并确定国家直接投资的建设项目117个，总投资约312亿元；确定各省(区 、市)对口支援建设项目70个，总投资约10.6亿元。B19
2．社会各界积极参与
社会各界积极参与少数民族贫困地区的扶贫开发。在邓小平同志先富带后富、最终实现共同 富裕重要思想指导下，在国民经济快速发展基础上，改革开放以来，充分发挥制度优势，动 员和组织包括东部沿海省市、各级党政机关和各方面社会力量参与少数民族贫困地区扶贫开 发建设，取得了积极而显著的成果。截止2007年底，有15个沿海发达省市和计划单列市对口 帮扶11个西部贫困省区市；有272个中央国家机关、民主党派、社会团体、国有大型企业等 单位定点帮扶481个国家扶贫开发工作重点县，还有不少非公有制经济和民间力量也尽其所 能，开展形式多样的扶贫事业，营造了一种全社会普遍参与的扶贫济困工作氛围。B20
此外，积极开展同国际组织在少数民族贫困地区扶贫开发的合作。得到世界银行、亚洲银行 以及多个国际民间发展机构和组织的扶贫资金的支持。仅从1995年至1998年，世 界银行在我国实施了三期扶贫项目，贷款规模总计6.1亿美元，覆盖了广西等省区的43个少 数民族贫困县。其中中国西南世界银行贷款项目于1995年7月开始在云南、贵州、广西三省 (区)最贫困的35个国定贫困县实施。项目总投资42.3亿元，其中利用世行贷款2.475亿 美 元，项目建设主要包括农业、基础设施建设、产业开发、劳务输出、教育卫生和贫困监测等 方面。B21
(七)走就地开发与异地开发相结合的路子
就地开发与异地开发相结合的扶贫开发路子是我国民族地区扶贫开发的重大措施，也是一大 特色，成效显著。以我国最大的生态移民扶贫开发区宁夏吴忠市红寺堡为例，该异地扶贫开 发区主要搬迁同心、海原、原州、彭阳、西吉、隆德、泾源7县(区)生活在贫困带上的贫 困户。经过近十年的开发建设，红寺堡开发区良田成片、沟渠成网、公路畅通、林木繁茂， 目前已是拥有20万生态移民的绿洲之城，开发水浇地40万亩，形成2000平方公里，2镇2乡40 个建制村的规模。移民新村实现了由山区旱作农业到灌区农业再到现代(设施、节水)农业 的跨越；移民新村全部实现“水、电、路、电话、有线电视”五通，2007年移民人均粮食为 713公斤，人均纯收入2290元，分别比迁出地增长了5倍和3倍。B22
三、改革开放30年来我国少数民族地区扶贫开发的主要经验
改革开放以来，在我国少数民族地区扶贫开发的实践中，积累了许多宝贵经验，已初步形成 了符合少数民族贫困地区扶贫开发实际的基本经验。这些经验主要概括如下：
1．党和国家高度重视
改革开放一开始，邓小平同志就提出了“贫穷不是社会主义”，“一部分地区发展快一点， 带 动大部分地区，这就是加速发展、达到共同富裕的捷径”等一系列具有时代意义的论断。19 81年6月，中共中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》强调“要切实帮助少数民族 地 区发展经济文化”。1983年12月，国务院召开的全国少数民族地区生产生活会议强调，力争 在较短时期内基本解决部分群众的温饱问题、住房问题和饮水问题。1987年《中共中央、国 务院批转〈关于民族工作几个重要问题的报告〉的通知》指出，对于仍然处于贫困状态，特 别 是没有解决温饱问题的少数民族群众，应当加强扶持，具体制订脱贫计划，力争在“七五” 期间基本解决温饱问题。江泽民同志指出“扶贫开发是贯穿整个社会主义初级阶段的一项重 要任务”。1989年9月，江泽民同志在全国少数民族地区扶贫工作会议上强调，“国家和发 达 地区以及社会各界要一如既往，进一步支持少数民族地区的扶贫工作”。2001年5月25日， 江 泽民同志在中央扶贫开发工作会议上指出，“我国扶贫开发取得的巨大成就，具有重大的经 济意义和政治意义。通过扶贫开发，我们积累了使贫困地区群众摆脱贫困、走向富裕的重要 经验。并提出了今后10年我国扶贫开发的奋斗目标”。B23
以胡锦涛总书记为核心的新一代领导集体，非常重视、关心少数民族贫困地区的扶贫开发工 作。胡锦涛同志多次强调扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，也是构 建社会主义和谐社会的一项重要内容。2004年4月13日，温家宝总理明确批示，赞成把特困 少数民族地区作为扶贫重点，在政策和资金上加大支持力度。2005年5月27日，胡锦涛同志 在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上指出，“要突出抓好民 族地区扶贫开发工作，坚持开发式扶贫，加大国家扶贫资金对民族地区贫困县的支持力度， 切实解决好民族地区困难群众的生产生活问题”。B242005年5月，中共中央、国务院 《关 于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》明确提出“支持少数 民族和民族地区加快发展，是中央的一项基本方针”。作为新中国成立以来关于民族工作全 局的第一个决定，该决定从扶贫开发、兴边富民、扶持人口较少民族等方面，明确了支持少 数民族和民族地区加快发展的政策措施、主要任务和具体要求。2007年4月，胡锦涛总书记 在宁夏西海固地区考察时强调，要继续实施开发式扶贫，把更多资金用在支持农村经济社 会发展上，用在改善民生上，尽最大努力加快贫困地区发展，让农村贫困群众早日过上小康 生活。2007年10月召开的中国共产党第十七次全国代表大会明确提出了到2020年“绝对贫困 现象基本消除”的奋斗目标，并对进一步做好扶贫开发工作提出了提高水平、提高标 准的新要求。
2．政府主导
