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ODA是官方发展援助(Official Development Assistance)的英文缩写，是二战后西方发达国家为支援发展中国家经济发展而成立的开发援助委员会(Development Assistance Commit-tee，简称DAC)提供的一种援助形式。战后日本逐渐成为提供ODA的第一大国。近年来，日本在国际场合多次对一些国家提出“ODA要挟”，宣布削减或停止ODA援助。在国际无政府社会中，一条基本外交哲学就是“没有免费的午餐”，由此产生的一个问题就是日本的ODA政策是否能够超越这条外交哲学而具有所谓的“绝对道义性”?本文通过分析日本ODA政策发展阶段及其外交目标来探索这一问题，并透过ODA政策演变审视日本外交战略的发展变化。
一、以重返国际社会为主要目标的“替代赔偿”型ODA政策
20世纪50年代初至60年代初是日本ODA政策发展的第一阶段，“替代赔偿”是这一阶段日本ODA政策的典型特征，政策的主要目标是使日本重新获得国际社会特别是东亚国家的认可，恢复日本与其他国家之间的外交关系，为日本重返国际社会奠定基础。
日本的ODA起源于战后对东南亚的赔偿。战后初期日本的外交活动受到美国严格限制。1951年签订《旧金山和约》后，日本发展对外关系得到美国的支持。鉴于日本在二战中的侵略行为，世界上很多国家特别是受日本侵害严重的亚太地区国家对日本并不信任。为了打开外交局面，复兴战后经济，日本政府决定首先解决对一些国家的战争赔偿问题，并确立了赔偿与经济合作相结合的外交政策：(1)力避支付真正规模的巨额战争赔偿；(2)把实际支付的一些赔偿资金与经济合作资金相结合；(3)当赔偿结束时继续提供经济合作资金；(4)把赔偿和经济合作变成日本企业开拓东南亚市场的有利手段。
1954年11月，日本与缅甸签署《日缅赔偿及经济合作协定》和《日缅和约》，规定日本向缅甸赔偿2亿美元，以商品支付，并向日缅合办企业投资5000万美元。在此基础上，日本又同缅甸追加签署了《日本缅甸经济技术合作协定》，向缅甸提供了1．4亿美元的无偿援助。作为最初具有援助性质的日缅赔偿协定，形成了日本对外ODA模式的原型，标志着日本对外ODA的最初启动。1956年5月至1959年5月，日本以“缅甸模式”又分别与菲律宾、印度尼西亚、越南签署了“替代赔偿”性“战后处理”协议。
继上述四国之后，日本又对放弃战争赔偿的老挝、柬埔寨和虽为受害国、但不具有索赔权的泰国、马来西亚与新加坡支付了带有援助性质的“准赔偿”：老挝10亿日元，柬埔寨15亿日元，泰国2700万美元，马来西亚2500万马币，新加坡5000万新币。
日本上述将赔偿或准赔偿与经济合作捆绑在一起的外交实践，为日后日本ODA政策的完善与发展奠定了基础。1965年、1975年、1977年日本又以同种模式分别向韩国、北越和蒙古提供无偿援助和政府贷款，标志着日本对外ODA政策的成熟。
通过对东南亚国家经济合作型战争赔偿，日本战后不仅与东南亚国家完成了“战后处理”，打开了外交局面，而且推动了日本与亚洲各国的经济往来，使日本能够利用亚洲的市场和资源，为国民经济高速增长奠定了坚实基础。
二、以发展经济为主要目标的“经济开发”型ODA政策
20世纪60年代初至70年代初是日本ODA政策发展的第二阶段，“经济开发”是这一阶段日本ODA政策的典型特征，政策的主要外交目标是借助ODA促进日本经济发展。
