人民监督员制度规定,“三类案件”必须全部启动监督程序,规范合理的监督程序是保证人民监督员对“三类案件”进行有效监督的重要保障。然而《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定》)对“三类案件”监督程序的规定在监督启动方式、监督模式、表达意见的效力等方面尚有不完善的地方,本文试对这些问题提出粗浅的看法和建议,以期有效推动“三类案件”监督工作开展。
　　一、“三类案件”监督程序存在的问题
　　(一)“三类案件”监督程序启动方式的不完善
　　《规定》第17条指出,对于“三类案件”,应当由人民监督员根据本规定第18条至第27条的规定进行监督。也就是说,对于三类案件,侦查监督部门、公诉部门或者侦查部门应当及时将书面意见和相关材料移送人民监督员办公室,并做好接受监督的准备。人民监督员办公室收到有关案件材料后,应当在两日内审查完毕,认为书面意见和相关材料不齐备的,应当报经检察长批准后,要求承办案件部门补充移送;认为材料符合要求的,应当根据案情需要及时确定三名以上、总人数为单数的人民监督员参加案件监督工作。从这些规定可以看出,对“三类案件”监督程序的启动方式,检察机关的侦查监督部门、公诉部门或者侦查部门具有主动地位,人民监督员是被动监督。人民监督员办公室作为一个中间环节,也是处于“不报不理”的地位,如果办案部门不报送,人民监督员程序就无法启动。接受监督权由被监督人自己掌握,这样以来实质上削弱了人民监督员的监督权力,会导致一些“三类案件”无法进入监督程序,使监督权被认为是人为的虚置。
　　(二)“三类案件”监督模式之不足
　　《规定》第24条具体规定了人民监督员的监督模式,实践中,人民监督员实施监督基本上是即时性监督,监督之前不阅卷,不了解案情,毫无法律方面的准备;监督过程中主要是案件承办人向人民监督员汇报,汇报内容包括案情、主要证据以及法律适用情况,人民监督员可以向案件承办人提出问题。这种“报告式”的监督模式将人民监督员置于被动地位。人民监督员了解案情全凭案件承办人汇报,由于案件承办人先入为主,其汇报内容或多或少具有一定的片面性,不利于人民监督员拿出客观公正的表决意见。如人民监督员对一起拟作不起诉处理的案件监督时,分别听取侦查部门和公诉部门的汇报,得出了两种不同的意见:侦查部门的汇报应当起诉,公诉部门的汇报不应当起诉。具体哪个部门说的全面客观正确,人民监督员无从得知,这样监督的效果肯定不好。虽然《规定》对这种情况采取了救济方式:“必要时可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见”。但这些救济方式,也需要办案部门给予安排,人民监督员的地位仍然是被动的,实践中实施这种救济方式的微乎其微。同时,如果对犯罪嫌疑人作撤案、不起诉处理,去听取讯问犯罪嫌疑人或者征求律师的意见又有多大意义呢?
