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摘 要 在当前河南省产业集聚区建设中，各地政府为加快本地经济发展，解决当前经济落后局面，实现经济总量增速加大目标，纷纷出台了一系列加强招商引资的政策，其中不乏以招商引资推动地方经济快速发展的成功典范，但同时也出现了不少因招商引资引发的各种问题。本文研究认为政府行为是产业集聚区建设的关键，政府出台了一系列利于招商引资的政策，那么政府作为产业集聚区建设的主体，在制定招商引资政策时的依据是什么？招商引资的目的是什么？能够给地方经济带来什么样的影响？通过研究问题产生的根源给出合理建议。
关键词 招商引资 问题 原因 对策
中图分类号：F062.9 文献标识码：A
地方政府直接干预产业聚集区的建设已经成为推动地区经济发展的重要选择。当前河南省委、省政府提出要构建以产业聚集区为载体、构建现代产业体系、现代城镇体系和自主创新体系，着力破解当前产业结构中存在的低端化、发展方式粗放、产业链畸形、资源环境约束加剧等突出问题和矛盾，实现中原经济区的功能作用，政府在建设过程中一个重要的环节就是通过招商引资的方式，拉动地区经济增长，促进产业聚集区的发展。从发展的角度来看，要使我省的经济发展保持高速增长，使产业聚集区快速建成，必须要靠持续不断的投资来拉动。在这样的形势下，地方的招商引资竞争就加剧了，地方政府为了在竞争中取得优势，纷纷将招商引资工作作为政府工作的第一要务，各级领导带头招项目，引投资，出台了一系列优惠和扶持政策，甚至给各部门下达招商任务和指标，完不成任务不合格，产业聚集区建设中的招商引资工作就是在这样激烈的竞争下进行的。
一、招商引资过程中出现的问题
（一）招商引资工作的成本问题。
为了早日引进投资，各级地方政府纷纷出台各项政策，加大招商力度和招商引资工作的规模和频率，有的领导带队亲自说服外资、台资企业来当地投资；有的地方政府在土地、税收等方面给予企业以极大的优惠，使得地方应得的利益大量流失，据媒体报道，一些地方政府由于地区缺乏交通、环境等区位竞争优势，在招商引资上还是强调拼政策、拼优惠，有的还实施变性优惠，即在保证上缴国有土地和税收的收益外，地方将归自己使用的税收和土地收益以奖励方式返还企业，这样的结果造成过低的价格使得土地、资源成本根本无法收回；有的地方政府为了快速吸引企业投资，产业聚集区建设过程中盲目投入，注重引进的企业数量，盲目开发，造成资源的极大浪费和环境的破坏，盲目上项目使得资源被掠夺性开发，土地被长期侵占，这些造成了国有资源的极大浪费，这些开发性建设是人力、物力、财力的极大投入，是以损失国有资源为代价来换取招商引资，投入和产出不相匹配，必然造成招商引资工作的成本增加。
（二）招商引资过程的管理问题。
目前招商引资过程中存在的一个现象就是政府重引进轻管理，重数量轻质量，重建设轻服务。引进与管理脱节，利用外资标准不明晰，服务功能不到位。我国“十一五”规划和纲要中指出“要提高利用外资的质量”，这是我国经济建设进入新时期的新要求，是经济发展的必然趋势，不断提高招商项目的科技含量，发展高技术含量的优势产业，但是从目前收集的资料来看，产业聚集区建设过程中招商项目包含有医药卫生、机械制造、电子信息产品、食品加工等方面，但是很多企业仍然处于产业链生产的低端，对经济发展有一定的促进，但是后劲不足，有的项目对当地环境还造成了一定的影响，有些地方政府将企业引进之后变不再管理，后期服务跟不上， 使得一些老客商、老企业不愿追加投入，甚至出现企业后期发展受限制，出现问题外商企业欠债出逃的现象，给地方经济造成了负担。
