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摘 要：北京经济技术开发区于1992年正式开工建设，是北京市唯一的国家级经济技术开发区。起步区是开发区最早确定的区域，作为开发区的发源地，拥有资生堂等入区的第一批企业，为开发区主导产业的形成奠定了坚实的基础。但随着开发区产业的升级，起步区出现了大量闲置低效土地，亟需通过土地的二次开发，实现区域的转型升级。本文通过梳理常用工业用地二次开发模式及面临的主要问题，借鉴上海、深圳等地工业用地二次开发经验，结合起步区发展现状，提出了起步区工业用地二次开发适用模式。
关键词：工业用地 二次开发 回购开发 模式
自上个世纪80年代开发区成立以来，以开发区为载体的中国城市化道路已经取得了明显成效，通过开发区的建设促进了经济社会的发展。随着我国经济结构的优化，企业生命周期短于土地使用期限，部分早期建立的开发区中出现了大量低效闲置土地，而随着城市化的推进，土地供应越来越紧张，因此以土地再利用为手段的开发区转型升级，成为提高土地利用效率，缓解城市土地发展矛盾的重要突破口，受到了政府、企业及学术界的普遍重视。
一、常见工业用地二次开发模式
土地再利用也称土地盘活，可采取多种方式。将建筑结构与产权性质的变动互相组合，可推演出六种存量土地盘活模式，即保护改造、强度挖潜、功能改变、用途变更、市场流转、土地重建等。本文提出的工业用地二次开发主要针对土地重建类，根据开发主体的不同，又可分为自主开发、回购开发、收储开发、合作开发四种模式。
1.自主开发。自主开发是由现状使用权人作为开发主体，自行开发或联合其他现状使用权人共同开发。通过自主开发，现状使用权人可获得开发增值收益，积极性较高，且自主开发无须二次供地，开发程序相对简单，可快速盘活土地，实现转型升级。但土地分散在不同权利人手中，现状使用权人自主开发形不成规模效益，不利于产业集聚，影响产业规划实施，也不利于城市功能完善、交通组织和城市景观。
2.回购开发。回购開发是由政府授权的国有园区开发运营公司回购后统一开发。国有园区开发运营公司可以凭借政府信誉得到更多的市场支持，政府通过国有园区开发运营公司充分调动市场力量，可大大减轻直接投资负担。国有园区开发运营公司作为同一权利主体，可统一规划、分步实施，产业转型升级方向可控，有利于城市规划实施，而且也无须二次供地，开发程序较简单，可较快盘活土地，实现转型。但是回购属市场交易行为，缺少倒逼手段，有一定的实施难度。
3.收储开发。收储开发是由政府收储后通过招拍挂出让给市场主体进行开发。收储后可重新规划，用途、规模均可根据市场情况重新确定，有利于产城融合、城市功能完善和景观提升。但是对于原有企业，在腾退土地时大多不愿仍按工业用地价格获得补偿，要求分享土地增值收益，其期望值与政府规定的标准往往差距较大，可能抵制二次开发，收储难度大、代价高。而且收储后招拍挂程序繁多，社会交易成本高，开发周期长，招拍挂受让主体也难以控制，存在较大不确定性，不利于产业转型升级方向的把控。因此，实践中采用收储开发模式的并不常见。
4.合作开发。合作开发是由两个或两个以上开发主体合作共同实施某一项目开发，本文的合作开发特指国有园区开发运营公司与一个或多个现状使用权人通过约定的合作方式共同开发。合作开发可以综合国有园区开发运营公司及土地现状使用权人各自的优势，减小二次开发的阻力，但合作中也存在利益冲突，沟通协调成本较高，开发速度较慢。
二、工业用地二次开发面临的主要问题
1.利益各方诉求。工业用地二次开发涉及到的利益方主要有政府、产权人、园区开发运营企业，在二次开发过程中三方的利益诉求并不完全一致。政府的诉求主要是实现产业的转型升级、城市功能的完善、城市景观的提升以及财政收入的增加。产权人（尤其是低效或停产企业）的诉求主要是解脱产能困境、实现资产变现、分享增值收益并获取一定的开发利润。园区开发运营企业在实现政府诉求的前提下，还希望做大做强企业、实现开发效率、促进产业集聚。
