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[摘 要]：中国的新一轮行政体制改革采用了大部分制的模式，旨在精简机构、理顺关系、明确职责、提高行政效能。本文从中国行政体系的历史沿革与国外行政体制的总体变革出发，比较研究大部制这一新的政府架构的可行性与适用性，并结合现实探讨该制度面临的困难、政策后果及可能的对策。
[关键词]：大部制 行政体制改革 比较研究
自1978年十一届三中全会确定改革开放的总体方针以来，伴随着社会主义市场经济体制的建立，中国的行政体制改革也逐步展开。三十年以来，中国的行政体制改革走向了一条“建设服务型政府”的道路。从党的十七大报告提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，再到十一届全国人大一次会议第四次全体会议中国务院机构改革方案的出炉，我国此次行政体制改革的“大部制”方向基本明朗，所谓大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近，业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉，政出多门、多头管理，从而达到精简机构，压缩编制、减少行政层次、降低行政成本、提高行政效率的目标，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。
一 历次行政机构改革
建国以后，中国搞了30年的计划经济，政府机构设置口益繁冗，完全抛离了历史上的“大部制”，而实行条条管理和部门专政。例如，当时的机械工业部就下设了电子，兵器和飞机制造等9个部。随着计划经济解体和市场经济的确立，自1982年起中央政府以“下放权力、转变职能、精简机构、提高效能”为重点，先后进行了5次行政机构改革；(1)1982年，国务院各部门从100个减为61个，编制从5.1万人减为3万人，(2)1988年。国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人；(3)1993年，国务院组成部门，直属机构从86个减少到59个，人员减少20％，(4)1998年，15个部委不再保留，4个部委新组建，3个部委更名，改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个；(5)2003年，设立囤资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局，安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。
通过五次改革中央政府虽然初步建立起了有中国特色的公务员制度，政府职能转变在社会主义市场经济体制逐步建立的背景下也取得了显著效果，但同成熟的市场经济国家相比，中国的行政部门数量依然偏多，职能交叉严重，进行国际政治经挤对口管理和交流时也很困难。在大部制改革之前，中国国务院共有组成部门28个，特设机构1个直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局11个，直属事业单位14个，另外还有诸如西部开发办，东北振兴办、绿化办，老龄办等100多个中央议事协调机构。行政部门数量如此冗杂，由此造成矛盾和协调增多，据不完全统计目前国务院部门之间有80多项职责交叉，更是导致行政资源的浪费和效串的降低。
二 世界各国的大部制改革及其经验
一国的中央政府设置固然与该国的社会性质、发展阶段、历史传统和法律制度等多种因素相关，我们可以略窥其普遍性的经验。
就美国而言，其大部制设置与其说是长期改革的结果，不如说是其建国以来的一种政府组建自然原发状态的延续，其建国之初的宪法条例与政府建制已经决定了其“少而强”的大部门状态。这一点在加拿大等国的历史上也可以加以考证，而以英日为代表的诸多国家，其大部制更多是一个以机构整合为标志的变革过程，例如，英国在20世纪60-70年代就合并了21个部，组成了5个超级大部；澳大利亚在1978年的机构改革中也合并28个部到18个，现在进一步削减到16个；日本更是将1府22省厅合并到1府12省厅。
实际上，这一改革思路的出现是与市场经济的深入发展和经济全球化的浪潮紧密相联系的，在全球化的背景下，大型跨国企业的成长及其适应市场化所进行的兼并重组等组织体制的变革经验为政府组织的变革作了技术上的准备，通用管理主义和市场模式的引入使得行政机构的改革彻底转换了视角和思路，于是“重塑政府”的呼声日益高涨，这其中在扬弃传统改革重数量编制轻结构功能的基础上，各国政府开始重视“治理”(Governance)而非传统的“统治”(Government)，特别是提出了“整合型政府治理模式”(Integrated Governance)。因此，国外市场化程度比较高的田家普遍实行的一种政府管理模式都是大部门制。
与此同时我们也必须看到，就英国的改革进程而言，历史上最轰轰烈烈的大部制改革(希思改革)并不是造就今天大部制政府局面的主要原因，随后英国机构调整所重视的“因地制宜、小补小修、成熟一个调整一个”的原则，才是更为宝贵的政治智慧和经验，这尤其为我国前五次行政改革的不成功做了最好的注脚，即一个阶段性的、死板僵化的、一揽于的方案往往加大了改革的工作量和压力，而失去了政府机构调整的灵活性和弹性。
三 反思大部制改革；行政权力的纵横之辩
中国之所以推行大部制，一方面原因在于这种体制在西方国家的公共行政改革中体现了价值和效能，另外一面原因則在于中国行政机构自身的惰性和弊端。竹立家指出，中国政府机构普遍存在着三个相互联系的特点；第一，随着市场经济的发展，行政机构的数量激增，其繁殖能力不断增强；第二，以“问题”设立机构，行政机构的分工和分立过分细化，一个问题一个机构几乎变成了解决“现实问题”的良方；第三，由于政府机构经费来源的公共性和行政机构自我维持的天性和能力，政府机构的寿命越来越长。
因此，按照大部制的思路调整政府组织结构，无疑会对政府的管理和运行产生重要影响，大部制模式的实质，是遵循行政层级和管理幅度的反比关系，适应市场经讲横向联系和分工细化的需要，通过行政组织结构的横向扩展，来减少行政层级，提高行政效能，尽管这一管理模式在国外有比较成功的经验，但是在中国目前的政治体制和经济环境下对这一模式进行具体设计、建构乃至实施，依然有许多需要进一步思考的问题。
第一，大部制能不能有效遏制部门利益，这是最关键的问题。中国行政机构当中，普遍出现了“权力部门化，部门利益化，利益集团化”的现象，大部剖模式一方面通过改变组织形态来加以抑制部门职能交叉、政出多门、相互扯皮的问题，另一方面却把分散的部门利益重新积聚为集中的部门利益，那么在今后的改革中，我们如何才能有效地遏制这些垄断性的、集团化的机构和部门呢?
