自试点工作开展以来,人民监督员制度收到的效果是明显的。本文拟就人民监督员监督的法律效果进行分析,并就优化人民监督员监督提出设想。
　　有哲人指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验……从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。”因为权力本身具有支配他人意志和行为的力量,因此其天生具有被滥用的扩展性。出于意志本身所具有的无限扩展的主体性的支配力,权力的运作过程如果没有有效的监督制约,权力必然要被滥用。并且,仅仅或者主要依靠权力机关内部的自我约束是不足以防止权力滥用的。因此,对权力运作的监督制约,是权力运作的内在要求,也是现代法治国家权力设置的普遍要素。
　　西方国家在按照“三权分立”的理论建立资产阶级国家结构的时候总是强制“制衡”。制衡是通过权力主体之外的力量来监督权力主体正确地行使权力,防止权力滥用的机制。三权分立的核心是在立法权、行政权和司法权之间设置一种制衡关系。我国的法律监督权与行政权、审判权一起作为国家权力结构中彼此独立的组成部分,由专门的国家机关行使,这是我国宪政制度的特色。检察机关是法律监督机关,对检察机关查办职务犯罪工作的立案、批捕、撤案、不诉等自由裁量权来说,虽然有党委、人大的监督、政协的民主监督、社会舆论监督等外部监督,但这些外部监督都因为缺乏刚性的程序性规定,监督作用有时未能得到有效的发挥。而实行人民监督员制度将检察机关查办职务犯罪工作的“三类案件”和“五种情形”纳入人民监督员的监督范围,设置了严格的监督程序,使监督常态化,破解了监督检察机关的难题。
　　一、监督的外部性
　　相对于外部监督,内部制约会因为在一个权力派系的缘故而不可避免地被弱化甚至有可能架空。从权力的谱系来看,检察机关的主要职权源于宪法的规定。在现实权力运作体系中,中国检察权力的独立客观上更多要受到来自地方行政权(特别是财权)的挑战,反映到具体的事实,更多是检察体系的相对独立。又因为检察体系内部的行政关系,对于检察院内部制约的制度设计而言,这种制约会因为内部的行政管理色彩而被淡化。而人民监督员制度作为外部监督机制,人民监督员具有独立的程序性的监督权利,避免了检察机关内部对其的影响和制约。
　　首先,人民监督员对检察机关没有所谓的内部隶属的问题,故而,其可以超然于整个检察院体系之外,实现在监督身份上无可比拟的优势;同时,在人民监督员的选任机制上,人民监督员有很多来自于各级人大代表和政协委员。
　　其次,人民监督员所涉及的监督范围,是检察权易发生问题的环节。即检察机关查办的职务犯罪案件中的立案、撤案、逮捕和不起诉决定等,这几类的案件往往是可能发生不当检察行为的“高危地带”,因此,从涉及的范围来看,存在外部独立监督可以较好避免可能的检察权力被寻租的情况。
　　最后,人民监督员的身份背景,具有平民性。在日益强调法律自然正义理念越来越成为司法的一个取向的现代法制社会,在检察权的行使过程中引入人民的声音,注入民众的认知,不但是一种制度意义上的创新,更是一种司法走向民众的亲和,唯有借助普通的大众视角,检察权力体系因此而形成的检察意见,才能够更好地防止枉纵个案的发生,也才能够避免对于自然正义的个案的偏离,这是仅仅处于一种专业人员内部权力行使所无法自我满足的。
　　二、监督的高效率
　　从法经济分析看来,对于检察机关进行监督制约的方式不外乎可以从内和外两个方面施行,但前面我们已经分析过内部的制约可能会因为行政管理机制而受到削弱。所以制度的解决方式更多要借助于社会的外部监督,以克服上述内部制约可能不到位的地方。而目前检察机关的外部监督主要体现为人大监督、媒体监督,以及源自于法院系统的制衡监督等。