1956年，日本加入联合国，恢复了主权国家国际法地位和国际政治行为主体身份。1959年12月，日本以援助国身份成为国际开发协会(Intemational Development Association，简称IDA)第一部成员国。1960年，日本加入了由发达国家组成的开发援助委员会(DAG)。为了完善对外ODA体系，日本先后成立了“海外经济合作基金”(Overseas Economic CooperationFund，简称OECF，1961)、“海外技术合作事业团”(Overseas Technical Cooperation Agency，简称OTCA，1962)、“海外移住事业团”(Japanese Emigration Service，简称JES，1963)。1966年12月，日本又主导建立亚洲开发银行，出资2亿美元，掌握18．2％的最高出资率。所有这些组织安排，都为日本扩大ODA规模奠定了制度基础。
作为一个资源贫乏的岛国，日本不仅内需有限，而且经济发展所需的大部分资源与能源依赖海外进口，因此，海外的商品市场和资源与能源市场是制约日本经济发展的核心因素。作为战败国的特殊身份，对外ODA成为日本开辟海外商品与原料市场的根本渠道。由于ODA既易于被其他国家接受，又承载着日本对外原材料引进、资本和商品输出等经济开发职能，因此对外ODA也成为日本发展国民经济的根本手段。
日本运用ODA促进经济发展的具体做法是：以ODA援助或贷款提高受援国对日本技术与成套产品的购买力，扩大日本对受援国的技术与商品出口；在此基础上，提高受援国资源开采能力，扩大日本对受援国的资源进口并回收贷款。由于地理便利性，资源丰富的东南亚和海湾地区成为支撑日本经济快速发展的主要商品市场和原材料供应地。
海湾地区占有70％的世界已知原油储量，日本从60年代初期开始从海湾地区大量进口石油，到了60年代末已形成高度依赖中东石油的经济结构。根据日本外务省统计，1970年日本在海湾地区进口石油的比例高达85．9％，在东南亚地区为11．8％。1979年日本在海湾地区进口石油达到21401万KL，占石油进口总量的76．3％；在东南亚地区进口石油达到5636万KL，占石油进口总量的20．2％。
1955年日本对外商品出口额为20亿美元，1960年上升到40亿美元，1970年则激增到85亿美元。从1955年到1965年期间，日本对外商品出口以每年15．6％的平均速度增长，比世界平均出口增长率高出一倍多。从1956年到1973年，日本的人均国民生产总值从50年代初不及美国的10％，迅速增长到美国的60％。这一时期，日本以重化工业为中心，从欧美工业国家大量引进先进技术，进行大规模的设备更新和技术改造，并积极发展电子、石化、人造纤维等新型工业，迅速调整了产业结构，保持日本经济在近20年时间里以年均9．7％的增长率高速发展。1968年，日本国民生产总值超过联邦德国，成为仅次于美国的第二经济大国。
三、以营造地区影响力为主要目标的“地区主义”型0DA政策
20世纪70年代初至80年代末是日本ODA政策发展的第三阶段。以营造地区影响力为主要目标的“地区主义”是这一阶段日本ODA政策的典型特征。
(一)重点经营东亚地区。由于地缘关系，东亚地区一直是日本战后经济发展和国家安全 的基础，日本ODA政策也一直将东亚作为重点地区。例如，日本ODA政策确定以来，接受ODA最多的都是东亚国家：1950-1965年，东南亚各国是最大接受者；1966-1973年，韩国是主要接受国；1974—1981年，印尼是最大接受者；1982—1986年，中国是最大接受者；1987-90年代，印尼再一次成为日本ODA最大受援国。统计数据显示：1961-1982年，日本ODA总额为35亿美元，其中90％投向亚洲，1970年比例高达98．2％。
为了进一步巩固和发展东亚地区安全，1972年日本首相大平正芳宣布：日本将“超越政治制度的不同，进行国际合作”。1973年3月，日本政府向蒙古提供无偿援助，这是日本第一次向社会主义国家提供ODA；1975年10月，日本政府又决定向北越提供ODA；1979年12月，日本首相大平正芳访问中国，宣布向中国提供日元贷款，正式启动对华ODA。