中央政府和地方各级政府主导是我国扶贫开发的最大特色。这既是由中国共产党的宗旨所决 定，也是社会主义制度的一大优势。在邓小平同志提出国民经济和社会发展“三步走”的宏 伟目标中，解决温饱就是第一步。改革开放发出消除贫困的动员令，此后每一届政府，都在 不懈为之奋斗。1982年国务院成立“三西地区”农业建设领导机构，形成了扶贫开发政府主 导的工作格局。1984年9月，中共中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通 知》，决定采取措施帮助分布在少数民族聚居地区等尚未解决温饱问题的几千万贫困人口尽 快摆脱贫困。1986年成立国务院贫困地区经济开发领导小组。1989年8月，国务院批转了国 家民委、国务院贫困地区经济开发领导小组《关于少数民族地区扶贫工作有关政策问题的请 示》，决定将少数民族贫困地区作为扶贫主战场，采取特殊政策措施给予重点扶持。1990年 ，中央财政设立“少数民族贫困地区温饱基金”。1994年，国务院实施《国家八七扶贫攻坚 计 划》，对少数民族贫困地区继续给予倾斜，放宽享受优惠政策的少数民族贫困县标准。2001 年6月，国务院实施《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》，进入新世纪，政府主导的扶 贫开发工作不断加强。2005年5月8日，国务院通过的《扶持人口较少民族发展规划(2005-2 010年)》明确提出，通过五年左右的努力，22个人口较少民族聚居的行政村达到当地中等 以上发展水平，再经过一段时间的努力，达到全面建设小康社会的要求。2007年2月27日， 国务院实施的《少数民族事业“十一五”规划》将着力解决少数民族群众特困问题作为“十 一五”的一项重要任务。该规划指出，“重点扶持少数民族聚居的贫困地区，实施特困少数 民族群众解困工程，加大安居温饱、易地搬迁和劳务输出力度，推动各项扶贫开发措施进乡 、入村、到户。优先将少数民族聚居的贫困村全部纳入国家扶贫整村推进规划实施范围，强 化对少数民族贫困人口的直接帮扶。对缺乏基本生存条件、自然灾害多发区、自然保护区、 重要生态功能保护区、地方病高发区的特困少数民族群众，稳步推进生态移民和易地扶贫。 建立健全社会救助体系，保障少数民族贫困人口基本生活。”“在《中国农村扶贫开发纲要 》框架内，为解决特困少数民族群众温饱问题，优先将尚未纳入国家扶贫开发整村推进规划 的特困村，全部纳入整村推进规划实施范围，基本实现具备条件的特困村通路、通电、通电 话、通广播电视，有学校、有卫生室、有安全的人畜饮用水、有安居房、有稳定解决温饱的 基本农田或草场的目标。”B252007年6月9日，国务院施行的《兴边富民行动“十一 五”规 划》“以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，以科学发展观为统领，以解决边境地 区和广大边民的特殊困难和问题为切入点，因地制宜、分类指导，加大扶持力度，采取有效 措施，大力改善边民生产生活条件，全面提高边境地区经济和社会事业发展水平，促进边境 地区与内地的协调发展，加快边境地区社会主义新农村建设步伐和全面建设小康社会进程， 努力实现富民、兴边、强国、睦邻”。B26实施兴边富民行动，对于边疆民族地区富 民、兴边、强国、睦邻，巩固祖国的万里边疆，具有非常重要的意义。B27
各级党委政府和职能部门把少数民族扶贫开发作为事关经济发展和社会稳定的大事，摆到各 级党委政府工作的重要位置，实行党政一把手扶贫工作责任制，精心组织，扎实推进，为扶 贫开发工作奠定了坚强有力的组织保证。
3．开发式扶贫
开发式扶贫是改革开放以来我国少数民族贫困地区扶贫开发的一条宝贵经验。新中国成立后 很长时间，政府扶贫济困主要是通过民政部门和集体经济组织，对农村贫困群体给予救助。 开发式扶贫与救助式扶贫的根本区别在于前者强调要通过扶持，使有劳动能力的穷人获得发 展能力，走向自尊、自重、自立、自强。1986年以后，我国政府提出开发式扶贫的方针。上 世纪90年代以来，我国积极推行参与式、开发式扶贫的理念和方式，通过民主管理和民主参 与，发挥贫困群众主体作用，增强他们参与相关工作的积极性，焕发其自强自立，自我发展 的热情和能力。2001年5月25日，江泽民同志在中央扶贫开发工作会议上指出，“解决贫困 地区的问题，最根本的要靠发展。坚持开发式扶贫的方针，目的是为了解放和发展生产力。 要努力改善贫困地区的生产条件、生活条件和生态条件，提高群众的科技文化素质，充分利 用当地自然资源和劳动力资源，发挥比较优势，促进生产的发展，促进群众生活的改善，并 逐步增强自我积累和自我发展的能力。坚持贯彻发展是硬道理的思想，最重要的就是要不断 增强贫困地区自我发展的能力。这是开发式扶贫的真谛所在”。2007年4月，胡锦涛总书记 在宁夏西海固地区考察时反复强调要继续实施开发式扶贫。集中人力、财力、物力，动员社 会各界力量，以基本解决温饱为目标，针对有劳动能力的贫困群体，通过扶持和自身努 力摆脱贫困，有组织、有计划、大规模的开展开发式扶贫，对缓解和消除少数民族和民族地 区贫困起到了重要的推动作用，开创了扶贫工作的新局面。目前，“参与式”整村推进正成 为推进我国少数民族贫困地区扶贫开发特别是扶贫攻坚工作的主导方式。
4．对口支援与自力更生有效结合
第一，对口支援。经济相对发达的兄弟省市对口支援少数民族贫困地区是我国扶贫开发的一 大重要宝贵经验。新中国成立特别是改革开放以来，动员和组织包括东部沿海省市、各级党 政机关和各方面社会力量参与少数民族贫困地区扶贫开发建设，取得了积极而显著的成果， 形成了具有中国特色的扶贫方式。相互帮衬是中华民族的美好传统。这一优良传统在少数民 族地区扶贫开发中得到了充分体现。动员和组织社会各界力量支持贫困地区开发建设，不仅 加快了少数民族扶贫开发的步伐，而且弘扬了中华民族扶贫济困、互助友爱的优良传统，充 分体现了党和政府“共同艰苦奋斗、共同繁荣发展”的治国理念，同时也充分发挥了社会主 义制度的优越性。
第二，自力更生。广大干部群众自力更生、艰苦奋斗的精神是少数民族贫困地区扶贫开发的 强大内在动力。要解决温饱，彻底摆脱贫困，不仅需要国家的扶持和社会各界的帮助，但关 键还是要靠贫困地区自身的努力，广大干部群众要充分发挥积极性，坚持和发扬自力更生、 艰苦奋斗的精神。在少数民族扶贫开发特别是开发式扶贫中，各地把重点放在充分调动少数 民族贫困地区广大干部群众的积极性、创造性上，创造出了宁肯苦干、不愿苦熬的“黔江精 神”，苦干实干、坚忍不拔的“宁夏精神”等自强不息、艰苦创业、摆脱贫困的典型，同时 涌现出大批扶贫开发模范人物、扶贫状元。
5．因地制宜，采取多种形式的扶贫开发模式
根据国家社会经济发展的实际和各地少数民族和民族地区的不同情况、不同条件，少数民族 贫困地区的扶贫开发因地制宜地采取了多种形式的扶贫开发模式，采取了不同的扶持措施和 政策。譬如，以宏观的开发模式为例，不仅采取了循序渐进的扶贫开发模式，而且采取了扶 贫开发、西部大开发、兴边富民行动、扶持人口较少民族的专项扶持行动等开发模式，形成 了层次多样、规模不一、前后有序、彼此渗透的较为完备的扶贫开发体系。又譬如，四川省 针对凉山州奴隶制社会遗留下来的少数民族群众的“原始贫困”，创造性地开展了以改变居 住条件和卫生条件状况、改变传统旧观念和不良风俗习惯、建设社会主义新农村为主要内容 的“形象扶贫”。再譬如，广西以大会战的形式，组织几百万干部群众，实施人畜饮水、村 级道路建设、茅草房改造三大会战和村村通广播电视等扶贫开发模式。云南、广西、宁夏、 内蒙古、西藏等从各地实际出发，纷纷开展生态移民、异地扶贫开发，均取得了巨大成就。
