论文部分内容阅读
摘 要：“社区养老”不是社会养老，而是将社会机构养老中的服务引入社区，在社区实现老龄人口的配套养老。不仅结合了家庭养老与社会养老的优点与可创造性，还是当前社会转型大背景下中国所面临的日趋严重的老龄化问题所提出的一种新型养老模式。
关键词：社区；社区养老；十分钟养老圈
中图分类号：C91 文献标识码：A文章编号：16723198（2012）10003402
在我国生育率低、人口结构老化、社保制度滞后的大背景下，加快发展社会养老服务事业，应对人口老龄化问题已成为整个社会关注的重点。“优先发展社会养老服务”也已经被写入“十二五”规划建议。但目前我国养老服务还存在总量不足、专业水平不高、监管不到位等问题。如何完善以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的新型养老模式是亟待解决的问题。
1 武汉人口老龄化趋势及特点
1.1 武汉市基本人口情况（2009年数据）
武汉市2009年户籍人口有835.55万人，其中老龄人口有121.86万人，约占总数的14.58%国际上认定一个地区60岁以上的老人占总人口的10％。即为老龄化。武汉老龄人口14.58%的比例已经远远超过10％，再加上我国“未富先老”的整体背景，老龄化形势的严峻性不言而喻。
1.2 武汉市近10年户籍人口中老龄人口情况
武汉市统计局数据资料显示，2000年，武汉市老龄人口为86.01万人，占武汉市户籍人口11.5%；2009年老龄人口121.86万人，占户籍人口14.6%。近10年来，老龄人口占户籍人口比重呈上升状态。
预计到2050年老年人口比例将达到31％。因此，不管是过去还是未来，老龄化的问题将长期困扰我国经济可持续发展。
2 武汉市社区养老现状
武汉市各类养老机构只有220多家，每百名老人拥有床位2.23个，也就是说只有2.23%的老人能够到市区养老机构享受养老服务。因此需要政府和社会力量依托社区，帮助家庭为老人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等服务，既符合我国老年人心理特征，又可以有效缓解我国养老难的问题。
武汉市就居家养老服务建设提出了按照“养老服务中心+居家养老”的模式，利用5年时间建成300多个居家养老服务中心，打造以社区为基础，辐射街道的“十分钟养老服务圈”的发展思路。
3 社区养老服务存在的问题
从目前来看，武汉市社区养老服务依然处在起步阶段，是缺乏系统支撑和成熟运营模式下开展的探索，我们可以看到现阶段已建成的居家养老服务中心存在职能缺失、效用低下、运营困难等问题。
3.1 政府角度：政府的职能不明确
居家养老服务体系的建设是由政府提出并主导建设的，然而随着居家养老服务体系的建设不断深入，在实践过程中发现，政府在养老服务领域出现了职责不明确的状况，承担过多事务性工作及费用，开支巨大。目前呈现的弊端是政府过度 “亲力亲为”，这很大程度上造成人们对政府的依赖。有些家庭本来有能力进行自我照料但由于政府买单，很多人开始搭便车，这就无形增加了政府的负担，而本来应该去自行购买养老服务的人，不仅没有自己去消费，而且转移到政府开支。这从根本上违背了开展社区养老服务的本质：家庭、社会、政府等多方共同承担责任的一种新机制。政府在进行居家养老服务体系的建设过程中不是总揽全局，也不可能做到单方运营。所以明确职责不是放任不管，而是为居家养老注入了持续发展的新活力。
3.2 市场角度：运行机制发育滞后
尽管在发达地区居家养老服务体系已取得了一些可借鉴的经验，但与老年人日益增长的服务需求相比，持续扩张的需求远远超前于现有的经验和能够提供的居家养老服务。由于市场的自由能动性和价格竞争导向，很多机制目前是迟滞的、不健全的。主要表现在以下两点：
（1）政策扶持不到位，民间资本参与动力不足。