（三）招商引资对地方本土企业的冲击。
招商引资必然会对本土企业造成一定的影响，地方政府一般对外来投资企业在财政税收、土地厂房等方面有很大的优惠政策，而起外资企业一般在资金、技术、经营管理理念等方面和本土民营企业相比有优势，外资企业在引进产业聚集区后，会对地方企业在市场上造成一定的冲击，地方政府在处理地方企业生存发展上做的还不到位，部分中小型企业往往在市场竞争中被淘汰，由此产生了一系列社会问题。
二、问题产生的原因和理论分析
（一）招商引资行为缺乏科学合理的指导。
在河南省产业聚集区建设过程中，各级地方政府纷纷出台了招商引资的政策优惠措施，鼓励招商，但是在实际工作中政府行为却缺少科学合理的指导，依据不明确。政府行为依据缺失主要有以下三点原因：第一，政府将项目引进来以后，是否考虑引进的项目对地方经济有什么促进作用，会造成什么样的影响？外来投资是否符合当地经济发展的方向？项目的建设是否超过了环境的承载能力？这是政府在实施行为的过程中没有考虑结果的影响。第二，政府招商引资的目的不合理。当前地方政府在实施政府行为时很大程度上要考虑政绩的影响，而起地方政府在考核官员的政绩时采取的方法突出表现在经济绩效层面，在官员任职期内，如何提高GDP数据，开工建设一批大型项目成为地方官员升迁的筹码。因此，这种不合理的政绩考核方式促使地方官员盲目招项目，引投资，只追求数量，不管实际效果。第三，政府职能错位。政府职能是政府对国家和社会进行管理所承担的职责和功能，在市场经济条件下，政府职能大体可分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能四项。在产业聚集区建设过程中，政府主要发挥了经济职能的作用。在建设过程中，政府的定位应该是管理者，其职能是制定发展规划，设定行为规则， 投资建设基础设施，为市场经济的发展提供良好的的环境，吸引外来投资建设。但是在招商引资过程中，政府与投资者发生了角色错位，唯恐客商不来，对企业行为缺乏规范，政府本应扮演“筑巢引凤”的角色，提供投资环境，但是当前地方政府却代替了本应企业要做的找项目，谈项目等工作，包揽了一切事务，正是政府职能错位直接造成了前文陈述的问题出现。
（二）政府行为缺乏严格有效的监管和问责机制。
在招商引资的过程中，地方政府出于促进地方经济发展或者政绩考核等方面的原因，会做出违背中央精神和国家政策的行为，例如，据媒体报道，在国务院明确要求地方招商引资不得下指标、定任务的情况下，一些地方政府仍然提出超常规招商、层层下达任务指标，给基层政府施压；地方政府无权搞土地和税收优惠政策，但部分地方政府为吸引成熟企业投资，在招商引资过程中违规减免企业税收，以极低的价格出让土地。此外，在产业聚集区的建设过程中，难免会出现因管理、投资等方面出现问题，如引进的企业在生产过程中对环境造成的一定的污染，集聚区内部规划出现问题，制约企业的扩大发展等等，政府在产业聚集区的建设过程中管理工作未完善，造成了后果却无人承担，缺乏有效的问责机制。对于地方政府的这些行为，中央政府应该完善监管和问责机制，加强监督检查和处理力度，实施权利与责任相对应的问责，对政府工作实施责任制管理，使责任追究做到有法可依，有法必依，以防止这些行为的发生。
三、解决问题的对策与建议
（一）改变观念，找准地方政府角色定位，把握政策方向。
政府在引进项目的时候，要考虑长远利益，避免短期行为，结合地方经济的实际状况招商引资，树立和谐健康、可持续发展的理念，强化环保意识，注重项目质量，招商理念“绿色化”，对项目有所选择，不再“捡到篮子里就是菜”，不能引进对环境有破坏，资源消耗大的项目，做好符合地方经济发展特点的产业规划。