6．把扶贫开发工作纳入法制轨道
把扶贫开发工作纳入法制、制度化轨道，是少数民族贫困地区扶贫开发取得成功的经验之一 。譬如，1984年颁布的民族区域自治法明确规定，上级国家机关对民族自治地方经济文化等 各方面的发展要给予支持和帮助。其中，第69条规定：“国家和上级人民政府应当从财政、 金融、物资、技术、人才等方面加大对民族自治地方的贫困地区的扶持力度，帮助贫困人口 尽快摆脱贫困状况，实现小康。”B28又譬如，2005年《国务院实施〈中华人民共和 国民族 区域自治法〉若干规定》第16条规定，“国家加强民族自治地方的扶贫开发，重点支持民族 自治地方贫困乡村以通水、通电、通路、通广播电视和茅草房危房改造、生态移民等为重点 的基础设施建设和农田基本建设，动员和组织社会力量参与民族自治地方的扶贫开发。” B 29此外，国家和地方通过法规、政策等形式把少数民族贫困地区扶贫开发工作纳入法制、 政策所构建的一系列制度之中。
注释：
①B15B1721国务院新闻办公室：《中国的农村扶贫开发》白皮书［N］.《人 民日报》2001年10月16日第5版。②郝亚琳、王立彬：《国务院发布中国扶贫开发报告》［N］新华网2007年10月17日。③魏武、李菲：《各民族共同发展的辉煌篇章——我国民族区域自治工作综述》［N］.《 人民日报》2008年4月30日第4版。④王存理、周志忠：《50年深情关爱 50年辉煌巨变——党中央关心宁夏经济社会发展纪实 》［N］.《人民日报》2008年9月17日第1版。⑤⑧《谎言代替不了事实——驳达赖散布的“没有真正改善大多数藏人生活”的谬论》［N ］.《西藏日报》2008年8月27日第7版。⑥⑦国务院新闻办公室：《中国的农村扶贫开发》白皮书［N］.《人民日报》2001年10月1 6日第5版。⑨陈建国、王正伟：《在党的民族政策光辉照耀下阔步前进——纪念宁夏回族自治区成立50 周年》［N］.《人民日报》2008年9月23日第12版。⑩杜峻晓、周志忠：《宁夏民生工程暖民心(宁夏辉煌50年)》［N］.《人民日报》2008年9 月24日第2版。B11魏武、李菲：《各民族共同发展的辉煌篇章——我国民族区域自治工作综述》［N］ .《人民日报》2008年4月30日第4版。B12周占华、裴珍珍：《西藏人民生活的改善不容否定——访中国社会科学院研究员夏 春涛、民族问题专家扎洛》［N］.《人民日报》2008年3月30日第4版。B13张慧中：《宁夏民族区域自治50年成果丰硕》［N］.《人民日报》2008年8月22日 第16版。B14B20范小建：《中国特色社会主义扶贫开发的基本经验》［N］.《人民日报》2 007年12月6日第8版。B16中国少数民族贫困问题研究课题组：《中国少数民族贫困问题研究》［Z］，2001 年4月，第8页。B18国务院新闻办公室：《中国的的少数民族政策及其实践》白皮书［Z］，1999年9月 ，第33页。B19《中共中央国务院召开第四次西藏工作座谈会》［N］.《人民日报》2001年6月30 日第1版。B22周志忠、杜峻晓：《大开发带来新机遇(宁夏辉煌50年)——宁夏实现经济快速发展 纪实》［N］.《人民日报》2008年9月15日第1版。B23江泽民：《在中央扶贫开发工作会议上的讲话》［N］.《人民日报》2001年9月18 日第1版。B24胡锦涛：《在中央民族工作会议上的讲话》［N］.《人民日报》2005年5月28日第1 版。B25《少数民族事业“十一五”规划》［N］.《人民日报》2007年3月29日第12版。B26《兴边富民行动“十一五”规划》［N］.《中国民族报》2007年6月19日第1版。B27朱玉福：《“兴边富民行动”的意义》《广西民族研究》2007年第4期。B28《中华人民共和国民族区域自治法》［N］.《人民日报》2001年3月2日第7版。B29《国务院实施中〈民族区域自治法〉若干规定》［N］.《人民日报》2005年5月27 日第8版。
〔责任编辑：邵志忠〕
【关键词】改革开放30年；民族地区；扶贫开发；成就；措施及经验
【作 者】朱玉福，西藏民族学院副教授、法学博士、硕士生导师。陕西咸 阳，712082
【中图分类号】F127 【文献标识码】A 【文章 编号】1004-454X(2008)04-0025-008
The accomplishment， measure and experience
of anti-poverty d ev elopment in ethnic minority areas
of China in 30 years since reform and openne ssZhu Yufu
Abstract: In 30 years since reform and openness， the anti-poverty deve lopment inethnic minority areas has got great achievement. The anti-poverty developmentg ets a common praise because it has become the important component of socialism w ith Chinese characteristics. The Party and the country have taken a series of e f fective measure and policy for anti-poverty development of ethnic minority area sand provided the important guarantee. After probing and putting into practicef or 30 years， it initially has formed the fundamental experience according witha nti-poverty development reality of ethnic minority poverty-stricken areas. Th e a nti-poverty development of ethnic minority poverty-stricken areas would go tomeet greater brilliant achievements relying on these useful experiences