(二)保障海湾地区能源安全。1973年10月，阿拉伯石油输出国组织(Organization ofPetroleum Exporting Countries，简称OPEC)运用“石油武器”，宣布对支持以色列的美、日等西方国家实行石油禁运。能源供应短缺使日本面临经济混乱和社会动荡。为了保障能源供应安全，日本不惜得罪美国，宣布调整中东政策，愿意向OPEC成员国提供ODA，将ODA作为改变OPEC既定政策的有力工具。高额经济援助促使OPEC改变既定政策，认定日本为“友好国家”，并同意根据日本的需要提供石油。
(三)日益卷入地区安全事务，ODA政策的政治色彩日趋浓厚。鉴于1979年越南入侵柬埔寨和苏联入侵阿富汗直接威胁到日本从中东到远东的能源运输安全，日本政府随即冻结了对越南7000万美元的援助款项，同时加大对阿富汗周边和东南亚地区的援助，仅向泰国一国就提供6．88亿美元援助。1980日本参与美欧大国对苏联入侵阿富汗的制裁，对巴基斯坦等周边国家进行“战略援助”。
1988年日本政府发表《ODA白皮书》，把ODA看作日本维护“国际和平与安全”、走向政治大国、构筑国际秩序的必要成本，日本“不仅要有效运用这一援助来实现我国的综合安全保障，还要作为发达的民主主义国家，为地区乃至世界的和平与稳定做出贡献。”这表明，日本ODA政策进一步确立了日本由地区大国到世界大国的政治目标。
四、以营造全球影响力为主要目标的“全球拓展”型0DA政策
20世纪80年代末至21世纪初是日本ODA政策发展的第四阶段，“全球拓展”是这一阶段日本ODA政策的典型特征，政策的基本外交目标是营造日本全球影响力，谋求日本世界政治大国地位。
1989年，日本对外ODA超过美国，成为世界第一援助大国。日本ODA政策在继续巩固“地区主义”和“经济开发”职能的基础上，迅速向“全球拓展”型转化。ODA成为日本提高全球影响力、突出日本国际贡献和谋求联合国安理会常任理事国席位的根本途径之一。这一阶段日本的ODA政策更加突出了本国意识形态、价值标准和全球性“政治大国”的战略诉求。
1990年的日本《ODA白皮书》提出“ODA要考虑改变战后以来的传统做法”。1991年，日本政府首次公布实施ODA的四项原则，表明日本开始将世界政治大国作为政策的出发点，把政治、军事、安全和意识形态等非经济性因素全面引入对外ODA，从此日本ODA投向的地域、关注的问题、依凭的国际组织都具有全球性视角。
(一)就ODA投向的地域而言，冷战后日本ODA重点投向地区已不再限于对日本安全具有重要意义、与日本经贸关系密切的中东和东亚地区，而是扩大到非洲、中南美洲、东欧、中亚等世界各地。
(二)就ODA所关注的问题而言，冷战后日本ODA政策日益与全球性问题相结合，通过ODA谋求日本对全球性议题的主导权。日本ODA政策关注全球性问题最突出的例子就是世界环境保护问题。1992年6月，日本在联合国环境与发展特别会议上提出“支援面向21世纪的环境与开发”的政策构想，承诺五年内向世界提供9000—10000亿日元的环保援助，到1996年已拨款14400亿日元，提前一年完成所承诺的数字指标，超过美国、欧盟，成为“第一环保大国”。日本加强环保ODA的主要目的就是构建掌握全球性议题主导权的国际机制，为日本在新的国际秩序中发挥主导作用奠定坚实而广泛的基础。日本外务省地球环境大使赤尾信敏就直言不讳地讲：“地球环保事业迄今为止尚无发挥主导作用的国家，……不管是哪一国，只要对这一事业做出最大贡献，就理所当然地居于领导地位。”
(三)就ODA政策所依凭的国际组织而言，冷战后日本特别注意ODA与联合国相结合，着意树立日本世界大国形象。联合国作为全球最大的国际组织，旨在世界的和平与发展，在国际社会享有崇高的道义价值，支持联合国促进世界和平与发展的活动经费以及在联合国中的地位(特别是安理会常任理事国身份)是政治大国的一个重要体现。出于营造全球影响力的考虑，日本把向联合国机构提供资金当作ODA政策的重点。早在1986年，日本就成为承担联合国会费的第二大国。对此，日本驻联合国大使也直言不讳：“日本负担了联合国经费的12．45％，比英、法、中三国之和还要多”，“完全有资格成为常任理事国”，“日本不想仅仅充当一个按时付钱的角色，希望能就联合国的重要决定发表我们的意见。”1997年4月，日本首相桥本龙太郎在内阁会议上明确要求政府相关部门把是否支持日本出任安理会常任理事国作为提供ODA的参照之一。
