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摘要
农村土地综合整治是新一轮土地利用总体规划中的重要内容，是未来一个时期
国土资源管理的重要工作，关系到新一轮土地利用总体规划中耕地保护、城乡建设用地布局
优化及规模控制、耕地占补平衡等规划目标的实现，本文结合金华市土地利用现状和农村土
地整治（开发整理复垦）工作的情况，阐述了金华市开展农村土地综合整治存在的问题并提
出了若干建议和对策。
关键词
农村；土地整治；问题；对策
中图分类号：D267.2文献标识码：A
1111
金华市开展农村土地综合整治现状情况
1111.1.1.1.1
农村土地综合整治的内容
农村土地综合整治是按照“耕地占补平衡有良方、土地节约集约有增量、农民安居乐
业有保障、城乡统筹发展有希望”的总体目标[1],对农村地区低效和不合理利用的田、水、
路、林、村进行综合整治，提高土地利用率和产出率的土地利用活动，包括农用地、建设用
地和未利用地整治。
1.2农村土地综合整治的必要性
开展农村土地综合整治（土地开发整理复垦）是土地集约利用的现实需求。金华市地
处浙江省中部，全市土地面积10941平方公里，辖9个县（市、区），总人口463.68万人，
人均耕地0.75亩，大大低于全国的水平，再加上近几年，高速公路、铁路等重大基础设施
的兴建，使原本人多地少的矛盾更为突出，要满足全市经济社会发展需要，又要保护好耕地
资源，只有大力开展农村土地综合整治，开发土地资源，通过整治提高集约用地水平，进一
步优化我市农村土地资源配置，促进城乡统筹发展。
1.1.1.1.3333
金华市农村居民点整治复垦潜力分析
农村土地综合整治的重点、难点是农村居民点的整治复垦，有必要对金华市农村居民
点整治复垦潜力进行评估分析，金华市农村居民点整治复垦潜力预测分析见下表。
-2-
金华市农村居民点整治复垦潜力预测表
单位：万人、hm2、m2
县（市、区）
2010年农村
居民点面积
农业人口
2010年末人
均农居点面
积
规划2020年
农村人均建
设用地标准
2011-2020年
可复垦农村
居民点潜力
婺城区5331.6833.24160.38140678
金东区3966.3227.63143.56130375
义乌市5311.9650.16105.9195547
东阳市7756.0666.93115.88105728
永康市6683.746.81142.77130598
兰溪市7742.3953.09145.82130840
浦江县3249.6831.95101.7095214
武义县4829.4828.21171.23140881
磐安县1964.3118.04108.8898196
合计46835.58356.07131.53/5056
从表中数据看，全市2010年末农村居民点面积46835.58hm2，农业人口约356.07万人，
农村人均建设用地面积131.53m2，按照新一轮土地利用总体规划农村人均建设用地指标，预
测2011-2020年全市可通过农村点建设用地整治复垦，可减少建设用地5056hm2，农村居民
点整治复垦还有一定潜力。
2222
金华市开展农村土地综合整治存在的问题
2.12.12.12.1
投资巨大资金筹集难
农村土地综合整治是全域规划、全域整治，包括了开发未利用地，整理农用地、复垦
建设用地、安置农民新村建设、配套基础设施等诸多内容，实施周期一般2-3年，需要投入
的巨额资金，可以说资金能否落实，筹资渠道是否稳定，是农村土地综合整治顺利进行的基
本保障。资金筹措主要由各级政府财政补贴和农民村集体自筹。众所周知，农村集体与农民
经济能力较弱，巨大的资金靠财政贴对经济相对发达县（市、区）财政来说压力不小更何况
经济欠发达县（市、区），农村土地综合整治是一项新的工作要长期运转，如何筹集足够的
资金问题不容回避。
-3-
2.22.22.22.2
农民思想工作难做
农村土地综合整治涉无论是以田、水、路林为重点农用地整治还是以房村为重点村庄整
治，农村地区的生产要素空间布局将发生一定变化，空间变化必然伴随着权利的调整[2]，从
而涉及千家万户和广大农民的切身利益，需要做大量深入细致的思想工作。农村土地综合整
治包含土地开发整理工程、农村居民点整治复垦工程、农村住宅建设、农村基础设施建设和
农村公共服务设施建设等诸多内容，将涉及农村承包田产权调整、宅基地调整、宅基地复垦
补偿，安置补偿、部分农民的后续生活保障等问题，每个问题都是事关农民切身利益，要让