居家养老服务市场化机制的形成，第一推动力仍然来自于政府。然而在实践中我们发现，政府在政策扶持和配套设施支持等方面，力度还明显不足。明显存在地区资源分配失衡，资源利用的效率、效益不高，存在资源的闲置和浪费。在居家养老服务体系建设的过程中，由于没有对居家照料的困难给予应有的重视，不仅影响了政府有限资源的利用效率，更削弱了民间资本参与居家养老服务行业的积极性。
（2）有效需求不足，缺乏规模效应。
养老问题是一个世界性难题，需要全社会形成广泛共识，才能从容应对。目前，我国居家养老服务的理念还未得到社会的广泛认同，社保制度滞后于老龄人口对养老服务的有效需求。遵循市场经济的规律，有效需求能直接促进产品、服务的提供，形成规模直至形成一个健全的市场。不仅如此，现有的一些市场运作雏形的居家养老服务项目，由于缺乏事先整体规划，布局零碎，能以整合，辐射范围超过一两个社区，能够服务的老龄人也相对分散居住，在经济上缺乏规模效益，难以正常运作。由此造成了两个现实的难题：一是养老服务及产品的价格高，老年人承受不起，市场范围有限，无法继续扩大。二是机构的运营收入不足以弥补成本，长期亏损经营，违反市场经济规律，不能长久。
4 对策与建议
4.1 明确政府职责
居家养老是以公共服务为前提的。作为提供公共服务的主体，政府有责任在政策引导、资金扶持和运营监督、评估改良等方面为居家养老服务提供制度的保障。通过建立实施严格的质量监督评估体系，对各方投入居家养老服务的资金使用效果、服务内容、服务人员和服务质量等，实施全员和全过程的质量监控。政府不需要亲力亲为但必须保证居家养老服务体系地持续、有序运营。
4.2 完善市场化运行机制，调动民间组织的积极性
居家养老服务体系由政府、民间组织、企业、社区、服务人员、老年人等元素构成，缺一不可。其中，民间组织和企业受政府委托、作为具体组织、实施居家养老服务开展的市场主体，对整个养老体制的有效运行有举足轻重的作用。所以有效调动民间组织和企业的积极性，是建立良好的居家养老服务市场运行机制的前提条件。
（1）为民间资本留足空间。
第一，按照互惠互利的原则，应建立民间组织和企业的准入制度及项目管理制度，以“购买服务”、“合同外包”、“委托”等形式，鼓励支持各类民间组织、企业和个人从事居家养老服务。第二要积极探索建立公共财政拨付机制，通过多渠道向社会筹集资金，为参与居家养老服务业的民间组织和企业提供比较宽松的生存和发展空间。第三要建立奖励机制，通过对社会居家养老服务机构的规模、服务内容和运营效果等方面进行综合考核后，以奖代补，一定的奖惩制度能够更好地激励支持居家养老服务工作的开展。
（2）要积极培育民间组织。
在政府和市场这两个主体同时失灵的情况下，此时非营利组织的民间组织往往被视为政府和市场失灵之后的辅助性衍生物，因为非营利组织（NPO）具有灵活、成本低、效率高、贴近市场的优势，在解决诸多社会问题上具有政府与市场不可替代的作用。因此，在加快推进政府职能转变的同时，还需要积极培育作为政府和市场有益补充的民间组织，充分发挥民间组织在居家养老服务中的特殊作用。
（3）扩大居家养老服务的需求。
一方面，要从老年人的实际需求出发，提升服务内容和服务的质量，真正做到老有所养。另一方面，要积极引导老年人群体树立对居家养老服务的消费观念，赢得他们的接受和认可，这样就能为参与居家养老服务事业的企业提供应有的市场，实现多方协作下的居家养老服务市场的可持续发展。形成“服务商的主动服务→老年人体验产生依赖→提高服务频次、拓展服务项目→实现服务的专业化”的养老模式，主动将老年人的有效需求与养老服务的市场供给相协调，与服务商的引导性消费有机结合起来。
提高社区养老的服务性已经成为各级各地政府工作的重点，这项工作与我们建设服务型政府的目标是一致的，也是和社会保障的改革内容是一致的。但它是一项需要长期建设，逐渐过渡的系统工程，关系到国计民生。各级政府需要结合当地人口结构、城市规划、养老服务的现状，最大限度地提高资源的利用效率，构建辐射到街道、覆盖面广泛、有效供给充分的养老模式。