五、以合作分享国际主导权为主要目标的“收缩遏制”型ODA政策
21世纪初至现在是日本ODA政策发展的第五阶段。经历了国内经济长期低迷、地区一体化主导权不以自身意志为转移的旁落和“入常”失败之后，日本不得不检讨自身影响力的实际状况，谋求政治大国地位的外交战略明显由“自主争取”型向“联盟共进”型转变，将日本大国战略与美国全球战略相结合，其战略目标也由“独立自主”国际主导权调整为“合作分享”国际主导权。因此，“收缩遏制”是这一阶段日本ODA政策的典型特征，其承载的外交目标调整为与美国合作分享国际主导权。由于认为中国反对日本“入常”并迅速崛起是日本成为政治大国的主要障碍，这一阶段日本ODA政策日益与日本军事大国战略和日美安全同盟战略相配合，重点遏制中国崛起。
进入21世纪以来，中国与东盟关系迅速发展，中国日益成为东亚地区经济发展的发动机、公共物品的提供者和东亚一体化的导航者。2001年11月，中国与东盟领导人一致同意在10年内建立中国——东盟自由贸易区；2002年11月，中国与东盟签署《中国与东盟全面经济合作框架协议》和《南海各方行动宣言》，正式启动中国——东盟自由贸易区建设。2003年10月，中国作为东南亚区域外大国第一个加入《东南亚友好合作条约》，并与东盟发布建立“面向和平与繁荣的战略伙伴关系”的联合宣言。2004年11月，中国与东盟签署《东盟与中华 人民共和国货物贸易协议》，标志着中国——东盟自由贸易区开始实质性推动。
在日本看来，中国与东盟关系迅速发展正在挑战日本在东亚地区传统主导权。为了与中国竞争，2003年12月，日本与东盟首脑在东京举行高峰会，会后双方发表《日本东盟战略协作伙伴关系东京宣言》，日本正式宣布加入《东南亚友好合作条约》，承诺与东盟建立战略协作伙伴关系、加强政治及安全保障合作，优先考虑开发援助东盟各国，以便“掌握在东亚的主导权。”2004年6月，日本提议与东盟建立超越自由贸易协定的经济伙伴协定(EconomicPartnership Agreements，简称EPAs)，日本向东盟国家承诺，日本不仅要与东盟建立平等的自由贸易区，而且日本将向东盟国家单方面提供超出自由贸易范围的ODA支持、知识产权贡献、良好的规则以及民间资本。为抵制中国在东亚一体化中的影响力，2005年12月，日本在美国的支持下，又硬将澳大利亚、新西兰和印度三个非东亚地区国家拉人首届东亚峰会，扰乱东亚一体化进程。20世纪末以来，随着中国崛起和日本大国战略推进所产生的中日结构性矛盾不断加深，日本国内“中国威胁论”呼声渐强。进入新世纪，“中国威胁论”逐渐由舆论转变为日本外交政策。2005年3月，日本政府公布对华ODA新方案，日本将分阶段削减在ODA中占90％的日元贷款金额，并在2008年停止向中国提供新的ODA，包括无偿资金合作和技术合作在内。
日本在收缩对华ODA的同时，也主动深化了日美军事同盟。2004年10月，美国副国务卿阿米蒂奇访问日本时，日本政府借机提出了设想已久的修改日美合作指针设想。同年11月，日本防卫厅长官大野功统表示，日美两国有必要贯彻日美安全联盟并提升自卫队国际合作的力度。2005年2月，美国国务卿赖斯、国防部长拉姆斯菲尔德与日本外相町村孝信、防卫厅长官大野宫统在华盛顿举行美日安全谘商委员会，会后双方发表了美日联合声明，宣布美日在亚太地区的共同战略目标，首次将“通过对话和平解决台湾海峡问题”列为美日在亚太地区的共同战略目标之一。
近两年来，日本改变对华ODA这一惠及双方的政策、强化日美军事同盟并公开介入台湾问题表明，日本对华外交政策发生着实质性变化，日本正将“入常”失败和地区一体化主导权旁落的责任归咎于中国，主动将日本大国战略与美国全球战略相结合，联合美国共同遏制中国已经成为日本对华外交政策的主导方面。