政府是产业聚集区建设的主体，建设过程中出现问题的根本原因是政府职能错位造成的，要解决这些问题，作为区域经济环境营造者的地方政府，要加快政府职能的转变，过去计划经济体制下，政府即使管理者，又是项目的主导者，可是在市场经济体制逐步建立并完善的情况下，政府仍然要参与地方经济的建设，就要合理实施资源的有效配置，要做好产业聚集区的管理和投资环境建设工作，坚守管理者的位置，履行管理者的职能，提高产业聚集区的交通、通讯、服务、环境等硬件质量，利用良好的投资环境吸引企业。
（二）改革考核机制，避免追求政绩，建立评价问责机制。
地方政府官员考核制度的不合理是导致上述招商引资问题出现的直接原因。不合理的政绩考核制度使招商引资从一项经济工作变成了一种政治任务，地方官员不切实际的盲目招商，追求自身利益的最大化。针对现在的问题，政府要改革考核机制，重视文化、教育、社会绩效等方面的考核，对政府行为实施评价问责机制，对政府行为的效果、影响、方法实施评价，对政府行为进行约束，实行责任追究制度，确保政府的利益与人民的利益、经济建设的要求与社会发展的需要相一致。
（三）培育地方特色产业，做好服务管理工作。
河南省区域经济发展不平衡，有的地方经济发展迅速，产业聚集区已经成熟，有的地方起步较晚，经济基础薄弱，地方政府在实施招商引资的过程中应该招什么商，靠什么招商，建设什么样的项目，都要从地方独特的经济、文化、环境、资源等方面考虑，制度符合地方经济特色的规划。任何一个地区都不可能在所有的产业中都取得优势，所以地方政府要明确自己的区域定位，找准特色产业，发展优势产业，才能解决招商引资的问题。发展优势特色产业，政府要做好服务管理工作，基础设施的建设，好的产业政策支持，服务管理到位，这些都是促进地方招商引资的基础条件，也是吸引投资的有利因素。□
（作者：河南财经政法大学2009级马克思主义基本原理研究生，研究方向：马克思主义理论与党的建设）
参考文献：
[1]许朝军.招商引资也应“问责”.领导科学，2005，16.
[2]姜明生.招商引资实用知识读本. 中国言实出版社.
[3]张宏.产业集群培育的路径与政府作用.理论导刊，2006，（5）.
关键词 招商引资 问题 原因 对策
中图分类号：F062.9 文献标识码：A
地方政府直接干预产业聚集区的建设已经成为推动地区经济发展的重要选择。当前河南省委、省政府提出要构建以产业聚集区为载体、构建现代产业体系、现代城镇体系和自主创新体系，着力破解当前产业结构中存在的低端化、发展方式粗放、产业链畸形、资源环境约束加剧等突出问题和矛盾，实现中原经济区的功能作用，政府在建设过程中一个重要的环节就是通过招商引资的方式，拉动地区经济增长，促进产业聚集区的发展。从发展的角度来看，要使我省的经济发展保持高速增长，使产业聚集区快速建成，必须要靠持续不断的投资来拉动。在这样的形势下，地方的招商引资竞争就加剧了，地方政府为了在竞争中取得优势，纷纷将招商引资工作作为政府工作的第一要务，各级领导带头招项目，引投资，出台了一系列优惠和扶持政策，甚至给各部门下达招商任务和指标，完不成任务不合格，产业聚集区建设中的招商引资工作就是在这样激烈的竞争下进行的。
一、招商引资过程中出现的问题
（一）招商引资工作的成本问题。
