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人民监督员制度是检察机关提高法律监督能力、促进自身执法能力建设的一项重要举措,对改进和加强检察工作,提高查办职务犯罪案件的执法能力和办案质量,确保依法公正履行职责,发挥了其独到的作用。检察机关推行这项制度二年多来,人民监督员成功地监督了一批案件,维护了司法公正,施行效果是值得称道的。但是我们也要清醒地认识到,人民监督员制度毕竟是一项改革探索,还存在一些值得商榷的地方。本文试从人民监督员制度试点工作中遇到的问题、原因及对策谈点肤浅的认识。
一、人民监督员制度存在的问题
1、监督机制尚未完全独立。人民监督员制度是普通群众对检察机关直接受理侦查案件进行外部监督的一种形式,是现行检察制度基本框架内的一项制度创新,“新”就新在其自身机制的独立性。主要体现在程序设计、监督运行方式、人民监督员地位、表决结果、人民监督员身份的独立性等五个方面。但在目前的试点工作中,我们尚未完全建立起符合这种外部监督条件的机制,监督机制的依附性、监督权力的非独立性还是存在的。
2、“五种情形”的监督案件较少。从最高检规定的人民监督员的职责看,涉及了检察机关自侦部门执法的所有环节,但监督重点是三类案件。目前各地监督活动的主要形式为“三类案件”的监督评议,监督的内容还是比较狭窄、形式略显单一。人民监督员对“五种情形”的监督几乎形同虚设,“五种情形”的监督途径有限,案件来源不多,人民监督员难以着手。
3、监督的案件范围有一定的局限性。最高检制定人民监督员制度是加强对检察机关直接受理侦查案件的监督,监督对象局限于检察机关查办的职务犯罪案件。这就导致不同的犯罪嫌疑人、受害人在刑事诉讼中受到了不同的待遇,这似乎于法律面前人人平等原則不相一致,出现程序不公的问题。如检察机关直接受理侦查案件决定逮捕的犯罪嫌疑人在不服时,可以有人民监督员出面监督,而其他被检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人却没有此救济渠道。
4、知情权受到一定限制。高检院修改后的《规定》在第四章第二十四条中规定了人民监督员开展监督工作的四个步骤,即:一是办案人员介绍案情出示证据;二是说明法律适用情况;三是人民监督员向案件承办人提出问题,必要时,可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述或者听取本案律师的意见;四是独立评议和表决。就这四个步骤而言,人民监督员很难做到对所监督的案件有一个全面的认识、了解,而且四个步骤所提供的材料仍处于监督员对案件的感性认识阶段,因为监督过程仅为一个“听”的过程,缺少一个问的环节。而“必要时”的规定,还有条件地限制了人民监督员的知情权,在实施案件监督的全过程中,人民监督员无法主动获取相关的证据。
二、主要原因
1、人民监督员的遴选、产生和管理尚未独立于检察机关之外。我国人民监督员虽然由其它单位推荐,但需要检察长聘任,检察机关对人民监督员的确定必然产生影响,让被监督者拥有选择监督者的权力难免会影响到监督者的监督力度。目前,尚未建立规范的监督体系,人民监督员的管理也未独立于检察机关之外,监督机制还是存在一定的依附性。
2、《规定》对“五种情形”的监督不便于实际操作。“五种情形”的监督程序与检察机关的办案程序通常是不同步的,是事后监督、是对检察机关执法活动整体状况的评价。其作用往往要由监督对象自己启动内部的审查、决定程序,才使监督发生作用,具有间接性。检察机关查办职务犯罪案件在侦查阶段往往是秘密进行的,人民监督员不可能,也没有机会发现案件在侦查过程中是否存在“五种情形”。单靠外界投诉和执法检查的渠道而获取对“五种情形”的监督是有限的。