Key words: Reform and openness； Ethnic minority areas； Anti-p overty development； accomplishment； measure and experience
2008年是我国改革开放30周年。改革开放30年来，民族地区的扶贫开发工作成就卓著，举世 无双。消除贫困，最终实现共同富裕，是千百年来广大贫困地区的人民梦寐以求的美好理想 ，是社 会主义的本质要求，也是中国共产党和中国政府全心全意为人民服务根本宗旨的具体体现。 新中国成立后，我国政府一直致力于发展生产、消除贫困的工作。但真正严格意义上的扶贫 ，是在改革开放以后提出并大规模实施的。民族地区的扶贫开发是我国扶贫工程的重要组成 部分，我国的贫困地区大部分在西部边疆地区，而西部边疆地区是我国少数民族聚居区，因 此，从一定意义上来讲，扶贫开发也是民族地区开发，30年来的大规模扶贫开发史也是民族 地区扶贫开发史。
一、改革开放30年来我国民族地区扶贫开发取得了举世瞩目的成就
我国的贫困地区主要在西部少数民族地区。据统计，到1994年，少数民族贫困地区主要分布 在西部，涉及5个自治区、20个自治州、49个自治县。全国348个少数民族自治县中有257个 被列为国家重点扶持贫困县，占全国592个国家重点扶持贫困县的占43.4%。①改革开放3 0年，我国民族地区扶贫开发工作取得的成就举世无双。
1．大量贫困人口解决温饱，贫困状况大范围缓解
改革开放30年来，民族地区大量贫困人口解决温饱，贫困状况大范围缓解。截至2006年底， 中国农村没有解决温饱的贫困人口已从1978年的2.5亿下降到2148万，贫困发生率从30.7 ％ 下降到2.3％；低收入人口从2000年的6213万减少到2006年的3550万，低收入人口占农村人 口的比例从6.7％下降到3.7％；2006年国家扶贫开发重点县农民人均纯收入达到1928元。 ② 据统计，全国五个自治区和三个少数民族人口较多的省(云南、贵州、青海)，贫困人口由 1995年的2086万人下降到1999年的1185万人，四年减少了901万人，贫困发生率由1995年的1 5.6%下降到1999年的8.7%，到“十五”末下降到6.2%；2006年，民族地区贫困人口由200 2年的 1322万人减少到1211万人。③其中宁夏西海固绝对贫困人口数量已由1993年的139.8万人 减 少到2007年的5万人以下；贫困发生率也从1994年的15.6％下降到2007年的3％以下；2007 年 西海固地区农民人均纯收入2215元，增长12.2％。④以西藏为例，上个世纪90年代，西 藏与 全国一道实施了“八七”扶贫攻坚。开发式扶贫成为帮助农村弱势群体发展的主要手段。在 国 家的大力支持下，西藏实施了为期10年的“一江两河”综合开发。1997年农牧民人均纯收入 达 到1000元。到2000年，西藏“八七”扶贫攻坚之初确定的48万重点帮扶对象已减至7万人， 基本解决了温饱问题，基本实现了粮油自给。⑤
2．少数民族贫困地区贫困群众生产生活条件明显改善
少数民族贫困地区的基础设施明显改善，社会事业不断发展。据不完全统计，从1994年到19 99年，西藏、广西、云南、新疆、内蒙古等民族八省区共解决了2163.5万人、2934.7万头 大 牲畜的饮水困难；新增基本农田2626.5万亩，围栏草场672万亩；修建县、乡、村公路6.7 5万公里。⑥五个自治区和三个少数民族人口较多的省(云南、贵州、青海)的232个国家重 点扶持贫困县，农民人均纯收入从1995年的630元增加到1998年的1189元，增长88.7%，高 于 592个国家重点扶持贫困县平均增长水平28.7个百分点。广西49个贫困县农民人均纯收入由 1 994年606元上升到1999年的1836元，人均粮食产量由310公斤上升到380公斤，在全国民族地 区率先实现“八七”扶贫攻坚目标；到2000年底，国家在西藏重点扶持的18个贫困县农牧民 人 均纯收入达1316元，已接近全国平均水平；新疆牧区牧民定居半定居比例由1994年的49.5% 上升到1999年的80％。⑦西藏1978年农牧民人均纯收入为175元，而2007年达到2788元， 比1 978年增加了2613元，30年的年均增长达10％。⑧宁夏全区农牧民人均纯收入由改革开放 初 的116元增加到2007年的3181元，增长了27倍，全区绝对贫困人口从2000年的52.7万人下降 到2007年的5万人。⑨其中，2005年宁夏启动实施的南部山区特困群众危窑危房改造工程 ，3 年来，共筹集资金1.59亿元，资助改造危房危窑32203户，新建住房96609间，受益人口16 .1 万人，解决了南部山区生活最困难、住房最危险的特困户的基本住房问题。在此基础上，宁 夏危窑危房改造二期工程于2008年6月启动，将再利用5年时间，整合筹措建房补助资金9亿 元，实施危窑危房改造10万户。预计到2012年年底，宁夏18.5万多户农村困难群众的住房 将得以改造，近90万农村困难群众将喜迁新居。⑩
3．少数民族贫困地区整体社会经济发展实力大幅度增强
改革开放后，特别是“十五”以来，民族贫困地区紧抓国家实施西部大开发这一重要战略机 遇 期，加快推进工业化、城市化和农业产业化步伐，经济社会呈现出持续快速健康发展的强劲 势头，民族地区整体社会经济发展实力大幅度增强。2006年，5个自治区和云南、贵州、青 海3省生产总值达到20519亿元，与2002年的10518亿元相比，按可比价计算增长了63.5％ ， 年均增长13.2％；人均生产总值达到10832元，比2002年的5417元增加了5415元；三次产业 的分布为17∶45∶38，和2002年相比，第一产业占GDP的比重从22％下降到17％，第二产业 的比重从40％上升到45％。B11其中，西藏生产总值2005年达到251.2亿元，2007年 突破300亿 元大关，达到342亿元；继2005年人均GDP突破1000美元后，2007年超过12000元人民币，按 可比口径计算，比2002年翻了近一番，比1978年增加了11625元人民币。B12宁夏生产 总值 由1957年的2.58亿元，增长到2007年的889.2亿元，扣除价格因素，增长了84.5倍；地方 财政收入由0.37亿元增加到80亿元，是1957年的84.5倍。B13