每个农民同意、满意，难度可想而知。
2.32.32.32.3
资源零星分散、新增耕地潜力有限
土地综合整治包含的农地整理、未利用地开发和农村建设用地复垦面临资源分散零星
且新增耕地潜力有限的困境，增加了综合整治的难度。由于新《土地管理法》实施以来，为
实现耕地占补平衡，前些我市大力开展了土地开发整理复垦工作，一些面积大、区位立地条
件好的可开发整理复垦后被资源已被利用，剩余可开发整理复垦成耕地的后备资源很有限，
剩下的都是相对分散、小块、交通不便的区块，实施起来工程难度大、资金投入要求高。
3333
金华市开展农村土地综合整治的建议、对策。
3.3.3.3.1111
摸清家底、科学规划、先易后难、分歩实施
开展农村土地综合整治专项调查，摸清底数，充分了解农村各类土地现状及其存在问
题，分析本辖区农村土地资源数量、规模及分布情况，为农村土地综合整治规划提供依据，
做到有的放矢。在土地利用总体规划的指导下与城镇经济发展规划，城镇村布局规划等有机
结合起来[3]，科学合理编制农村土地综合整治专项规划。科学规划，分步实施，有计划，按
步骤的开展，具体方法可以先易后难，先点后面，做到整体规划，分布实施，循序渐进，滚
动发展。
3.3.3.3.2222
注重公众参与、维护村民合法权益
农村土地综合整治涉及千家万户村民的切身利益，注重公众参与、维护好村民权益是
关键。首先，按照规定必须履行公告、听证、论证、村民签字等程序必须严格执行，决不能
偷懒，做到公开、透明。其次从项目立项规划、实施过程要充分听取项目区村民的意见建议，
涉及土地所有权、使用权、土地承包经营权等权利调整的，必须取得相关权益人的一致认同，
村民提出合理要求尽量予以满足，使农民群众通过土地综合整治得到实实在在的利益，实现
整治前农民乐意、整治中农民参与、整治后农民满意的目标。
3.3.3.3.3333
设立专项资金
-4-
统筹利用耕地开垦费、用于农业土地开发的土地出让金、新增建设用地土地有偿使用
费等资金，支持农村土地综合整治工作，尽快设立专项资金，并与工作领导小组成员单位充
分协作，尽可能地整合相关部门资源资金。尽快研究明确建设用地增减挂钩项目新增耕地置
换建设用地的土地出让所得收益、城乡建设用地增减挂钩指标调剂收入用于农村土地综合整
治项目建设比例。因地制宜地制定相应的资金扶持政策，保障农村土地综合整治项目资金投
入，并研究探索市场化运作机制，鼓励企业和个人参与投资建设。
3.3.3.3.4444
严格管理、保证质量
在村土地综合整治项目实施中，严格执行法人制、招投标制、合同制、工程监理制、
公告制、审计制等制度，确保项目质量和人员安全，按照全面全程监管的要求，对项目实施
动态监管。对农村土地综合整治项目选址立项、规划设计、招投标、工程施工、质量监理、
竣工验收加强管理，确保项目质量。对涉及项目区范围、规模、建新区位置和面积、周转指
标使用额度等未经批准不得擅自变更。项目因重大政策调整和不可预测原因，无法按原规划
实施要求变更或撤销的，须报批准机关同意。
3333....5555
加强领导、完善考核
开展农村土地综合整治是一项新工作，涉及面广、政策性强、牵涉很多利益矛盾的社
会综合工作，不能片面的认为是一项单有国土部门就能实施的技术业务工程。各县（市、区）
要建立以政府为主导，国土、财政、规划、农办、农业、水利等部门参加的农村土地综合整
治工作领导小组或联席会议制度，强化部門分工协作，共同推进任务，定期召开会议共同研
究解决在工作中遇到的困难和问题，有利于资源优化配置、资金集中投入。其次完善考核制
度、加大工作督导，各县（市、区）在成立工作领导小组的基础上，由县级政府与相关部门、
乡镇签订责任书，明确工作职责，目标任务，权利义务，并将工作完成情况纳入年度考核。
建立节点计划，将年度任务分解到项目的立项、实施、验收等各个环节，层层落实、层层分
解，明确每阶段工作进度、时间进度。在每阶段节点，加大督导力度，考核任务完成情况，
对按时完成单位进行表彰，对工作迟缓的给予通报批评。
参考文献
;;;;
[1]徐绍史.深入开展农村土地整治搭建新农村建设和城乡统筹发展新平台国土资源通
讯，2009,第8期，6-7。
[2]张富刚,刘彦随.农村土地整治中产权改革新思维.中国土地，2009，第7期，61。
-5-
[3]张慧.农村建设用地整理的范畴、原则及其他.中国土地，2005，第12期，38-39。
作者简介:吴国政（1981-），男，汉族，浙江省兰溪市，金华市国土资源交易中心助理