总之，50多年来，日本ODA政策不仅支撑着日本的经济发展，而且承载着日本成为世界大国的政治目标，日本对外援助的出发点是自身的利益诉求。对于“没有免费的午餐”这一国际无政府社会基本的外交哲学而言，日本的ODA政策也不例外。
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一、以重返国际社会为主要目标的“替代赔偿”型ODA政策
20世纪50年代初至60年代初是日本ODA政策发展的第一阶段，“替代赔偿”是这一阶段日本ODA政策的典型特征，政策的主要目标是使日本重新获得国际社会特别是东亚国家的认可，恢复日本与其他国家之间的外交关系，为日本重返国际社会奠定基础。
日本的ODA起源于战后对东南亚的赔偿。战后初期日本的外交活动受到美国严格限制。1951年签订《旧金山和约》后，日本发展对外关系得到美国的支持。鉴于日本在二战中的侵略行为，世界上很多国家特别是受日本侵害严重的亚太地区国家对日本并不信任。为了打开外交局面，复兴战后经济，日本政府决定首先解决对一些国家的战争赔偿问题，并确立了赔偿与经济合作相结合的外交政策：(1)力避支付真正规模的巨额战争赔偿；(2)把实际支付的一些赔偿资金与经济合作资金相结合；(3)当赔偿结束时继续提供经济合作资金；(4)把赔偿和经济合作变成日本企业开拓东南亚市场的有利手段。
1954年11月，日本与缅甸签署《日缅赔偿及经济合作协定》和《日缅和约》，规定日本向缅甸赔偿2亿美元，以商品支付，并向日缅合办企业投资5000万美元。在此基础上，日本又同缅甸追加签署了《日本缅甸经济技术合作协定》，向缅甸提供了1．4亿美元的无偿援助。作为最初具有援助性质的日缅赔偿协定，形成了日本对外ODA模式的原型，标志着日本对外ODA的最初启动。1956年5月至1959年5月，日本以“缅甸模式”又分别与菲律宾、印度尼西亚、越南签署了“替代赔偿”性“战后处理”协议。
继上述四国之后，日本又对放弃战争赔偿的老挝、柬埔寨和虽为受害国、但不具有索赔权的泰国、马来西亚与新加坡支付了带有援助性质的“准赔偿”：老挝10亿日元，柬埔寨15亿日元，泰国2700万美元，马来西亚2500万马币，新加坡5000万新币。
日本上述将赔偿或准赔偿与经济合作捆绑在一起的外交实践，为日后日本ODA政策的完善与发展奠定了基础。1965年、1975年、1977年日本又以同种模式分别向韩国、北越和蒙古提供无偿援助和政府贷款，标志着日本对外ODA政策的成熟。
通过对东南亚国家经济合作型战争赔偿，日本战后不仅与东南亚国家完成了“战后处理”，打开了外交局面，而且推动了日本与亚洲各国的经济往来，使日本能够利用亚洲的市场和资源，为国民经济高速增长奠定了坚实基础。
二、以发展经济为主要目标的“经济开发”型ODA政策
20世纪60年代初至70年代初是日本ODA政策发展的第二阶段，“经济开发”是这一阶段日本ODA政策的典型特征，政策的主要外交目标是借助ODA促进日本经济发展。
1956年，日本加入联合国，恢复了主权国家国际法地位和国际政治行为主体身份。1959年12月，日本以援助国身份成为国际开发协会(Intemational Development Association，简称IDA)第一部成员国。1960年，日本加入了由发达国家组成的开发援助委员会(DAG)。为了完善对外ODA体系，日本先后成立了“海外经济合作基金”(Overseas Economic CooperationFund，简称OECF，1961)、“海外技术合作事业团”(Overseas Technical Cooperation Agency，简称OTCA，1962)、“海外移住事业团”(Japanese Emigration Service，简称JES，1963)。1966年12月，日本又主导建立亚洲开发银行，出资2亿美元，掌握18．2％的最高出资率。所有这些组织安排，都为日本扩大ODA规模奠定了制度基础。