2.利益各方博弈。因各方利益诉求不完全一致，因此在工业用地二次开发过程不可避免的要进行博弈，主要表现为三方面的冲突：规则性冲突、分配性冲突和交易性冲突。政府和园区开发运营企业之间的利益冲突焦点为规则性冲突，即两者在开发规则和开发条件上的博弈，一方面政府通过开发条件引导和控制园区开发运营企业的开发行为，另一方面，园区开发运营企业为了获取更多收益，力争改变和突破开发规则和开发条件；政府与产权人之间的利益冲突聚焦为分配性冲突，在公共利益分配上面，政府作为公共利益的监管者，需要从全域去考虑公共利益的分配，而产权人从局域利益和个人利益出发，希望尽可能多的分得城市公共利益的蛋糕；园区开发运营企业和产权人之间的冲突纯粹属于交易性冲突，两者可以按照市场规则进行讨价还价，最终达成交易。
因此，利益问题是工业用地二次开发面临的核心问题，二次开发过程即不同权利主体间的利益重构。
三、典型市地工业用地二次开发经验
1.上海漕河泾新兴技术开发区。上海漕河泾新兴技术开发区（以下简称漕河泾开发区），1988年经国务院批准为国家经济技术开发区，老区总面积5.984km2，分东区（田林路以西）、中区和西区。漕河泾开发区主要针对园区内中区和西区实施了工业用地二次开发，采取的方式主要如下：（1）总公司自有物业推倒重建。对于早年建设的项目，现需把旧厂房推倒重新建设，由于这些厂房都是开发总公司自有，因此实施起来困难较小。如鑫源商务中心，原占地面积3万m2左右，建筑面积1.3万m2，将其推倒重建后大大提高了该地块的土地利用效率。（2）以回购和拍卖的方式收回拟转让厂房。新加坡立颖公司要进行转让时，开发总公司就通过谈判回购了其1万m2余的厂房；园区内的MTC企业，开发总公司则是通过拍卖的方式取得了其1350m2的厂房。在取得上述厂房后，开发总公司经过整修将它们再次提供给其他企业，提高了园区的土地利用效率。（3）与原企业进行合作经营或购买其股权。新芝电子有限公司占地5000亩，面积较大，开发总公司没有能力完全回购厂房，于是采取了合作经营的方式对土地进行二次开发。从总体上看，漕河泾新型技术开发区中区、西区的土地二次开发是比较成功的。由园区开发总公司主导，以市场化的手段运用谈判、回购和拍卖等方式对面临淘汰的企业进行土地二次开发，从而盘活和提高了园区土地的存量。 2.上海闵行经济技术开发区。上海闵行经济技术开发区（以下简称闵行开发区），是国家1986年首批设立的14个国家级经济技术开发区之一，园区面积3.52km2，是国家级开发区中占地面积最小的工业开发区， 2000年土地基本开发完毕。多年来开发区通过产业结构调整升级、土地节约集约利用和提升开发区服务理念三项措施，大力推进土地二次开发利用，经济发展方式率先由“粗放型”向“集约型”转变。采取的二次开发方式主要如下：一、土地回购。回购方式包括：功能回购、动迁回购、拍卖回购、协议回购、违约回购、到期回购。仅1990至2009年的二十年间，闵行开发区累计回购场地占地面积32.1万m2，建筑面积16.8万m2，共支付回购金额达1.3亿元人民币；二、场地退租。自1990年起，闵行开发区共有40家企业的场地退租，总面积达50.4万m2，占目前开发区可利用土地面积的21.4%；三、容积率提高。鼓励企业在充分利用原有土地资源基础上，通过加层、改建、扩建厂房、扩大产能，用足容积率和建筑密度指标，提高单位土地产出率。闵行开发区主要采取了以土地回购为主，场地退租和容积率提高为辅的土地二次开发方式。闵联公司通过回购掌握了二次开发的主动权，从而有力推动了二次开发的开展。