　　(三)人民监督员对“三类案件”表决意见不具有实体上的效力
　　依据目前的规定,人民监督员对“三类案件”的表决意见具有一定程序上的效力,即只能引起程序上的变化,而不具有实体上的效力。表现为:检察长或者检察委员会同意人民监督员表决意见的,有关检察业务部门应当执行,这时候执行的是检察长或者检察委员会决定,因而产生了实体上的效力。检察长不同意的,应当提请检察委员会讨论;检察委员会不同意人民监督员表决意见的,应当依法作出决定。检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时,应当由人民监督员办公室向人民监督员作出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的,可以要求提请上一级人民检察院复核。复核工作由人民监督员办公室转交案件承办部门办理。上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果。上一级人民检察院的决定,下级人民检察院应当执行。由此可见,人民监督员的表决意见虽然能够引起检委会召开和复核程序,但是否产生实体效力,完全取决于检察机关。
　　二、“三类案件”监督程序的完善建议
　　(一)完善“三类案件”监督程序启动方式
　　为防止“三类案件”监督出现走过场和随意性,就要切实改善目前监督程序的启动方式,除了办案部门主动启动监督程序外,还要赋予人民监督员和监督办公室启动监督程序的权力。建议:
　　一是完善人民监督员启动方式。不断提高自侦工作的透明度,保障人民监督员的知情权,为啟动监督程序提供“案源”;建立“三类案件”向人民监督员的通报制度,定期向人民监督员通报自侦案件的立案、逮捕、不起诉、撤案及不服逮捕的情况,让人民监督员了解检察机关“三类案件”是否全部提请监督;建立自侦案件办理情况月报制度,对自侦案件从受案开始到立案、采取强制措施、侦查终结各个环节都要根据不同的诉讼阶段填报《自侦案件办理情况月报表》,并于每月的最后一天报送人民监督员办公室。
　　二是完善人民监督员办公室启动方式。在监督员办公室设置数字化档案库,对于告知书及自侦案件诉讼过程中的有关法律文书,业务部门要及时将电子副(下转第67页)(上接第65页)本报送人民监督员办公室,人民监督员办公室统一建档入库,随时检查有无遗漏的“三类案件”。人民监督员办公室负责人应列席检委会、参加接访活动和执法检查活动,从中发现“三类案件”遗漏监督的问题。
　　三是完善犯罪嫌疑人不服逮捕的提出程序。对犯罪嫌疑人不服逮捕的监督,目的是为了保障犯罪嫌疑人的合法权利,减少错捕。因为不服逮捕的犯罪嫌疑人均在押,无法自己提出相应的事实和证据,因此人民监督员的主动地位是解决问题的关键。为了让人民监督员充分行使监督权,首先要完善对犯罪嫌疑人的告知制度,犯罪嫌疑人一被逮捕,就应赋予其表达对逮捕意见的机会,询问犯罪嫌疑人是否服从逮捕决定,填写对嫌疑人的告知书。承办人员应将笔录及时复印报送人民监督员办公室,由人民监督员办公室统一向人民监督员报告并提供查阅,需要监督的,及时提交监督。因为犯罪嫌疑人在押,要提供多渠道的提出途径,允许犯罪嫌疑人委托看管场所、或犯罪嫌疑人的亲属、法定代理人、辩护人代为提出。
　　(二)改进“三类案件”的监督模式
　　完善现行人民监督员的监督模式,笔者建议作如下调整:
　　一是由即时性监督改为程序性监督。事实证明,人民监督员听汇报立刻做表决的即时性监督难以起到应有的监督作用,要改变这种现状,就要在《规定》中细化监督程序,对一些监督细节作强化规定。具体的监督流程应为:听汇报——阅卷——会见犯罪嫌疑人的亲属、法定代理人、辩护人——旁听讯问犯罪嫌疑人。这个流程作为必经程序,如果缺少一项程序,人民监督员有权拒绝作出表决,切实改变即时性监督的局面。
　　二是由“报告式”改为“调查式”。 把目前的仅听办案人片面汇报,改为人民监督员向犯罪嫌疑人及其委托的人、证人全面调查了解有关情况。这种调查式的监督模式突出了监督员的主动地位,有利于强化犯罪嫌疑人及其委托的人的参与过程,便于人民监督员客观全面的了解案情和主要证据,防止徇私枉法的情况发生,弥补现行监督程序的不足。为此建议在《规定》修改为:必要时应当旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见。
　　(三)加强人民监督员对“三类案件”表决意见的效力
　　对人民监督员的表决意见,如果与承办人的意见不一致的,应当在检察长和检委会之间设置缓冲带和说理区,达到双方信服的效果。这个缓冲带和说理区的任务需要人民监督员办公室来完成,具体就是赋予人民监督员办公室直接办案权,这是人民监督员表决意见正确落实的重要保障。就“三类案件”的具体情况来看,这个办案权主要还是侦查权、起诉权。具体应包括:对“三类案件”,人民监督员不同意逮捕意见、撤消意见或者不起诉意见的,人民监督员办公室可以自行补充侦查,为人民监督员表决意见正确与否提供令人信服的证据。通过这一途径,防止仅凭现有证据否决人民监督员疑问的弊端,达到应有的监督效果。