作为一个资源贫乏的岛国，日本不仅内需有限，而且经济发展所需的大部分资源与能源依赖海外进口，因此，海外的商品市场和资源与能源市场是制约日本经济发展的核心因素。作为战败国的特殊身份，对外ODA成为日本开辟海外商品与原料市场的根本渠道。由于ODA既易于被其他国家接受，又承载着日本对外原材料引进、资本和商品输出等经济开发职能，因此对外ODA也成为日本发展国民经济的根本手段。
日本运用ODA促进经济发展的具体做法是：以ODA援助或贷款提高受援国对日本技术与成套产品的购买力，扩大日本对受援国的技术与商品出口；在此基础上，提高受援国资源开采能力，扩大日本对受援国的资源进口并回收贷款。由于地理便利性，资源丰富的东南亚和海湾地区成为支撑日本经济快速发展的主要商品市场和原材料供应地。
海湾地区占有70％的世界已知原油储量，日本从60年代初期开始从海湾地区大量进口石油，到了60年代末已形成高度依赖中东石油的经济结构。根据日本外务省统计，1970年日本在海湾地区进口石油的比例高达85．9％，在东南亚地区为11．8％。1979年日本在海湾地区进口石油达到21401万KL，占石油进口总量的76．3％；在东南亚地区进口石油达到5636万KL，占石油进口总量的20．2％。
1955年日本对外商品出口额为20亿美元，1960年上升到40亿美元，1970年则激增到85亿美元。从1955年到1965年期间，日本对外商品出口以每年15．6％的平均速度增长，比世界平均出口增长率高出一倍多。从1956年到1973年，日本的人均国民生产总值从50年代初不及美国的10％，迅速增长到美国的60％。这一时期，日本以重化工业为中心，从欧美工业国家大量引进先进技术，进行大规模的设备更新和技术改造，并积极发展电子、石化、人造纤维等新型工业，迅速调整了产业结构，保持日本经济在近20年时间里以年均9．7％的增长率高速发展。1968年，日本国民生产总值超过联邦德国，成为仅次于美国的第二经济大国。
三、以营造地区影响力为主要目标的“地区主义”型0DA政策
20世纪70年代初至80年代末是日本ODA政策发展的第三阶段。以营造地区影响力为主要目标的“地区主义”是这一阶段日本ODA政策的典型特征。
(一)重点经营东亚地区。由于地缘关系，东亚地区一直是日本战后经济发展和国家安全 的基础，日本ODA政策也一直将东亚作为重点地区。例如，日本ODA政策确定以来，接受ODA最多的都是东亚国家：1950-1965年，东南亚各国是最大接受者；1966-1973年，韩国是主要接受国；1974—1981年，印尼是最大接受者；1982—1986年，中国是最大接受者；1987-90年代，印尼再一次成为日本ODA最大受援国。统计数据显示：1961-1982年，日本ODA总额为35亿美元，其中90％投向亚洲，1970年比例高达98．2％。
为了进一步巩固和发展东亚地区安全，1972年日本首相大平正芳宣布：日本将“超越政治制度的不同，进行国际合作”。1973年3月，日本政府向蒙古提供无偿援助，这是日本第一次向社会主义国家提供ODA；1975年10月，日本政府又决定向北越提供ODA；1979年12月，日本首相大平正芳访问中国，宣布向中国提供日元贷款，正式启动对华ODA。
(二)保障海湾地区能源安全。1973年10月，阿拉伯石油输出国组织(Organization ofPetroleum Exporting Countries，简称OPEC)运用“石油武器”，宣布对支持以色列的美、日等西方国家实行石油禁运。能源供应短缺使日本面临经济混乱和社会动荡。为了保障能源供应安全，日本不惜得罪美国，宣布调整中东政策，愿意向OPEC成员国提供ODA，将ODA作为改变OPEC既定政策的有力工具。高额经济援助促使OPEC改变既定政策，认定日本为“友好国家”，并同意根据日本的需要提供石油。