3、案件监督范围与司法公正的价值相矛盾。由于检察机关对自已直接受理侦查案件实行人民监督员制度,使不同的犯罪嫌疑人在诉讼中的权利义务出现不平等,违反程序公正的要求。
4、监督方法、手段不完善。人民监督员制度没有设置人民监督员的调查程序,那么,人民监督员所得出的结论无法真实反映案件的全貌。在个案监督中只听取检察机关的意见,有可能产生先入为主的思想,没有与犯罪嫌疑人、证人等当事人有直接交流的机会,听取犯罪嫌疑人、证人,及有关人员陈述或者听取本案律师的意见,不利于对案件的客观、公正性判别,监督的实效就会被大打折扣。
三、完善人民监督员制度的设想
建议尽快向立法机关提出制定《人民监督员法》,使人民监督员制度法律化、规范化。
1、人民监督员的产生应由同级人大组织选任。人民监督员代表人民行使对检察机关执法活动的监督,通过人大的一些程序来产生人民监督员具有一定的合理性。一方面体现了人民监督员产生的严肃性,另一方面通过人大的一些程序来产生人民监督员符合人民行使权力的机关是人民代表大会这一宪法规定。笔者赞同人民监督员的产生采取个人申报和人大选举相结合的方式,任何符合人民监督员条件的公民都可以申报人民监督员,由人大法工委进行资格审查,并征求检察机关的意见,然后由人大常委会确认。
2、采取一案一通报的方式强化监督。人民监督员对“五种情形”的监督,不能仅仅通过接受外界的控告申诉、应邀参加必要的执法检查等渠道发现“五种情形”而启动监督程序,检察机关查办的案件作出立案或不立案决定后,批准逮捕或者侦查终结结案后,应及时向人民监督员通报,实行一案一监督,从中发现人民检察院在查办职务犯罪案件中有否出现“五种情形”。
3、扩大监督的案件范围。建议能通过立法的形式将人民监督员监督案件范围扩大到普通刑事案件上,公安机关侦查的一些重大、复杂、疑难、有争议的刑事案件提请逮捕、移送起诉时也应纳入人民监督员的监督范围。
4、赋予人民监督员对诉讼程序的参与权。人民监督员对“三类案件”进行监督时,在监督程序中要规定对案件的审查程序、调查程序,保障人民监督员亨有充分的知情权。人民监督员在个案审查中,不仅要听取承办案件检察官的意见,同时也要向犯罪嫌疑人或辩护律师了解案情。因此,有必要将人民监督员直接听取犯罪嫌疑人陈述或辩护律师意见纳入必经的监督程序。
一、人民监督员制度存在的问题
1、监督机制尚未完全独立。人民监督员制度是普通群众对检察机关直接受理侦查案件进行外部监督的一种形式,是现行检察制度基本框架内的一项制度创新,“新”就新在其自身机制的独立性。主要体现在程序设计、监督运行方式、人民监督员地位、表决结果、人民监督员身份的独立性等五个方面。但在目前的试点工作中,我们尚未完全建立起符合这种外部监督条件的机制,监督机制的依附性、监督权力的非独立性还是存在的。
2、“五种情形”的监督案件较少。从最高检规定的人民监督员的职责看,涉及了检察机关自侦部门执法的所有环节,但监督重点是三类案件。目前各地监督活动的主要形式为“三类案件”的监督评议,监督的内容还是比较狭窄、形式略显单一。人民监督员对“五种情形”的监督几乎形同虚设,“五种情形”的监督途径有限,案件来源不多,人民监督员难以着手。
3、监督的案件范围有一定的局限性。最高检制定人民监督员制度是加强对检察机关直接受理侦查案件的监督,监督对象局限于检察机关查办的职务犯罪案件。这就导致不同的犯罪嫌疑人、受害人在刑事诉讼中受到了不同的待遇,这似乎于法律面前人人平等原則不相一致,出现程序不公的问题。如检察机关直接受理侦查案件决定逮捕的犯罪嫌疑人在不服时,可以有人民监督员出面监督,而其他被检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人却没有此救济渠道。