工程师，学士，土地、矿产资源管理。
农村土地综合整治是新一轮土地利用总体规划中的重要内容，是未来一个时期
国土资源管理的重要工作，关系到新一轮土地利用总体规划中耕地保护、城乡建设用地布局
优化及规模控制、耕地占补平衡等规划目标的实现，本文结合金华市土地利用现状和农村土
地整治（开发整理复垦）工作的情况，阐述了金华市开展农村土地综合整治存在的问题并提
出了若干建议和对策。
关键词
农村；土地整治；问题；对策
中图分类号：D267.2文献标识码：A
1111
金华市开展农村土地综合整治现状情况
1111.1.1.1.1
农村土地综合整治的内容
农村土地综合整治是按照“耕地占补平衡有良方、土地节约集约有增量、农民安居乐
业有保障、城乡统筹发展有希望”的总体目标[1],对农村地区低效和不合理利用的田、水、
路、林、村进行综合整治，提高土地利用率和产出率的土地利用活动，包括农用地、建设用
地和未利用地整治。
1.2农村土地综合整治的必要性
开展农村土地综合整治（土地开发整理复垦）是土地集约利用的现实需求。金华市地
处浙江省中部，全市土地面积10941平方公里，辖9个县（市、区），总人口463.68万人，
人均耕地0.75亩，大大低于全国的水平，再加上近几年，高速公路、铁路等重大基础设施
的兴建，使原本人多地少的矛盾更为突出，要满足全市经济社会发展需要，又要保护好耕地
资源，只有大力开展农村土地综合整治，开发土地资源，通过整治提高集约用地水平，进一
步优化我市农村土地资源配置，促进城乡统筹发展。
1.1.1.1.3333
金华市农村居民点整治复垦潜力分析
农村土地综合整治的重点、难点是农村居民点的整治复垦，有必要对金华市农村居民
点整治复垦潜力进行评估分析，金华市农村居民点整治复垦潜力预测分析见下表。
-2-
金华市农村居民点整治复垦潜力预测表
单位：万人、hm2、m2
县（市、区）
2010年农村
居民点面积
农业人口
2010年末人
均农居点面
积
规划2020年
农村人均建
设用地标准
2011-2020年
可复垦农村
居民点潜力
婺城区5331.6833.24160.38140678
金东区3966.3227.63143.56130375
义乌市5311.9650.16105.9195547
东阳市7756.0666.93115.88105728
永康市6683.746.81142.77130598
兰溪市7742.3953.09145.82130840
浦江县3249.6831.95101.7095214
武义县4829.4828.21171.23140881
磐安县1964.3118.04108.8898196
合计46835.58356.07131.53/5056
从表中数据看，全市2010年末农村居民点面积46835.58hm2，农业人口约356.07万人，
农村人均建设用地面积131.53m2，按照新一轮土地利用总体规划农村人均建设用地指标，预
测2011-2020年全市可通过农村点建设用地整治复垦，可减少建设用地5056hm2，农村居民
点整治复垦还有一定潜力。
2222
金华市开展农村土地综合整治存在的问题
2.12.12.12.1
投资巨大资金筹集难
农村土地综合整治是全域规划、全域整治，包括了开发未利用地，整理农用地、复垦
建设用地、安置农民新村建设、配套基础设施等诸多内容，实施周期一般2-3年，需要投入
的巨额资金，可以说资金能否落实，筹资渠道是否稳定，是农村土地综合整治顺利进行的基
本保障。资金筹措主要由各级政府财政补贴和农民村集体自筹。众所周知，农村集体与农民
经济能力较弱，巨大的资金靠财政贴对经济相对发达县（市、区）财政来说压力不小更何况
经济欠发达县（市、区），农村土地综合整治是一项新的工作要长期运转，如何筹集足够的
资金问题不容回避。
-3-
2.22.22.22.2
农民思想工作难做
农村土地综合整治涉无论是以田、水、路林为重点农用地整治还是以房村为重点村庄整
治，农村地区的生产要素空间布局将发生一定变化，空间变化必然伴随着权利的调整[2]，从
而涉及千家万户和广大农民的切身利益，需要做大量深入细致的思想工作。农村土地综合整
治包含土地开发整理工程、农村居民点整治复垦工程、农村住宅建设、农村基础设施建设和
农村公共服务设施建设等诸多内容，将涉及农村承包田产权调整、宅基地调整、宅基地复垦
补偿，安置补偿、部分农民的后续生活保障等问题，每个问题都是事关农民切身利益，要让
每个农民同意、满意，难度可想而知。