3.深圳城市更新。深圳市从上世纪80年代就开始了旧城改造，90年代开始旧村改造，但实际推动的项目数量并不多。2004年后，城中村的综合整治得到了较快推进，为城市面貌的再造发挥了重要作用。特别是2009年《深圳城市更新办法》和2012年《深圳市城市更新办法实施细则》出台以后，深圳的更新改造活动实现了向全市域全对象的快速推进，城市更新已成为深圳挖掘用地潜力、拓展发展空间的主要方式。具体做法上深圳采取了坚持政府引导、市场运作的原则，以产权人自主开发为主要模式，允许产权人自己改造或者跟别人合作改造，允许在土地出让方式（尤其是工业用地性质发生变化）方面打破以前招拍挂用地审批的唯一门槛。
深圳城市更新模式充分尊重了市场经济规律，发挥了市场主体的积极性和主观能动性，取得了一定的成绩。但在此过程中，也出现了一些问题：一是局部更新和小地块更新的特征突出，统筹作用有待加强。业主分散、项目小，不利于片区整体空间效果实现和片区大环境提升，也使得大型公共或基础设施的落地难度加大。二是“屯项目”或“圈地”现象明显，更新实施率有待提升。深圳模式下，市场对推动更新发挥了积极的作用，但政府对市场的监管总难以让人满意，好拆好建、地段好的更新地区容易被开发商圈掉，屯项目、倒卖项目的市场乱象在当前阶段仍然不少。三是容易剩下难啃的“骨头”，城市更新形成“碎片化”。
可以讲，漕河泾开发区和闵行开发区是上海城市工业用地二次开发的一个缩影，以国有园区开发运营公司作为实施主体，采取回购开发或合作开发的模式，有力的推动了工业用地二次开发，并保证了产业方向可控，实现了规模效应，这种做法在工业用地二次开发初期优势尤其明显。深圳因为市场化发育程度和水平更高，采取了自主开发的模式，发挥了市场主体的积极性和主观能动性，取得了一定的成绩，但也出现了一些问题。因此，工业用地二次开发模式的选择与区域经济市场化水平、政策基础及工业用地二次开发推进阶段密切相关。
四、起步区工业用地二次开发适用模式
1.北京经济技术开发区产业转型升级。2015年4月，中央审议通过 《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同发展战略进入全面布局推进的重要阶段。目前，三地在交通一体化、生态环境保护、产业转移等方面已签署多项合作协议或备忘录，并取得积极进展。北京市加快疏解非首都核心功能，着力构建“高精尖”经济结构，产业不断向价值链高端延伸，逐步由生产制造向生产服务转型，特色产业园区、商务楼宇将成为重要的产业载体。上述背景下，北京經济技术开发区正主动扛起“引领新常态、构建高精尖、服务京津冀”的重大责任，力争将开发区起步区建设成为“北京产业转型升级示范区”。
2.起步区发展现状及特点。北京经济技术开发区是北京市唯一的国家级经济技术开发区，始建于1992年，现建成区面积39.80平方公里，其中起步区是最早启动建设区域，规划总面积2.48平方公里。建设发展方面，起步区建设用地总面积178.27公顷，共涉及约105块宗地，其中工业用地80宗，共150.85公顷，占比84.6%，自1992年出让第一宗土地使用权开始，起步区已于2007年完成了所有土地的出让并陆续建设完毕，目前普遍土地剩余使用年限30年左右。经济发展方面，亿元产值以上企业仅有30余家，占起步区工业用地总面积不足50%，但工业总产值占起步区工业总产值的95%以上，是起步区实现稳定增长的重要因素。非亿元产值以上企业有1000多家，占用了50%以上的工业用地，创造的工业产值不足5%，土地使用效率较低。总体看来，起步区经济发展及用地呈以下特点：一是用地结构性低效特征明显，起步区整体来看，地均产值高于开发区平均水平，但主要是由亿元以上产值企业创造的，非亿元企业用地效率较低。二是现状土地用途相对单一，工业用地占总建设用地面积的80%以上。三是土地产权分散且产权人实力悬殊，起步区内企业用地105宗，涉及企业1000多家，该区内既有产值过百亿的世界五百强企业，也有经营陷入困难的企业，产权人实力相差悬殊。