为了早日引进投资，各级地方政府纷纷出台各项政策，加大招商力度和招商引资工作的规模和频率，有的领导带队亲自说服外资、台资企业来当地投资；有的地方政府在土地、税收等方面给予企业以极大的优惠，使得地方应得的利益大量流失，据媒体报道，一些地方政府由于地区缺乏交通、环境等区位竞争优势，在招商引资上还是强调拼政策、拼优惠，有的还实施变性优惠，即在保证上缴国有土地和税收的收益外，地方将归自己使用的税收和土地收益以奖励方式返还企业，这样的结果造成过低的价格使得土地、资源成本根本无法收回；有的地方政府为了快速吸引企业投资，产业聚集区建设过程中盲目投入，注重引进的企业数量，盲目开发，造成资源的极大浪费和环境的破坏，盲目上项目使得资源被掠夺性开发，土地被长期侵占，这些造成了国有资源的极大浪费，这些开发性建设是人力、物力、财力的极大投入，是以损失国有资源为代价来换取招商引资，投入和产出不相匹配，必然造成招商引资工作的成本增加。
（二）招商引资过程的管理问题。
目前招商引资过程中存在的一个现象就是政府重引进轻管理，重数量轻质量，重建设轻服务。引进与管理脱节，利用外资标准不明晰，服务功能不到位。我国“十一五”规划和纲要中指出“要提高利用外资的质量”，这是我国经济建设进入新时期的新要求，是经济发展的必然趋势，不断提高招商项目的科技含量，发展高技术含量的优势产业，但是从目前收集的资料来看，产业聚集区建设过程中招商项目包含有医药卫生、机械制造、电子信息产品、食品加工等方面，但是很多企业仍然处于产业链生产的低端，对经济发展有一定的促进，但是后劲不足，有的项目对当地环境还造成了一定的影响，有些地方政府将企业引进之后变不再管理，后期服务跟不上， 使得一些老客商、老企业不愿追加投入，甚至出现企业后期发展受限制，出现问题外商企业欠债出逃的现象，给地方经济造成了负担。
（三）招商引资对地方本土企业的冲击。
招商引资必然会对本土企业造成一定的影响，地方政府一般对外来投资企业在财政税收、土地厂房等方面有很大的优惠政策，而起外资企业一般在资金、技术、经营管理理念等方面和本土民营企业相比有优势，外资企业在引进产业聚集区后，会对地方企业在市场上造成一定的冲击，地方政府在处理地方企业生存发展上做的还不到位，部分中小型企业往往在市场竞争中被淘汰，由此产生了一系列社会问题。
二、问题产生的原因和理论分析
（一）招商引资行为缺乏科学合理的指导。
在河南省产业聚集区建设过程中，各级地方政府纷纷出台了招商引资的政策优惠措施，鼓励招商，但是在实际工作中政府行为却缺少科学合理的指导，依据不明确。政府行为依据缺失主要有以下三点原因：第一，政府将项目引进来以后，是否考虑引进的项目对地方经济有什么促进作用，会造成什么样的影响？外来投资是否符合当地经济发展的方向？项目的建设是否超过了环境的承载能力？这是政府在实施行为的过程中没有考虑结果的影响。第二，政府招商引资的目的不合理。当前地方政府在实施政府行为时很大程度上要考虑政绩的影响，而起地方政府在考核官员的政绩时采取的方法突出表现在经济绩效层面，在官员任职期内，如何提高GDP数据，开工建设一批大型项目成为地方官员升迁的筹码。因此，这种不合理的政绩考核方式促使地方官员盲目招项目，引投资，只追求数量，不管实际效果。第三，政府职能错位。政府职能是政府对国家和社会进行管理所承担的职责和功能，在市场经济条件下，政府职能大体可分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能四项。在产业聚集区建设过程中，政府主要发挥了经济职能的作用。在建设过程中，政府的定位应该是管理者，其职能是制定发展规划，设定行为规则， 投资建设基础设施，为市场经济的发展提供良好的的环境，吸引外来投资建设。但是在招商引资过程中，政府与投资者发生了角色错位，唯恐客商不来，对企业行为缺乏规范，政府本应扮演“筑巢引凤”的角色，提供投资环境，但是当前地方政府却代替了本应企业要做的找项目，谈项目等工作，包揽了一切事务，正是政府职能错位直接造成了前文陈述的问题出现。