4．贫困地区各族干部群众思想观念和精神面貌发生了深刻变化
扶贫开发不仅推动了经济发展，还改变了贫困地区少数民族干部群众的思想观念和精神面貌 。邓小平同志“贫穷不是社会主义”、“坚持社会主义，首先要摆脱贫穷落后状态”、“如 果不搞社会主义，贫困落后的状态就不能改变”等思想，有力地指导、推动扶贫开发工作不 断开创新的局面。同时，贫困地区的广大少数民族干部群众从扶贫开发中得到了实惠，尝到 了甜头，看到了希望。过去等、靠、要的思想逐步消除，取而代之的是自力更生、艰苦奋斗 的拼搏精神。贫困地区的广大民族干部群众思想观念和精神面貌的深刻变化，为打胜扶贫开 发这一艰苦战役提供了源源不绝的内在动力。
二、改革开放30年来我国少数民族地区扶贫开发的主要措施
改革开放以来，党和国家以及其他发达地区乃至全社会为民族地区扶贫开发采取了一系列行 之有效的措施和政策，为少数民族地区扶贫开发工作提供了重要保障。这些措施主要如下：
(一)加强领导，认真落实中央扶贫开发工作精神
改革开放特别是从“八七”计划实施以来，民族地区各级党委政府认真贯彻落实中央各项扶 贫方针、政策，1986年起，从中央到地方分别成立专门的扶贫工作机构，各地从当地扶贫开 发工作的实际出发，制定了本省、自治区扶贫开发计划。譬如，宁夏制定了“双百扶贫攻坚 计划”、青海制定了“七年扶贫攻坚计划”、云南制定了“七七扶贫攻坚计划”、内蒙古制 定了“三七扶贫攻坚计划”，等等。各级党委政府把扶贫开发工作提上重要议事日程，出台 了一系列优惠政策措施。
(二)制定实施了多项扶贫开发专门规划
在我国社会经济发展的不同时期，国家制定实施了多项扶贫开发专门规划。1982年，中央财 政设立“三西”地区农业建设资金，在10年内每年安排2亿元，重点治理甘肃定西、河西和 宁 夏西海固干旱地区。1986年到1993年，我国绝对贫困人口从1.25亿减少到7500万，贫困发 生 率从14.8%下降到8.2%。1994-2000年实施《国家八七扶贫攻坚计划》，“八七”扶贫攻坚 计 划完成以后，我国的绝对贫困人口减少到3209万，贫困发生率下降到3.5%。2001年6月，国 务院实施《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》，将扶贫开发工作任务从解决温饱调整 为解决温饱与巩固温饱并重，工作对象从绝对贫困人口调整为绝对贫困加低收入人口。到20 06年，我国绝对贫困人口减少到2148万，绝对贫困发生率下降到2.3%，低收入人口从6213 万减少到3550万，低收入贫困发生率从6.7%下降到3.7%。B14
(三)采取了循序渐进的扶贫开发
1．通过体制改革推动扶贫开发
体制改革主要体现在土地制度、市场制度和就业制度的改革。1978年，按我国政府确定的贫 困标准统计，我国的贫困人口为2.5亿人，占农村总人口的30. 7%。改革开放建立家庭承包经营为主的农村基本经营制度，放开农产品市场和价格，大力发 展乡镇企业，极大地调动了广大农民群众的积极性，促进了农村乃至全社会生产力的解放和 发展，成为“文革”以后我国扶贫事业迅速发展的第一推动力。
2．大规模开发式扶贫
为进一步加大扶贫力度，我国政府自1986年起采取了一系列重大措施。其中，从中央到县成 立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行彻 底改革，确定了开发式扶贫方针。自此，我国政府在全国范围内拉开了有计划、有组织和大 规模的开发式扶贫的帷幕，扶贫工作进入了一个新的历史时期。经过八年的不懈努力，国家 重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483.7元；农村贫困人口 由 1.25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6.2%；贫困人口占农村总人 口的比重由14.8%下降到8.7%。B15
3．扶贫攻坚
以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志，我国的扶贫开发进入了攻 坚阶段。《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量 ，力争用七年左右的时间，到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。这是新中国历史 上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。1997-1999年 ，我国每年有800万贫困人口解决了温饱问题，是进入20世纪90年代以来解决农村贫困人口 年度数量最高的时期。到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现。
(四)以基础设施建设、解决温饱为中心，努力增加农牧民收入
在扶贫开发中特别是扶贫攻坚中，民族地区把改善贫困人口生产生活的基础设施建设和增加 农牧民收入作为一项重点工作来抓。通过“坡改梯”、“村村通工程”等基础设施建设，民 族贫困地区的农田水利、人畜饮水、草原建设、农村电力、乡村道路、广播电视等有了明显 改善，为解决温饱和巩固温饱打下了牢固基础。以广西为例，广西从1997年开始以大会战的 形式，组织几百万干部群众，实施人畜饮水、村级道路建设、茅草房改造三大会战和村村通 广播电视等工程。到1999年，全区实现了乡乡通公路，49个贫困县95%的村通了汽车；全区9 5%的村通了电并基本实现通电视，85%的村通了电话；帮助6.3万户、30多万贫困群众从茅 草房搬进了瓦房。B16
(五)加大扶贫开发资金投入，设立扶贫开发专项基金
根据中华人民共和国国务院新闻办公室2001年10月发布的《中国农村扶贫开发》白皮书显示 ，从1994年到2000年，国家共向西藏、广西、云南、新疆、内蒙古等民族八省区投入资金43 2.53亿元，占全国总投资的38.4％。其中，财政资金194.15亿元(含以工代赈资金127. 22亿 元)，占全国的40％；信贷资金238.38亿元，占全国的37.8％。1982年到2002年，中央财 政 每年安排2亿元专款重点治理甘肃定西、河西和宁夏西海固干旱地区；1990年，中央财政设 立“少数民族贫困地区温饱基金”，重点扶持全国143个少数民族贫困县；1992年，国务院 决 定在原“支援经济不发达地区发展资金”的基础上，每年新增加6000万元，有偿使用于民族 地 区的农、水、路等基础设施及企业技术改造。B172005年12月，国家民委和国家开发 银行签订了400亿元的政策性优惠贷款协议，用于支持发展少数民族事业。