3.起步区工业用地二次开发适用模式。通过对各地工业用地二次开发的实践进行研究分析，可以发现：一、工业用地二次开发是一项涉及多要素与多利益平衡的系统性、综合性工程，必然是过程复杂、历时漫长、不确定性大；二、工业用地二次开发的推进需要循序渐进，结合社会经济发展的宏观环境，从物质形态规划到政策体系、管理机制、运作机制等制度设计进行综合性探索、总结、调整、规划；三、工业用地二次开发起步阶段由于缺少政策支撑，尤其利益分配方面尚未明确，产权人自主更新意愿不强，国有园区开发运营公司作为实施主体，通过回购开发模式积极探索、积累经验，可有效推动工业用地二次开发的进程；四、自主开发模式有利于激发市场活力，同时也存在明显的弊端。
起步区工业用地盘活二次开发的根本目的是为了实现产业转型升级，但起步区内用地产权分散，产权人实力悬殊，如果采取自主开发的模式，实施进度难以一致，产业方向难以把控。因此，二次开发的启动阶段宜由国有园区开发运营公司作为开发主体，采取回购开发或合作开发模式，在提高实施效率的同时，确保产业方向可控。现行土地政策体系下，通过工业用地二次开发，向园区建设运营方向发展在北京具备实施条件，而且有利于实现产业转型升级，因此园区建设将是起步区工业用地二次开发的主要方向，可以在产业定向开发、园区成片建设的基础上，重点发展研发、设计、总部等生产性服务业及政府鼓励发展的其他产业。
五、结语
综合考虑起步区工业用地二次开发特点和各开发模式的利弊，借鉴上海盘活存量工业用地和深圳城市更新经验，建议在起步区转型升级初始阶段，工业用地二次开发以国有园区开发运营公司为主体，采取回购开发或合作开发模式，以园区建设运营为主要方向，确保产业转型升级和开发效率；待成片开发完毕且土地政策供应达到一定程度后，零星项目可择机启用自主开发模式，届时工业用地二次开发的主要目的为城市功能完善或城市景观提升。
参考文献：
[1]何芳.城市土地再利用产权处至于利益分配研究—城市存量土地盘活理论与实践.北京：科学出版社.2014年.
[2]任绍斌. 城市更新中的利益冲突与规划协调[J]. 现代城市研究， 2011.1.
[3]潘德蓓.上海工业园区土地二次开发的难点与对策[J]. 上海房地， 2012.4.
[4]卢为民. 工业园区的转型升级中的土地利用政策创新[M]. 东南大学出版社， 2014.
[5]缪春胜.深圳三十多年城市更新回顾及其下一阶段思考[J].中国城市规划年会论文集，2014.
关键词：工业用地 二次开发 回购开发 模式
自上个世纪80年代开发区成立以来，以开发区为载体的中国城市化道路已经取得了明显成效，通过开发区的建设促进了经济社会的发展。随着我国经济结构的优化，企业生命周期短于土地使用期限，部分早期建立的开发区中出现了大量低效闲置土地，而随着城市化的推进，土地供应越来越紧张，因此以土地再利用为手段的开发区转型升级，成为提高土地利用效率，缓解城市土地发展矛盾的重要突破口，受到了政府、企业及学术界的普遍重视。
一、常见工业用地二次开发模式
土地再利用也称土地盘活，可采取多种方式。将建筑结构与产权性质的变动互相组合，可推演出六种存量土地盘活模式，即保护改造、强度挖潜、功能改变、用途变更、市场流转、土地重建等。本文提出的工业用地二次开发主要针对土地重建类，根据开发主体的不同，又可分为自主开发、回购开发、收储开发、合作开发四种模式。
1.自主开发。自主开发是由现状使用权人作为开发主体，自行开发或联合其他现状使用权人共同开发。通过自主开发，现状使用权人可获得开发增值收益，积极性较高，且自主开发无须二次供地，开发程序相对简单，可快速盘活土地，实现转型升级。但土地分散在不同权利人手中，现状使用权人自主开发形不成规模效益，不利于产业集聚，影响产业规划实施，也不利于城市功能完善、交通组织和城市景观。
2.回购开发。回购開发是由政府授权的国有园区开发运营公司回购后统一开发。国有园区开发运营公司可以凭借政府信誉得到更多的市场支持，政府通过国有园区开发运营公司充分调动市场力量，可大大减轻直接投资负担。国有园区开发运营公司作为同一权利主体，可统一规划、分步实施，产业转型升级方向可控，有利于城市规划实施，而且也无须二次供地，开发程序较简单，可较快盘活土地，实现转型。但是回购属市场交易行为，缺少倒逼手段，有一定的实施难度。