4、知情权受到一定限制。高检院修改后的《规定》在第四章第二十四条中规定了人民监督员开展监督工作的四个步骤,即:一是办案人员介绍案情出示证据;二是说明法律适用情况;三是人民监督员向案件承办人提出问题,必要时,可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述或者听取本案律师的意见;四是独立评议和表决。就这四个步骤而言,人民监督员很难做到对所监督的案件有一个全面的认识、了解,而且四个步骤所提供的材料仍处于监督员对案件的感性认识阶段,因为监督过程仅为一个“听”的过程,缺少一个问的环节。而“必要时”的规定,还有条件地限制了人民监督员的知情权,在实施案件监督的全过程中,人民监督员无法主动获取相关的证据。
二、主要原因
1、人民监督员的遴选、产生和管理尚未独立于检察机关之外。我国人民监督员虽然由其它单位推荐,但需要检察长聘任,检察机关对人民监督员的确定必然产生影响,让被监督者拥有选择监督者的权力难免会影响到监督者的监督力度。目前,尚未建立规范的监督体系,人民监督员的管理也未独立于检察机关之外,监督机制还是存在一定的依附性。
2、《规定》对“五种情形”的监督不便于实际操作。“五种情形”的监督程序与检察机关的办案程序通常是不同步的,是事后监督、是对检察机关执法活动整体状况的评价。其作用往往要由监督对象自己启动内部的审查、决定程序,才使监督发生作用,具有间接性。检察机关查办职务犯罪案件在侦查阶段往往是秘密进行的,人民监督员不可能,也没有机会发现案件在侦查过程中是否存在“五种情形”。单靠外界投诉和执法检查的渠道而获取对“五种情形”的监督是有限的。
3、案件监督范围与司法公正的价值相矛盾。由于检察机关对自已直接受理侦查案件实行人民监督员制度,使不同的犯罪嫌疑人在诉讼中的权利义务出现不平等,违反程序公正的要求。
4、监督方法、手段不完善。人民监督员制度没有设置人民监督员的调查程序,那么,人民监督员所得出的结论无法真实反映案件的全貌。在个案监督中只听取检察机关的意见,有可能产生先入为主的思想,没有与犯罪嫌疑人、证人等当事人有直接交流的机会,听取犯罪嫌疑人、证人,及有关人员陈述或者听取本案律师的意见,不利于对案件的客观、公正性判别,监督的实效就会被大打折扣。
三、完善人民监督员制度的设想
建议尽快向立法机关提出制定《人民监督员法》,使人民监督员制度法律化、规范化。
1、人民监督员的产生应由同级人大组织选任。人民监督员代表人民行使对检察机关执法活动的监督,通过人大的一些程序来产生人民监督员具有一定的合理性。一方面体现了人民监督员产生的严肃性,另一方面通过人大的一些程序来产生人民监督员符合人民行使权力的机关是人民代表大会这一宪法规定。笔者赞同人民监督员的产生采取个人申报和人大选举相结合的方式,任何符合人民监督员条件的公民都可以申报人民监督员,由人大法工委进行资格审查,并征求检察机关的意见,然后由人大常委会确认。
2、采取一案一通报的方式强化监督。人民监督员对“五种情形”的监督,不能仅仅通过接受外界的控告申诉、应邀参加必要的执法检查等渠道发现“五种情形”而启动监督程序,检察机关查办的案件作出立案或不立案决定后,批准逮捕或者侦查终结结案后,应及时向人民监督员通报,实行一案一监督,从中发现人民检察院在查办职务犯罪案件中有否出现“五种情形”。
3、扩大监督的案件范围。建议能通过立法的形式将人民监督员监督案件范围扩大到普通刑事案件上,公安机关侦查的一些重大、复杂、疑难、有争议的刑事案件提请逮捕、移送起诉时也应纳入人民监督员的监督范围。
4、赋予人民监督员对诉讼程序的参与权。人民监督员对“三类案件”进行监督时,在监督程序中要规定对案件的审查程序、调查程序,保障人民监督员亨有充分的知情权。人民监督员在个案审查中,不仅要听取承办案件检察官的意见,同时也要向犯罪嫌疑人或辩护律师了解案情。因此,有必要将人民监督员直接听取犯罪嫌疑人陈述或辩护律师意见纳入必经的监督程序。