(六)开展东西扶贫协作，广泛动员社会各界积极参与
1．开展东西扶贫协作
国家组织经济发达地区对口支援少数民族地区，是促进少数民族地区扶贫开发的重要途径。 这项工作始于改革开放初期，以后范围和领域不断扩大。1979年7月，中共中央批准的全国 边防工作会议的报告首次提出，组织内地发达省、市实行对口支援边境地区和少数民族地区 ，确定北京支援内蒙古，河北支援贵州，江苏支援广西、新疆，山东支援青海，上海支援云 南、宁夏，全国支援西藏。1983年1月，国务院批转了国家计委和国家民委《经济发达省、 市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会纪要》，明确了对口支援工作的原则 、重点、任务等问题。1987年4月，中共中央、国务院批转的《关于民族工作几个重要问题 的报告》强调，发达地区应当继续做好对少数民族地区的对口支援。1989年9月召开的全国 少数民族地区扶贫工作会议强调，“国家和发达地区以及社会各界要一如既往，进一步支持 少数民族地区的扶贫工作”。1996年7月，国务院办公厅转发国务院扶贫开发领导小组《关 于 组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》，确定由北京与内蒙古，天津 与甘肃，上海与云南，广东与广西，浙江与四川，山东与新疆，辽宁与青海，福建与宁夏， 大连、青岛、深圳、宁波与贵州，开展扶贫协作。仅头三年，各对口单位共捐款捐物10.4 亿 元，实施合作项目2074个，投资近40亿元。B18以西藏为例，为促进西藏的发展与稳 定，中 央分别在1980年、1984年、1994年、2001年，先后四次召开全国西藏工作座谈会，逐步加大 中央和地方对口支援西藏的力度。在第四次西藏工作座谈会上，中央明确提出西藏要实现跨 越式发展的目标，并确定国家直接投资的建设项目117个，总投资约312亿元；确定各省(区 、市)对口支援建设项目70个，总投资约10.6亿元。B19
2．社会各界积极参与
社会各界积极参与少数民族贫困地区的扶贫开发。在邓小平同志先富带后富、最终实现共同 富裕重要思想指导下，在国民经济快速发展基础上，改革开放以来，充分发挥制度优势，动 员和组织包括东部沿海省市、各级党政机关和各方面社会力量参与少数民族贫困地区扶贫开 发建设，取得了积极而显著的成果。截止2007年底，有15个沿海发达省市和计划单列市对口 帮扶11个西部贫困省区市；有272个中央国家机关、民主党派、社会团体、国有大型企业等 单位定点帮扶481个国家扶贫开发工作重点县，还有不少非公有制经济和民间力量也尽其所 能，开展形式多样的扶贫事业，营造了一种全社会普遍参与的扶贫济困工作氛围。B20
此外，积极开展同国际组织在少数民族贫困地区扶贫开发的合作。得到世界银行、亚洲银行 以及多个国际民间发展机构和组织的扶贫资金的支持。仅从1995年至1998年，世 界银行在我国实施了三期扶贫项目，贷款规模总计6.1亿美元，覆盖了广西等省区的43个少 数民族贫困县。其中中国西南世界银行贷款项目于1995年7月开始在云南、贵州、广西三省 (区)最贫困的35个国定贫困县实施。项目总投资42.3亿元，其中利用世行贷款2.475亿 美 元，项目建设主要包括农业、基础设施建设、产业开发、劳务输出、教育卫生和贫困监测等 方面。B21
(七)走就地开发与异地开发相结合的路子
就地开发与异地开发相结合的扶贫开发路子是我国民族地区扶贫开发的重大措施，也是一大 特色，成效显著。以我国最大的生态移民扶贫开发区宁夏吴忠市红寺堡为例，该异地扶贫开 发区主要搬迁同心、海原、原州、彭阳、西吉、隆德、泾源7县(区)生活在贫困带上的贫 困户。经过近十年的开发建设，红寺堡开发区良田成片、沟渠成网、公路畅通、林木繁茂， 目前已是拥有20万生态移民的绿洲之城，开发水浇地40万亩，形成2000平方公里，2镇2乡40 个建制村的规模。移民新村实现了由山区旱作农业到灌区农业再到现代(设施、节水)农业 的跨越；移民新村全部实现“水、电、路、电话、有线电视”五通，2007年移民人均粮食为 713公斤，人均纯收入2290元，分别比迁出地增长了5倍和3倍。B22
三、改革开放30年来我国少数民族地区扶贫开发的主要经验
改革开放以来，在我国少数民族地区扶贫开发的实践中，积累了许多宝贵经验，已初步形成 了符合少数民族贫困地区扶贫开发实际的基本经验。这些经验主要概括如下：
1．党和国家高度重视
改革开放一开始，邓小平同志就提出了“贫穷不是社会主义”，“一部分地区发展快一点， 带 动大部分地区，这就是加速发展、达到共同富裕的捷径”等一系列具有时代意义的论断。19 81年6月，中共中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》强调“要切实帮助少数民族 地 区发展经济文化”。1983年12月，国务院召开的全国少数民族地区生产生活会议强调，力争 在较短时期内基本解决部分群众的温饱问题、住房问题和饮水问题。1987年《中共中央、国 务院批转〈关于民族工作几个重要问题的报告〉的通知》指出，对于仍然处于贫困状态，特 别 是没有解决温饱问题的少数民族群众，应当加强扶持，具体制订脱贫计划，力争在“七五” 期间基本解决温饱问题。江泽民同志指出“扶贫开发是贯穿整个社会主义初级阶段的一项重 要任务”。1989年9月，江泽民同志在全国少数民族地区扶贫工作会议上强调，“国家和发 达 地区以及社会各界要一如既往，进一步支持少数民族地区的扶贫工作”。2001年5月25日， 江 泽民同志在中央扶贫开发工作会议上指出，“我国扶贫开发取得的巨大成就，具有重大的经 济意义和政治意义。通过扶贫开发，我们积累了使贫困地区群众摆脱贫困、走向富裕的重要 经验。并提出了今后10年我国扶贫开发的奋斗目标”。B23