(三)日益卷入地区安全事务，ODA政策的政治色彩日趋浓厚。鉴于1979年越南入侵柬埔寨和苏联入侵阿富汗直接威胁到日本从中东到远东的能源运输安全，日本政府随即冻结了对越南7000万美元的援助款项，同时加大对阿富汗周边和东南亚地区的援助，仅向泰国一国就提供6．88亿美元援助。1980日本参与美欧大国对苏联入侵阿富汗的制裁，对巴基斯坦等周边国家进行“战略援助”。
1988年日本政府发表《ODA白皮书》，把ODA看作日本维护“国际和平与安全”、走向政治大国、构筑国际秩序的必要成本，日本“不仅要有效运用这一援助来实现我国的综合安全保障，还要作为发达的民主主义国家，为地区乃至世界的和平与稳定做出贡献。”这表明，日本ODA政策进一步确立了日本由地区大国到世界大国的政治目标。
四、以营造全球影响力为主要目标的“全球拓展”型0DA政策
20世纪80年代末至21世纪初是日本ODA政策发展的第四阶段，“全球拓展”是这一阶段日本ODA政策的典型特征，政策的基本外交目标是营造日本全球影响力，谋求日本世界政治大国地位。
1989年，日本对外ODA超过美国，成为世界第一援助大国。日本ODA政策在继续巩固“地区主义”和“经济开发”职能的基础上，迅速向“全球拓展”型转化。ODA成为日本提高全球影响力、突出日本国际贡献和谋求联合国安理会常任理事国席位的根本途径之一。这一阶段日本的ODA政策更加突出了本国意识形态、价值标准和全球性“政治大国”的战略诉求。
1990年的日本《ODA白皮书》提出“ODA要考虑改变战后以来的传统做法”。1991年，日本政府首次公布实施ODA的四项原则，表明日本开始将世界政治大国作为政策的出发点，把政治、军事、安全和意识形态等非经济性因素全面引入对外ODA，从此日本ODA投向的地域、关注的问题、依凭的国际组织都具有全球性视角。
(一)就ODA投向的地域而言，冷战后日本ODA重点投向地区已不再限于对日本安全具有重要意义、与日本经贸关系密切的中东和东亚地区，而是扩大到非洲、中南美洲、东欧、中亚等世界各地。
(二)就ODA所关注的问题而言，冷战后日本ODA政策日益与全球性问题相结合，通过ODA谋求日本对全球性议题的主导权。日本ODA政策关注全球性问题最突出的例子就是世界环境保护问题。1992年6月，日本在联合国环境与发展特别会议上提出“支援面向21世纪的环境与开发”的政策构想，承诺五年内向世界提供9000—10000亿日元的环保援助，到1996年已拨款14400亿日元，提前一年完成所承诺的数字指标，超过美国、欧盟，成为“第一环保大国”。日本加强环保ODA的主要目的就是构建掌握全球性议题主导权的国际机制，为日本在新的国际秩序中发挥主导作用奠定坚实而广泛的基础。日本外务省地球环境大使赤尾信敏就直言不讳地讲：“地球环保事业迄今为止尚无发挥主导作用的国家，……不管是哪一国，只要对这一事业做出最大贡献，就理所当然地居于领导地位。”
(三)就ODA政策所依凭的国际组织而言，冷战后日本特别注意ODA与联合国相结合，着意树立日本世界大国形象。联合国作为全球最大的国际组织，旨在世界的和平与发展，在国际社会享有崇高的道义价值，支持联合国促进世界和平与发展的活动经费以及在联合国中的地位(特别是安理会常任理事国身份)是政治大国的一个重要体现。出于营造全球影响力的考虑，日本把向联合国机构提供资金当作ODA政策的重点。早在1986年，日本就成为承担联合国会费的第二大国。对此，日本驻联合国大使也直言不讳：“日本负担了联合国经费的12．45％，比英、法、中三国之和还要多”，“完全有资格成为常任理事国”，“日本不想仅仅充当一个按时付钱的角色，希望能就联合国的重要决定发表我们的意见。”1997年4月，日本首相桥本龙太郎在内阁会议上明确要求政府相关部门把是否支持日本出任安理会常任理事国作为提供ODA的参照之一。
五、以合作分享国际主导权为主要目标的“收缩遏制”型ODA政策