3.收储开发。收储开发是由政府收储后通过招拍挂出让给市场主体进行开发。收储后可重新规划，用途、规模均可根据市场情况重新确定，有利于产城融合、城市功能完善和景观提升。但是对于原有企业，在腾退土地时大多不愿仍按工业用地价格获得补偿，要求分享土地增值收益，其期望值与政府规定的标准往往差距较大，可能抵制二次开发，收储难度大、代价高。而且收储后招拍挂程序繁多，社会交易成本高，开发周期长，招拍挂受让主体也难以控制，存在较大不确定性，不利于产业转型升级方向的把控。因此，实践中采用收储开发模式的并不常见。
4.合作开发。合作开发是由两个或两个以上开发主体合作共同实施某一项目开发，本文的合作开发特指国有园区开发运营公司与一个或多个现状使用权人通过约定的合作方式共同开发。合作开发可以综合国有园区开发运营公司及土地现状使用权人各自的优势，减小二次开发的阻力，但合作中也存在利益冲突，沟通协调成本较高，开发速度较慢。
二、工业用地二次开发面临的主要问题
1.利益各方诉求。工业用地二次开发涉及到的利益方主要有政府、产权人、园区开发运营企业，在二次开发过程中三方的利益诉求并不完全一致。政府的诉求主要是实现产业的转型升级、城市功能的完善、城市景观的提升以及财政收入的增加。产权人（尤其是低效或停产企业）的诉求主要是解脱产能困境、实现资产变现、分享增值收益并获取一定的开发利润。园区开发运营企业在实现政府诉求的前提下，还希望做大做强企业、实现开发效率、促进产业集聚。
2.利益各方博弈。因各方利益诉求不完全一致，因此在工业用地二次开发过程不可避免的要进行博弈，主要表现为三方面的冲突：规则性冲突、分配性冲突和交易性冲突。政府和园区开发运营企业之间的利益冲突焦点为规则性冲突，即两者在开发规则和开发条件上的博弈，一方面政府通过开发条件引导和控制园区开发运营企业的开发行为，另一方面，园区开发运营企业为了获取更多收益，力争改变和突破开发规则和开发条件；政府与产权人之间的利益冲突聚焦为分配性冲突，在公共利益分配上面，政府作为公共利益的监管者，需要从全域去考虑公共利益的分配，而产权人从局域利益和个人利益出发，希望尽可能多的分得城市公共利益的蛋糕；园区开发运营企业和产权人之间的冲突纯粹属于交易性冲突，两者可以按照市场规则进行讨价还价，最终达成交易。
因此，利益问题是工业用地二次开发面临的核心问题，二次开发过程即不同权利主体间的利益重构。
三、典型市地工业用地二次开发经验
1.上海漕河泾新兴技术开发区。上海漕河泾新兴技术开发区（以下简称漕河泾开发区），1988年经国务院批准为国家经济技术开发区，老区总面积5.984km2，分东区（田林路以西）、中区和西区。漕河泾开发区主要针对园区内中区和西区实施了工业用地二次开发，采取的方式主要如下：（1）总公司自有物业推倒重建。对于早年建设的项目，现需把旧厂房推倒重新建设，由于这些厂房都是开发总公司自有，因此实施起来困难较小。如鑫源商务中心，原占地面积3万m2左右，建筑面积1.3万m2，将其推倒重建后大大提高了该地块的土地利用效率。（2）以回购和拍卖的方式收回拟转让厂房。新加坡立颖公司要进行转让时，开发总公司就通过谈判回购了其1万m2余的厂房；园区内的MTC企业，开发总公司则是通过拍卖的方式取得了其1350m2的厂房。在取得上述厂房后，开发总公司经过整修将它们再次提供给其他企业，提高了园区的土地利用效率。（3）与原企业进行合作经营或购买其股权。新芝电子有限公司占地5000亩，面积较大，开发总公司没有能力完全回购厂房，于是采取了合作经营的方式对土地进行二次开发。从总体上看，漕河泾新型技术开发区中区、西区的土地二次开发是比较成功的。