以胡锦涛总书记为核心的新一代领导集体，非常重视、关心少数民族贫困地区的扶贫开发工 作。胡锦涛同志多次强调扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，也是构 建社会主义和谐社会的一项重要内容。2004年4月13日，温家宝总理明确批示，赞成把特困 少数民族地区作为扶贫重点，在政策和资金上加大支持力度。2005年5月27日，胡锦涛同志 在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上指出，“要突出抓好民 族地区扶贫开发工作，坚持开发式扶贫，加大国家扶贫资金对民族地区贫困县的支持力度， 切实解决好民族地区困难群众的生产生活问题”。B242005年5月，中共中央、国务院 《关 于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》明确提出“支持少数 民族和民族地区加快发展，是中央的一项基本方针”。作为新中国成立以来关于民族工作全 局的第一个决定，该决定从扶贫开发、兴边富民、扶持人口较少民族等方面，明确了支持少 数民族和民族地区加快发展的政策措施、主要任务和具体要求。2007年4月，胡锦涛总书记 在宁夏西海固地区考察时强调，要继续实施开发式扶贫，把更多资金用在支持农村经济社 会发展上，用在改善民生上，尽最大努力加快贫困地区发展，让农村贫困群众早日过上小康 生活。2007年10月召开的中国共产党第十七次全国代表大会明确提出了到2020年“绝对贫困 现象基本消除”的奋斗目标，并对进一步做好扶贫开发工作提出了提高水平、提高标 准的新要求。
2．政府主导
中央政府和地方各级政府主导是我国扶贫开发的最大特色。这既是由中国共产党的宗旨所决 定，也是社会主义制度的一大优势。在邓小平同志提出国民经济和社会发展“三步走”的宏 伟目标中，解决温饱就是第一步。改革开放发出消除贫困的动员令，此后每一届政府，都在 不懈为之奋斗。1982年国务院成立“三西地区”农业建设领导机构，形成了扶贫开发政府主 导的工作格局。1984年9月，中共中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通 知》，决定采取措施帮助分布在少数民族聚居地区等尚未解决温饱问题的几千万贫困人口尽 快摆脱贫困。1986年成立国务院贫困地区经济开发领导小组。1989年8月，国务院批转了国 家民委、国务院贫困地区经济开发领导小组《关于少数民族地区扶贫工作有关政策问题的请 示》，决定将少数民族贫困地区作为扶贫主战场，采取特殊政策措施给予重点扶持。1990年 ，中央财政设立“少数民族贫困地区温饱基金”。1994年，国务院实施《国家八七扶贫攻坚 计 划》，对少数民族贫困地区继续给予倾斜，放宽享受优惠政策的少数民族贫困县标准。2001 年6月，国务院实施《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》，进入新世纪，政府主导的扶 贫开发工作不断加强。2005年5月8日，国务院通过的《扶持人口较少民族发展规划(2005-2 010年)》明确提出，通过五年左右的努力，22个人口较少民族聚居的行政村达到当地中等 以上发展水平，再经过一段时间的努力，达到全面建设小康社会的要求。2007年2月27日， 国务院实施的《少数民族事业“十一五”规划》将着力解决少数民族群众特困问题作为“十 一五”的一项重要任务。该规划指出，“重点扶持少数民族聚居的贫困地区，实施特困少数 民族群众解困工程，加大安居温饱、易地搬迁和劳务输出力度，推动各项扶贫开发措施进乡 、入村、到户。优先将少数民族聚居的贫困村全部纳入国家扶贫整村推进规划实施范围，强 化对少数民族贫困人口的直接帮扶。对缺乏基本生存条件、自然灾害多发区、自然保护区、 重要生态功能保护区、地方病高发区的特困少数民族群众，稳步推进生态移民和易地扶贫。 建立健全社会救助体系，保障少数民族贫困人口基本生活。”“在《中国农村扶贫开发纲要 》框架内，为解决特困少数民族群众温饱问题，优先将尚未纳入国家扶贫开发整村推进规划 的特困村，全部纳入整村推进规划实施范围，基本实现具备条件的特困村通路、通电、通电 话、通广播电视，有学校、有卫生室、有安全的人畜饮用水、有安居房、有稳定解决温饱的 基本农田或草场的目标。”B252007年6月9日，国务院施行的《兴边富民行动“十一 五”规 划》“以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，以科学发展观为统领，以解决边境地 区和广大边民的特殊困难和问题为切入点，因地制宜、分类指导，加大扶持力度，采取有效 措施，大力改善边民生产生活条件，全面提高边境地区经济和社会事业发展水平，促进边境 地区与内地的协调发展，加快边境地区社会主义新农村建设步伐和全面建设小康社会进程， 努力实现富民、兴边、强国、睦邻”。B26实施兴边富民行动，对于边疆民族地区富 民、兴边、强国、睦邻，巩固祖国的万里边疆，具有非常重要的意义。B27
各级党委政府和职能部门把少数民族扶贫开发作为事关经济发展和社会稳定的大事，摆到各 级党委政府工作的重要位置，实行党政一把手扶贫工作责任制，精心组织，扎实推进，为扶 贫开发工作奠定了坚强有力的组织保证。
3．开发式扶贫
开发式扶贫是改革开放以来我国少数民族贫困地区扶贫开发的一条宝贵经验。新中国成立后 很长时间，政府扶贫济困主要是通过民政部门和集体经济组织，对农村贫困群体给予救助。 开发式扶贫与救助式扶贫的根本区别在于前者强调要通过扶持，使有劳动能力的穷人获得发 展能力，走向自尊、自重、自立、自强。1986年以后，我国政府提出开发式扶贫的方针。上 世纪90年代以来，我国积极推行参与式、开发式扶贫的理念和方式，通过民主管理和民主参 与，发挥贫困群众主体作用，增强他们参与相关工作的积极性，焕发其自强自立，自我发展 的热情和能力。2001年5月25日，江泽民同志在中央扶贫开发工作会议上指出，“解决贫困 地区的问题，最根本的要靠发展。坚持开发式扶贫的方针，目的是为了解放和发展生产力。 要努力改善贫困地区的生产条件、生活条件和生态条件，提高群众的科技文化素质，充分利 用当地自然资源和劳动力资源，发挥比较优势，促进生产的发展，促进群众生活的改善，并 逐步增强自我积累和自我发展的能力。坚持贯彻发展是硬道理的思想，最重要的就是要不断 增强贫困地区自我发展的能力。这是开发式扶贫的真谛所在”。2007年4月，胡锦涛总书记 在宁夏西海固地区考察时反复强调要继续实施开发式扶贫。集中人力、财力、物力，动员社 会各界力量，以基本解决温饱为目标，针对有劳动能力的贫困群体，通过扶持和自身努 力摆脱贫困，有组织、有计划、大规模的开展开发式扶贫，对缓解和消除少数民族和民族地 区贫困起到了重要的推动作用，开创了扶贫工作的新局面。目前，“参与式”整村推进正成 为推进我国少数民族贫困地区扶贫开发特别是扶贫攻坚工作的主导方式。