关键词：社区；社区养老；十分钟养老圈
中图分类号：C91 文献标识码：A文章编号：16723198（2012）10003402
在我国生育率低、人口结构老化、社保制度滞后的大背景下，加快发展社会养老服务事业，应对人口老龄化问题已成为整个社会关注的重点。“优先发展社会养老服务”也已经被写入“十二五”规划建议。但目前我国养老服务还存在总量不足、专业水平不高、监管不到位等问题。如何完善以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的新型养老模式是亟待解决的问题。
1 武汉人口老龄化趋势及特点
1.1 武汉市基本人口情况（2009年数据）
武汉市2009年户籍人口有835.55万人，其中老龄人口有121.86万人，约占总数的14.58%国际上认定一个地区60岁以上的老人占总人口的10％。即为老龄化。武汉老龄人口14.58%的比例已经远远超过10％，再加上我国“未富先老”的整体背景，老龄化形势的严峻性不言而喻。
1.2 武汉市近10年户籍人口中老龄人口情况
武汉市统计局数据资料显示，2000年，武汉市老龄人口为86.01万人，占武汉市户籍人口11.5%；2009年老龄人口121.86万人，占户籍人口14.6%。近10年来，老龄人口占户籍人口比重呈上升状态。
预计到2050年老年人口比例将达到31％。因此，不管是过去还是未来，老龄化的问题将长期困扰我国经济可持续发展。
2 武汉市社区养老现状
武汉市各类养老机构只有220多家，每百名老人拥有床位2.23个，也就是说只有2.23%的老人能够到市区养老机构享受养老服务。因此需要政府和社会力量依托社区，帮助家庭为老人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等服务，既符合我国老年人心理特征，又可以有效缓解我国养老难的问题。
武汉市就居家养老服务建设提出了按照“养老服务中心+居家养老”的模式，利用5年时间建成300多个居家养老服务中心，打造以社区为基础，辐射街道的“十分钟养老服务圈”的发展思路。
3 社区养老服务存在的问题
从目前来看，武汉市社区养老服务依然处在起步阶段，是缺乏系统支撑和成熟运营模式下开展的探索，我们可以看到现阶段已建成的居家养老服务中心存在职能缺失、效用低下、运营困难等问题。
3.1 政府角度：政府的职能不明确
居家养老服务体系的建设是由政府提出并主导建设的，然而随着居家养老服务体系的建设不断深入，在实践过程中发现，政府在养老服务领域出现了职责不明确的状况，承担过多事务性工作及费用，开支巨大。目前呈现的弊端是政府过度 “亲力亲为”，这很大程度上造成人们对政府的依赖。有些家庭本来有能力进行自我照料但由于政府买单，很多人开始搭便车，这就无形增加了政府的负担，而本来应该去自行购买养老服务的人，不仅没有自己去消费，而且转移到政府开支。这从根本上违背了开展社区养老服务的本质：家庭、社会、政府等多方共同承担责任的一种新机制。政府在进行居家养老服务体系的建设过程中不是总揽全局，也不可能做到单方运营。所以明确职责不是放任不管，而是为居家养老注入了持续发展的新活力。
3.2 市场角度：运行机制发育滞后
尽管在发达地区居家养老服务体系已取得了一些可借鉴的经验，但与老年人日益增长的服务需求相比，持续扩张的需求远远超前于现有的经验和能够提供的居家养老服务。由于市场的自由能动性和价格竞争导向，很多机制目前是迟滞的、不健全的。主要表现在以下两点：
（1）政策扶持不到位，民间资本参与动力不足。