（二）政府行为缺乏严格有效的监管和问责机制。
在招商引资的过程中，地方政府出于促进地方经济发展或者政绩考核等方面的原因，会做出违背中央精神和国家政策的行为，例如，据媒体报道，在国务院明确要求地方招商引资不得下指标、定任务的情况下，一些地方政府仍然提出超常规招商、层层下达任务指标，给基层政府施压；地方政府无权搞土地和税收优惠政策，但部分地方政府为吸引成熟企业投资，在招商引资过程中违规减免企业税收，以极低的价格出让土地。此外，在产业聚集区的建设过程中，难免会出现因管理、投资等方面出现问题，如引进的企业在生产过程中对环境造成的一定的污染，集聚区内部规划出现问题，制约企业的扩大发展等等，政府在产业聚集区的建设过程中管理工作未完善，造成了后果却无人承担，缺乏有效的问责机制。对于地方政府的这些行为，中央政府应该完善监管和问责机制，加强监督检查和处理力度，实施权利与责任相对应的问责，对政府工作实施责任制管理，使责任追究做到有法可依，有法必依，以防止这些行为的发生。
三、解决问题的对策与建议
（一）改变观念，找准地方政府角色定位，把握政策方向。
政府在引进项目的时候，要考虑长远利益，避免短期行为，结合地方经济的实际状况招商引资，树立和谐健康、可持续发展的理念，强化环保意识，注重项目质量，招商理念“绿色化”，对项目有所选择，不再“捡到篮子里就是菜”，不能引进对环境有破坏，资源消耗大的项目，做好符合地方经济发展特点的产业规划。
政府是产业聚集区建设的主体，建设过程中出现问题的根本原因是政府职能错位造成的，要解决这些问题，作为区域经济环境营造者的地方政府，要加快政府职能的转变，过去计划经济体制下，政府即使管理者，又是项目的主导者，可是在市场经济体制逐步建立并完善的情况下，政府仍然要参与地方经济的建设，就要合理实施资源的有效配置，要做好产业聚集区的管理和投资环境建设工作，坚守管理者的位置，履行管理者的职能，提高产业聚集区的交通、通讯、服务、环境等硬件质量，利用良好的投资环境吸引企业。
（二）改革考核机制，避免追求政绩，建立评价问责机制。
地方政府官员考核制度的不合理是导致上述招商引资问题出现的直接原因。不合理的政绩考核制度使招商引资从一项经济工作变成了一种政治任务，地方官员不切实际的盲目招商，追求自身利益的最大化。针对现在的问题，政府要改革考核机制，重视文化、教育、社会绩效等方面的考核，对政府行为实施评价问责机制，对政府行为的效果、影响、方法实施评价，对政府行为进行约束，实行责任追究制度，确保政府的利益与人民的利益、经济建设的要求与社会发展的需要相一致。
（三）培育地方特色产业，做好服务管理工作。
河南省区域经济发展不平衡，有的地方经济发展迅速，产业聚集区已经成熟，有的地方起步较晚，经济基础薄弱，地方政府在实施招商引资的过程中应该招什么商，靠什么招商，建设什么样的项目，都要从地方独特的经济、文化、环境、资源等方面考虑，制度符合地方经济特色的规划。任何一个地区都不可能在所有的产业中都取得优势，所以地方政府要明确自己的区域定位，找准特色产业，发展优势产业，才能解决招商引资的问题。发展优势特色产业，政府要做好服务管理工作，基础设施的建设，好的产业政策支持，服务管理到位，这些都是促进地方招商引资的基础条件，也是吸引投资的有利因素。□
（作者：河南财经政法大学2009级马克思主义基本原理研究生，研究方向：马克思主义理论与党的建设）
参考文献：
[1]许朝军.招商引资也应“问责”.领导科学，2005，16.
[2]姜明生.招商引资实用知识读本. 中国言实出版社.
[3]张宏.产业集群培育的路径与政府作用.理论导刊，2006，（5）.