4．对口支援与自力更生有效结合
第一，对口支援。经济相对发达的兄弟省市对口支援少数民族贫困地区是我国扶贫开发的一 大重要宝贵经验。新中国成立特别是改革开放以来，动员和组织包括东部沿海省市、各级党 政机关和各方面社会力量参与少数民族贫困地区扶贫开发建设，取得了积极而显著的成果， 形成了具有中国特色的扶贫方式。相互帮衬是中华民族的美好传统。这一优良传统在少数民 族地区扶贫开发中得到了充分体现。动员和组织社会各界力量支持贫困地区开发建设，不仅 加快了少数民族扶贫开发的步伐，而且弘扬了中华民族扶贫济困、互助友爱的优良传统，充 分体现了党和政府“共同艰苦奋斗、共同繁荣发展”的治国理念，同时也充分发挥了社会主 义制度的优越性。
第二，自力更生。广大干部群众自力更生、艰苦奋斗的精神是少数民族贫困地区扶贫开发的 强大内在动力。要解决温饱，彻底摆脱贫困，不仅需要国家的扶持和社会各界的帮助，但关 键还是要靠贫困地区自身的努力，广大干部群众要充分发挥积极性，坚持和发扬自力更生、 艰苦奋斗的精神。在少数民族扶贫开发特别是开发式扶贫中，各地把重点放在充分调动少数 民族贫困地区广大干部群众的积极性、创造性上，创造出了宁肯苦干、不愿苦熬的“黔江精 神”，苦干实干、坚忍不拔的“宁夏精神”等自强不息、艰苦创业、摆脱贫困的典型，同时 涌现出大批扶贫开发模范人物、扶贫状元。
5．因地制宜，采取多种形式的扶贫开发模式
根据国家社会经济发展的实际和各地少数民族和民族地区的不同情况、不同条件，少数民族 贫困地区的扶贫开发因地制宜地采取了多种形式的扶贫开发模式，采取了不同的扶持措施和 政策。譬如，以宏观的开发模式为例，不仅采取了循序渐进的扶贫开发模式，而且采取了扶 贫开发、西部大开发、兴边富民行动、扶持人口较少民族的专项扶持行动等开发模式，形成 了层次多样、规模不一、前后有序、彼此渗透的较为完备的扶贫开发体系。又譬如，四川省 针对凉山州奴隶制社会遗留下来的少数民族群众的“原始贫困”，创造性地开展了以改变居 住条件和卫生条件状况、改变传统旧观念和不良风俗习惯、建设社会主义新农村为主要内容 的“形象扶贫”。再譬如，广西以大会战的形式，组织几百万干部群众，实施人畜饮水、村 级道路建设、茅草房改造三大会战和村村通广播电视等扶贫开发模式。云南、广西、宁夏、 内蒙古、西藏等从各地实际出发，纷纷开展生态移民、异地扶贫开发，均取得了巨大成就。
6．把扶贫开发工作纳入法制轨道
把扶贫开发工作纳入法制、制度化轨道，是少数民族贫困地区扶贫开发取得成功的经验之一 。譬如，1984年颁布的民族区域自治法明确规定，上级国家机关对民族自治地方经济文化等 各方面的发展要给予支持和帮助。其中，第69条规定：“国家和上级人民政府应当从财政、 金融、物资、技术、人才等方面加大对民族自治地方的贫困地区的扶持力度，帮助贫困人口 尽快摆脱贫困状况，实现小康。”B28又譬如，2005年《国务院实施〈中华人民共和 国民族 区域自治法〉若干规定》第16条规定，“国家加强民族自治地方的扶贫开发，重点支持民族 自治地方贫困乡村以通水、通电、通路、通广播电视和茅草房危房改造、生态移民等为重点 的基础设施建设和农田基本建设，动员和组织社会力量参与民族自治地方的扶贫开发。” B 29此外，国家和地方通过法规、政策等形式把少数民族贫困地区扶贫开发工作纳入法制、 政策所构建的一系列制度之中。
注释：
①B15B1721国务院新闻办公室：《中国的农村扶贫开发》白皮书［N］.《人 民日报》2001年10月16日第5版。②郝亚琳、王立彬：《国务院发布中国扶贫开发报告》［N］新华网2007年10月17日。③魏武、李菲：《各民族共同发展的辉煌篇章——我国民族区域自治工作综述》［N］.《 人民日报》2008年4月30日第4版。④王存理、周志忠：《50年深情关爱 50年辉煌巨变——党中央关心宁夏经济社会发展纪实 》［N］.《人民日报》2008年9月17日第1版。⑤⑧《谎言代替不了事实——驳达赖散布的“没有真正改善大多数藏人生活”的谬论》［N ］.《西藏日报》2008年8月27日第7版。⑥⑦国务院新闻办公室：《中国的农村扶贫开发》白皮书［N］.《人民日报》2001年10月1 6日第5版。⑨陈建国、王正伟：《在党的民族政策光辉照耀下阔步前进——纪念宁夏回族自治区成立50 周年》［N］.《人民日报》2008年9月23日第12版。⑩杜峻晓、周志忠：《宁夏民生工程暖民心(宁夏辉煌50年)》［N］.《人民日报》2008年9 月24日第2版。B11魏武、李菲：《各民族共同发展的辉煌篇章——我国民族区域自治工作综述》［N］ .《人民日报》2008年4月30日第4版。B12周占华、裴珍珍：《西藏人民生活的改善不容否定——访中国社会科学院研究员夏 春涛、民族问题专家扎洛》［N］.《人民日报》2008年3月30日第4版。B13张慧中：《宁夏民族区域自治50年成果丰硕》［N］.《人民日报》2008年8月22日 第16版。B14B20范小建：《中国特色社会主义扶贫开发的基本经验》［N］.《人民日报》2 007年12月6日第8版。B16中国少数民族贫困问题研究课题组：《中国少数民族贫困问题研究》［Z］，2001 年4月，第8页。B18国务院新闻办公室：《中国的的少数民族政策及其实践》白皮书［Z］，1999年9月 ，第33页。B19《中共中央国务院召开第四次西藏工作座谈会》［N］.《人民日报》2001年6月30 日第1版。B22周志忠、杜峻晓：《大开发带来新机遇(宁夏辉煌50年)——宁夏实现经济快速发展 纪实》［N］.《人民日报》2008年9月15日第1版。B23江泽民：《在中央扶贫开发工作会议上的讲话》［N］.《人民日报》2001年9月18 日第1版。B24胡锦涛：《在中央民族工作会议上的讲话》［N］.《人民日报》2005年5月28日第1 版。B25《少数民族事业“十一五”规划》［N］.《人民日报》2007年3月29日第12版。B26《兴边富民行动“十一五”规划》［N］.《中国民族报》2007年6月19日第1版。B27朱玉福：《“兴边富民行动”的意义》《广西民族研究》2007年第4期。B28《中华人民共和国民族区域自治法》［N］.《人民日报》2001年3月2日第7版。B29《国务院实施中〈民族区域自治法〉若干规定》［N］.《人民日报》2005年5月27 日第8版。
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