由园区开发总公司主导，以市场化的手段运用谈判、回购和拍卖等方式对面临淘汰的企业进行土地二次开发，从而盘活和提高了园区土地的存量。 2.上海闵行经济技术开发区。上海闵行经济技术开发区（以下简称闵行开发区），是国家1986年首批设立的14个国家级经济技术开发区之一，园区面积3.52km2，是国家级开发区中占地面积最小的工业开发区， 2000年土地基本开发完毕。多年来开发区通过产业结构调整升级、土地节约集约利用和提升开发区服务理念三项措施，大力推进土地二次开发利用，经济发展方式率先由“粗放型”向“集约型”转变。采取的二次开发方式主要如下：一、土地回购。回购方式包括：功能回购、动迁回购、拍卖回购、协议回购、违约回购、到期回购。仅1990至2009年的二十年间，闵行开发区累计回购场地占地面积32.1万m2，建筑面积16.8万m2，共支付回购金额达1.3亿元人民币；二、场地退租。自1990年起，闵行开发区共有40家企业的场地退租，总面积达50.4万m2，占目前开发区可利用土地面积的21.4%；三、容积率提高。鼓励企业在充分利用原有土地资源基础上，通过加层、改建、扩建厂房、扩大产能，用足容积率和建筑密度指标，提高单位土地产出率。闵行开发区主要采取了以土地回购为主，场地退租和容积率提高为辅的土地二次开发方式。闵联公司通过回购掌握了二次开发的主动权，从而有力推动了二次开发的开展。
3.深圳城市更新。深圳市从上世纪80年代就开始了旧城改造，90年代开始旧村改造，但实际推动的项目数量并不多。2004年后，城中村的综合整治得到了较快推进，为城市面貌的再造发挥了重要作用。特别是2009年《深圳城市更新办法》和2012年《深圳市城市更新办法实施细则》出台以后，深圳的更新改造活动实现了向全市域全对象的快速推进，城市更新已成为深圳挖掘用地潜力、拓展发展空间的主要方式。具体做法上深圳采取了坚持政府引导、市场运作的原则，以产权人自主开发为主要模式，允许产权人自己改造或者跟别人合作改造，允许在土地出让方式（尤其是工业用地性质发生变化）方面打破以前招拍挂用地审批的唯一门槛。
深圳城市更新模式充分尊重了市场经济规律，发挥了市场主体的积极性和主观能动性，取得了一定的成绩。但在此过程中，也出现了一些问题：一是局部更新和小地块更新的特征突出，统筹作用有待加强。业主分散、项目小，不利于片区整体空间效果实现和片区大环境提升，也使得大型公共或基础设施的落地难度加大。二是“屯项目”或“圈地”现象明显，更新实施率有待提升。深圳模式下，市场对推动更新发挥了积极的作用，但政府对市场的监管总难以让人满意，好拆好建、地段好的更新地区容易被开发商圈掉，屯项目、倒卖项目的市场乱象在当前阶段仍然不少。三是容易剩下难啃的“骨头”，城市更新形成“碎片化”。
可以讲，漕河泾开发区和闵行开发区是上海城市工业用地二次开发的一个缩影，以国有园区开发运营公司作为实施主体，采取回购开发或合作开发的模式，有力的推动了工业用地二次开发，并保证了产业方向可控，实现了规模效应，这种做法在工业用地二次开发初期优势尤其明显。深圳因为市场化发育程度和水平更高，采取了自主开发的模式，发挥了市场主体的积极性和主观能动性，取得了一定的成绩，但也出现了一些问题。因此，工业用地二次开发模式的选择与区域经济市场化水平、政策基础及工业用地二次开发推进阶段密切相关。
四、起步区工业用地二次开发适用模式
1.北京经济技术开发区产业转型升级。2015年4月，中央审议通过 《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同发展战略进入全面布局推进的重要阶段。目前，三地在交通一体化、生态环境保护、产业转移等方面已签署多项合作协议或备忘录，并取得积极进展。北京市加快疏解非首都核心功能，着力构建“高精尖”经济结构，产业不断向价值链高端延伸，逐步由生产制造向生产服务转型，特色产业园区、商务楼宇将成为重要的产业载体。上述背景下，北京經济技术开发区正主动扛起“引领新常态、构建高精尖、服务京津冀”的重大责任，力争将开发区起步区建设成为“北京产业转型升级示范区”。