居家养老服务市场化机制的形成，第一推动力仍然来自于政府。然而在实践中我们发现，政府在政策扶持和配套设施支持等方面，力度还明显不足。明显存在地区资源分配失衡，资源利用的效率、效益不高，存在资源的闲置和浪费。在居家养老服务体系建设的过程中，由于没有对居家照料的困难给予应有的重视，不仅影响了政府有限资源的利用效率，更削弱了民间资本参与居家养老服务行业的积极性。
（2）有效需求不足，缺乏规模效应。
养老问题是一个世界性难题，需要全社会形成广泛共识，才能从容应对。目前，我国居家养老服务的理念还未得到社会的广泛认同，社保制度滞后于老龄人口对养老服务的有效需求。遵循市场经济的规律，有效需求能直接促进产品、服务的提供，形成规模直至形成一个健全的市场。不仅如此，现有的一些市场运作雏形的居家养老服务项目，由于缺乏事先整体规划，布局零碎，能以整合，辐射范围超过一两个社区，能够服务的老龄人也相对分散居住，在经济上缺乏规模效益，难以正常运作。由此造成了两个现实的难题：一是养老服务及产品的价格高，老年人承受不起，市场范围有限，无法继续扩大。二是机构的运营收入不足以弥补成本，长期亏损经营，违反市场经济规律，不能长久。
4 对策与建议
4.1 明确政府职责
居家养老是以公共服务为前提的。作为提供公共服务的主体，政府有责任在政策引导、资金扶持和运营监督、评估改良等方面为居家养老服务提供制度的保障。通过建立实施严格的质量监督评估体系，对各方投入居家养老服务的资金使用效果、服务内容、服务人员和服务质量等，实施全员和全过程的质量监控。政府不需要亲力亲为但必须保证居家养老服务体系地持续、有序运营。
4.2 完善市场化运行机制，调动民间组织的积极性
居家养老服务体系由政府、民间组织、企业、社区、服务人员、老年人等元素构成，缺一不可。其中，民间组织和企业受政府委托、作为具体组织、实施居家养老服务开展的市场主体，对整个养老体制的有效运行有举足轻重的作用。所以有效调动民间组织和企业的积极性，是建立良好的居家养老服务市场运行机制的前提条件。
（1）为民间资本留足空间。
第一，按照互惠互利的原则，应建立民间组织和企业的准入制度及项目管理制度，以“购买服务”、“合同外包”、“委托”等形式，鼓励支持各类民间组织、企业和个人从事居家养老服务。第二要积极探索建立公共财政拨付机制，通过多渠道向社会筹集资金，为参与居家养老服务业的民间组织和企业提供比较宽松的生存和发展空间。第三要建立奖励机制，通过对社会居家养老服务机构的规模、服务内容和运营效果等方面进行综合考核后，以奖代补，一定的奖惩制度能够更好地激励支持居家养老服务工作的开展。
（2）要积极培育民间组织。
在政府和市场这两个主体同时失灵的情况下，此时非营利组织的民间组织往往被视为政府和市场失灵之后的辅助性衍生物，因为非营利组织（NPO）具有灵活、成本低、效率高、贴近市场的优势，在解决诸多社会问题上具有政府与市场不可替代的作用。因此，在加快推进政府职能转变的同时，还需要积极培育作为政府和市场有益补充的民间组织，充分发挥民间组织在居家养老服务中的特殊作用。
（3）扩大居家养老服务的需求。
一方面，要从老年人的实际需求出发，提升服务内容和服务的质量，真正做到老有所养。另一方面，要积极引导老年人群体树立对居家养老服务的消费观念，赢得他们的接受和认可，这样就能为参与居家养老服务事业的企业提供应有的市场，实现多方协作下的居家养老服务市场的可持续发展。形成“服务商的主动服务→老年人体验产生依赖→提高服务频次、拓展服务项目→实现服务的专业化”的养老模式，主动将老年人的有效需求与养老服务的市场供给相协调，与服务商的引导性消费有机结合起来。
提高社区养老的服务性已经成为各级各地政府工作的重点，这项工作与我们建设服务型政府的目标是一致的，也是和社会保障的改革内容是一致的。但它是一项需要长期建设，逐渐过渡的系统工程，关系到国计民生。各级政府需要结合当地人口结构、城市规划、养老服务的现状，最大限度地提高资源的利用效率，构建辐射到街道、覆盖面广泛、有效供给充分的养老模式。