2.32.32.32.3
资源零星分散、新增耕地潜力有限
土地综合整治包含的农地整理、未利用地开发和农村建设用地复垦面临资源分散零星
且新增耕地潜力有限的困境，增加了综合整治的难度。由于新《土地管理法》实施以来，为
实现耕地占补平衡，前些我市大力开展了土地开发整理复垦工作，一些面积大、区位立地条
件好的可开发整理复垦后被资源已被利用，剩余可开发整理复垦成耕地的后备资源很有限，
剩下的都是相对分散、小块、交通不便的区块，实施起来工程难度大、资金投入要求高。
3333
金华市开展农村土地综合整治的建议、对策。
3.3.3.3.1111
摸清家底、科学规划、先易后难、分歩实施
开展农村土地综合整治专项调查，摸清底数，充分了解农村各类土地现状及其存在问
题，分析本辖区农村土地资源数量、规模及分布情况，为农村土地综合整治规划提供依据，
做到有的放矢。在土地利用总体规划的指导下与城镇经济发展规划，城镇村布局规划等有机
结合起来[3]，科学合理编制农村土地综合整治专项规划。科学规划，分步实施，有计划，按
步骤的开展，具体方法可以先易后难，先点后面，做到整体规划，分布实施，循序渐进，滚
动发展。
3.3.3.3.2222
注重公众参与、维护村民合法权益
农村土地综合整治涉及千家万户村民的切身利益，注重公众参与、维护好村民权益是
关键。首先，按照规定必须履行公告、听证、论证、村民签字等程序必须严格执行，决不能
偷懒，做到公开、透明。其次从项目立项规划、实施过程要充分听取项目区村民的意见建议，
涉及土地所有权、使用权、土地承包经营权等权利调整的，必须取得相关权益人的一致认同，
村民提出合理要求尽量予以满足，使农民群众通过土地综合整治得到实实在在的利益，实现
整治前农民乐意、整治中农民参与、整治后农民满意的目标。
3.3.3.3.3333
设立专项资金
-4-
统筹利用耕地开垦费、用于农业土地开发的土地出让金、新增建设用地土地有偿使用
费等资金，支持农村土地综合整治工作，尽快设立专项资金，并与工作领导小组成员单位充
分协作，尽可能地整合相关部门资源资金。尽快研究明确建设用地增减挂钩项目新增耕地置
换建设用地的土地出让所得收益、城乡建设用地增减挂钩指标调剂收入用于农村土地综合整
治项目建设比例。因地制宜地制定相应的资金扶持政策，保障农村土地综合整治项目资金投
入，并研究探索市场化运作机制，鼓励企业和个人参与投资建设。
3.3.3.3.4444
严格管理、保证质量
在村土地综合整治项目实施中，严格执行法人制、招投标制、合同制、工程监理制、
公告制、审计制等制度，确保项目质量和人员安全，按照全面全程监管的要求，对项目实施
动态监管。对农村土地综合整治项目选址立项、规划设计、招投标、工程施工、质量监理、
竣工验收加强管理，确保项目质量。对涉及项目区范围、规模、建新区位置和面积、周转指
标使用额度等未经批准不得擅自变更。项目因重大政策调整和不可预测原因，无法按原规划
实施要求变更或撤销的，须报批准机关同意。
3333....5555
加强领导、完善考核
开展农村土地综合整治是一项新工作，涉及面广、政策性强、牵涉很多利益矛盾的社
会综合工作，不能片面的认为是一项单有国土部门就能实施的技术业务工程。各县（市、区）
要建立以政府为主导，国土、财政、规划、农办、农业、水利等部门参加的农村土地综合整
治工作领导小组或联席会议制度，强化部門分工协作，共同推进任务，定期召开会议共同研
究解决在工作中遇到的困难和问题，有利于资源优化配置、资金集中投入。其次完善考核制
度、加大工作督导，各县（市、区）在成立工作领导小组的基础上，由县级政府与相关部门、
乡镇签订责任书，明确工作职责，目标任务，权利义务，并将工作完成情况纳入年度考核。
建立节点计划，将年度任务分解到项目的立项、实施、验收等各个环节，层层落实、层层分
解，明确每阶段工作进度、时间进度。在每阶段节点，加大督导力度，考核任务完成情况，
对按时完成单位进行表彰，对工作迟缓的给予通报批评。
参考文献
;;;;
[1]徐绍史.深入开展农村土地整治搭建新农村建设和城乡统筹发展新平台国土资源通
讯，2009,第8期，6-7。
[2]张富刚,刘彦随.农村土地整治中产权改革新思维.中国土地，2009，第7期，61。
-5-
[3]张慧.农村建设用地整理的范畴、原则及其他.中国土地，2005，第12期，38-39。
作者简介:吴国政（1981-），男，汉族，浙江省兰溪市，金华市国土资源交易中心助理
工程师，学士，土地、矿产资源管理。