2.起步区发展现状及特点。北京经济技术开发区是北京市唯一的国家级经济技术开发区，始建于1992年，现建成区面积39.80平方公里，其中起步区是最早启动建设区域，规划总面积2.48平方公里。建设发展方面，起步区建设用地总面积178.27公顷，共涉及约105块宗地，其中工业用地80宗，共150.85公顷，占比84.6%，自1992年出让第一宗土地使用权开始，起步区已于2007年完成了所有土地的出让并陆续建设完毕，目前普遍土地剩余使用年限30年左右。经济发展方面，亿元产值以上企业仅有30余家，占起步区工业用地总面积不足50%，但工业总产值占起步区工业总产值的95%以上，是起步区实现稳定增长的重要因素。非亿元产值以上企业有1000多家，占用了50%以上的工业用地，创造的工业产值不足5%，土地使用效率较低。总体看来，起步区经济发展及用地呈以下特点：一是用地结构性低效特征明显，起步区整体来看，地均产值高于开发区平均水平，但主要是由亿元以上产值企业创造的，非亿元企业用地效率较低。二是现状土地用途相对单一，工业用地占总建设用地面积的80%以上。三是土地产权分散且产权人实力悬殊，起步区内企业用地105宗，涉及企业1000多家，该区内既有产值过百亿的世界五百强企业，也有经营陷入困难的企业，产权人实力相差悬殊。
3.起步区工业用地二次开发适用模式。通过对各地工业用地二次开发的实践进行研究分析，可以发现：一、工业用地二次开发是一项涉及多要素与多利益平衡的系统性、综合性工程，必然是过程复杂、历时漫长、不确定性大；二、工业用地二次开发的推进需要循序渐进，结合社会经济发展的宏观环境，从物质形态规划到政策体系、管理机制、运作机制等制度设计进行综合性探索、总结、调整、规划；三、工业用地二次开发起步阶段由于缺少政策支撑，尤其利益分配方面尚未明确，产权人自主更新意愿不强，国有园区开发运营公司作为实施主体，通过回购开发模式积极探索、积累经验，可有效推动工业用地二次开发的进程；四、自主开发模式有利于激发市场活力，同时也存在明显的弊端。
起步区工业用地盘活二次开发的根本目的是为了实现产业转型升级，但起步区内用地产权分散，产权人实力悬殊，如果采取自主开发的模式，实施进度难以一致，产业方向难以把控。因此，二次开发的启动阶段宜由国有园区开发运营公司作为开发主体，采取回购开发或合作开发模式，在提高实施效率的同时，确保产业方向可控。现行土地政策体系下，通过工业用地二次开发，向园区建设运营方向发展在北京具备实施条件，而且有利于实现产业转型升级，因此园区建设将是起步区工业用地二次开发的主要方向，可以在产业定向开发、园区成片建设的基础上，重点发展研发、设计、总部等生产性服务业及政府鼓励发展的其他产业。
五、结语
综合考虑起步区工业用地二次开发特点和各开发模式的利弊，借鉴上海盘活存量工业用地和深圳城市更新经验，建议在起步区转型升级初始阶段，工业用地二次开发以国有园区开发运营公司为主体，采取回购开发或合作开发模式，以园区建设运营为主要方向，确保产业转型升级和开发效率；待成片开发完毕且土地政策供应达到一定程度后，零星项目可择机启用自主开发模式，届时工业用地二次开发的主要目的为城市功能完善或城市景观提升。
参考文献：
[1]何芳.城市土地再利用产权处至于利益分配研究—城市存量土地盘活理论与实践.北京：科学出版社.2014年.
[2]任绍斌. 城市更新中的利益冲突与规划协调[J]. 现代城市研究， 2011.1.
[3]潘德蓓.上海工业园区土地二次开发的难点与对策[J]. 上海房地， 2012.4.
[4]卢为民. 工业园区的转型升级中的土地利用政策创新[M]. 东南大学出版社， 2014.
[5]缪春胜.深圳三十多年城市更新回顾及其下一阶段思考[J].中国城市规划年会论文集，2014.