　　具体而言,人大监督,主要反映为各级检察机关必须每年向相对应的人大机关提出年度的工作报告并进行表决,这种方式的特点在于工作报告主要是一种宏观报告而非个案报告,不能对个案进行监督;而媒体监督,则可以贯彻一定程度的个案监督,但是由于其渠道的不规范和具体监督的效果等问题,在目前中国的检察机关问责制度没有有效形成之前,是不可能真正实现一种监督上的常态性和普遍性的突破的。还有就是法院系統的制衡监督,主要对于检察院提起的公诉案件的审理,由于其并不一定依照检察院的公诉意见,故而形成一种司法的嗣后控制(案件已经提起公诉之后),这种监督是目前对检察院办案质量的有效监督手段,但对于那些不起诉或者拟撤案的案件很难有效监督。同时,有学者指出法院监督“还是国家机关内部的权力间的互相监督。现在应该把权力社会化,从社会去找制约国家权力的新的路径。公检法三机关互相制约,都还是在密封的国家机器内部、几个部门之间的互相监督,是以国家权力来监督国家权力……人民不能直接参与、去监督。”这些问题都是司法系统内监督所难以回避的。
　　而对于微观的针对个体的人民监督员来说,除了因为前述的身份独立而可以摆脱被监督机构内部制约的困境外,更为重要的是其可以带来更多的制度收益并减少监督成本的支出,具体分析如下:
　　就收益而言,因为人民监督员在制度设计中选自于人民的人民“代表”属性,使得其具备了监督机制中最为重要的民众基础,这直接带来了监督收益评价中最为重要的信任,即监督体现的利益所指向的群体的信任,这是决定监督收益(效果)满足感非常必要的因素。在法经济学家的眼中,民众的“同意作为规范标准,以评估合意的公共政策。”因此,在评价检察院监督机制的建构这一公共政策成功与否,是要充分考虑民众的同意这一核心内容,而基于民众自身代表而进行的上述制度建构,显然天生就能更好契合这种公众同意的心理基础,以此来提升监督制度的收益。
　　在监督效能上,由于人民监督员监督个案的工作特点,可以产生强化监督的效果,因为其在日常就“进入”那些最容易(最有必要)启动监督程序的“三类案件”,保证了人民监督员在监督上的时效性和即时性,这是一些事后启动的监督机制所不能触及的。同时,由于其选任机制的成因,成为人民监督员具有天生的荣誉感,保证了其履行职责的一种使命感,这会带来对其履行职责的精神激励,对于监督的到位和周全都会产生积极的助益。
　　就监督的成本来看,人民监督员制度的成本设置也是低廉的,盖因为人民监督员系一种社会职务,并非行政编制,这在其启动成本上就无须支付工资等费用,这就在更大意义上节约了监督机制的成本。当然,我们也要理性地承认:在人民监督员行使职权过程中,经办需要监督的案件的检察官却需要支付额外的时间和精力来应对人民监督员的个案监督程序,在这个意义上,以检察官视角的办案成本增加了。不过这样一来,检察官在办理“三类”案件的过程中,就同时会更加审慎和细致(这是办案成本增加带来的),可以更好地实现办案质量的提升,也间接给办案检察官进行了一种无形的潜在制约,从而必定可以真正保证人民监督员制度监督机制的引导作用,实现制度设计的高位价值——倡导性规范的目标。
　　三、监督工作需完善
　　尽管人民监督员制度优点是明显的,但是尚有需完善的地方:如人民监督员的选任问题、人民监督员监督的实效性问题以及人民监督员履职的保障问题等。如果不能从人员选任上实现优化,那么人民监督员制度将会因为人力资源的问题而无法最终落实;如果人民监督员监督的实效性不能,那么监督效果将会大打折扣;如果人民监督员的履职保障不能满足,对于人民监督员具体监督将无法形成有效的履职激励,也使得持续运作这一制度上缺少动力。因此,再行优化人民监督员制度,将是提升对检察机制监督社会化、民众化的制度保证,也是实现程序正义,还原主权在民的宪政理念的制度基础。