21世纪初至现在是日本ODA政策发展的第五阶段。经历了国内经济长期低迷、地区一体化主导权不以自身意志为转移的旁落和“入常”失败之后，日本不得不检讨自身影响力的实际状况，谋求政治大国地位的外交战略明显由“自主争取”型向“联盟共进”型转变，将日本大国战略与美国全球战略相结合，其战略目标也由“独立自主”国际主导权调整为“合作分享”国际主导权。因此，“收缩遏制”是这一阶段日本ODA政策的典型特征，其承载的外交目标调整为与美国合作分享国际主导权。由于认为中国反对日本“入常”并迅速崛起是日本成为政治大国的主要障碍，这一阶段日本ODA政策日益与日本军事大国战略和日美安全同盟战略相配合，重点遏制中国崛起。
进入21世纪以来，中国与东盟关系迅速发展，中国日益成为东亚地区经济发展的发动机、公共物品的提供者和东亚一体化的导航者。2001年11月，中国与东盟领导人一致同意在10年内建立中国——东盟自由贸易区；2002年11月，中国与东盟签署《中国与东盟全面经济合作框架协议》和《南海各方行动宣言》，正式启动中国——东盟自由贸易区建设。2003年10月，中国作为东南亚区域外大国第一个加入《东南亚友好合作条约》，并与东盟发布建立“面向和平与繁荣的战略伙伴关系”的联合宣言。2004年11月，中国与东盟签署《东盟与中华 人民共和国货物贸易协议》，标志着中国——东盟自由贸易区开始实质性推动。
在日本看来，中国与东盟关系迅速发展正在挑战日本在东亚地区传统主导权。为了与中国竞争，2003年12月，日本与东盟首脑在东京举行高峰会，会后双方发表《日本东盟战略协作伙伴关系东京宣言》，日本正式宣布加入《东南亚友好合作条约》，承诺与东盟建立战略协作伙伴关系、加强政治及安全保障合作，优先考虑开发援助东盟各国，以便“掌握在东亚的主导权。”2004年6月，日本提议与东盟建立超越自由贸易协定的经济伙伴协定(EconomicPartnership Agreements，简称EPAs)，日本向东盟国家承诺，日本不仅要与东盟建立平等的自由贸易区，而且日本将向东盟国家单方面提供超出自由贸易范围的ODA支持、知识产权贡献、良好的规则以及民间资本。为抵制中国在东亚一体化中的影响力，2005年12月，日本在美国的支持下，又硬将澳大利亚、新西兰和印度三个非东亚地区国家拉人首届东亚峰会，扰乱东亚一体化进程。20世纪末以来，随着中国崛起和日本大国战略推进所产生的中日结构性矛盾不断加深，日本国内“中国威胁论”呼声渐强。进入新世纪，“中国威胁论”逐渐由舆论转变为日本外交政策。2005年3月，日本政府公布对华ODA新方案，日本将分阶段削减在ODA中占90％的日元贷款金额，并在2008年停止向中国提供新的ODA，包括无偿资金合作和技术合作在内。
日本在收缩对华ODA的同时，也主动深化了日美军事同盟。2004年10月，美国副国务卿阿米蒂奇访问日本时，日本政府借机提出了设想已久的修改日美合作指针设想。同年11月，日本防卫厅长官大野功统表示，日美两国有必要贯彻日美安全联盟并提升自卫队国际合作的力度。2005年2月，美国国务卿赖斯、国防部长拉姆斯菲尔德与日本外相町村孝信、防卫厅长官大野宫统在华盛顿举行美日安全谘商委员会，会后双方发表了美日联合声明，宣布美日在亚太地区的共同战略目标，首次将“通过对话和平解决台湾海峡问题”列为美日在亚太地区的共同战略目标之一。
近两年来，日本改变对华ODA这一惠及双方的政策、强化日美军事同盟并公开介入台湾问题表明，日本对华外交政策发生着实质性变化，日本正将“入常”失败和地区一体化主导权旁落的责任归咎于中国，主动将日本大国战略与美国全球战略相结合，联合美国共同遏制中国已经成为日本对华外交政策的主导方面。
总之，50多年来，日本ODA政策不仅支撑着日本的经济发展，而且承载着日本成为世界大国的政治目标，日本对外援助的出发点是自身的利益诉求。对于“没有免费的午餐”这一国际无政府社会基本的外交哲学而言，日本的ODA政策也不例外。
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