第二，部门的扩大和利益的集中，引发了如何实现大部制下的内部监督和外部约束问题。十七大报告提出要“建立健全决策权，执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，大部制的整体构建要与政府决策权、执行权，监督权相互协调，相互制约，在这个基础上建立权力约束和监督机制。这实际上就是新公共管理运动中所强调的决 策权和执行权分离，在执行机构内部引入市场机制，实行弹性管理，决策权，执行权和监督权的分立有两种模式：一是部与部之间的分权，二是同一个大部中各机构功能的分化。当然对大部制的约束监督，更值得关注的是外部监督的问題，特别是人大、司法、公众和新闻媒体的监督，但无论是哪种监督和约束机制，最终都要纳入到法制化和规范化的轨道当中。
第三，内部监督和外部约束的问题，需要解决好大部制改革与政治体制改革的关系，就根本而言，在目前的政治体制之下，大部制改革的思路和方向，最终必然会涉及和涵盖到党政、人大等系统和各相关事业单位，因此是跨党政的，甚至要考虑党的权力和政府权力的对接，从这个意义上说、应该把行政体制改革方案纳入到政治体制改革方案中，从国家权力结构上进行调整，例如，在执政党的机构设置方面，如何与政府的大部制进行对接，在大部制管理模式下，作为国家权力机关的人大应该在机构的建设方面，如何加强对大部权力的监督和控制等。
第四，以上种种问题，最终与大部制改革的策略和方法紧密相关，大部制改革的最大阻力，仍然是多年来被强化了的部门利益，并涉及到具体部门的岗位设置和人员分流问题，中国的大部制改革是一个循序渐进的过程，首先应该选择那些职能交叉突出、涉及公众的服务对象广泛，外部呼声比较大的部门开始，然后逐步扩大，而且一定要把结构调整和功能的定位进行有机的结合，在方案的制定过程中，中央编制委员会要借助专家力量，加上民众的讨论，广泛征求意见，特别要让民众有更多的参与，使整合性的大部制方案经过充分论证，减少领导者个人喜好的因素，从中央和地方政府的关系上来看，中央要先行一步，然后逐步向地方推行。
总之，大部制是新公共管理运动中一种行之有效的改革模式，也是新一届中国政府在市场经济体制逐步建立之后有效回应国际和国内政治经济变动和发展的需要，更是未来中国政府改革的一个重要组成部分，也代表了由传统计划经济体制下的全能政府向现代市场经济体制下的政府转型的重要环节。但是，并非通过大部门体制的改革，政府改革就彻底完成，大部制改革只是在结构上完成了对政府功能的精简，但是要形成符合现代市场经济要求的政府管理模式，还需要在机制上加强政府运转的透明度、完善对政府的分权与监督，加强对权力运用的制衡，只有这样，中国才能完整地建立起与现代市场经济体制相匹配的现代政府管理体制与机制，切实提高政府管理水平。
[关键词]：大部制 行政体制改革 比较研究
自1978年十一届三中全会确定改革开放的总体方针以来，伴随着社会主义市场经济体制的建立，中国的行政体制改革也逐步展开。三十年以来，中国的行政体制改革走向了一条“建设服务型政府”的道路。从党的十七大报告提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，再到十一届全国人大一次会议第四次全体会议中国务院机构改革方案的出炉，我国此次行政体制改革的“大部制”方向基本明朗，所谓大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近，业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉，政出多门、多头管理，从而达到精简机构，压缩编制、减少行政层次、降低行政成本、提高行政效率的目标，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。
一 历次行政机构改革
建国以后，中国搞了30年的计划经济，政府机构设置口益繁冗，完全抛离了历史上的“大部制”，而实行条条管理和部门专政。例如，当时的机械工业部就下设了电子，兵器和飞机制造等9个部。随着计划经济解体和市场经济的确立，自1982年起中央政府以“下放权力、转变职能、精简机构、提高效能”为重点，先后进行了5次行政机构改革；(1)1982年，国务院各部门从100个减为61个，编制从5.1万人减为3万人，(2)1988年。国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人；(3)1993年，国务院组成部门，直属机构从86个减少到59个，人员减少20％，(4)1998年，15个部委不再保留，4个部委新组建，3个部委更名，改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个；(5)2003年，设立囤资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局，安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。
通过五次改革中央政府虽然初步建立起了有中国特色的公务员制度，政府职能转变在社会主义市场经济体制逐步建立的背景下也取得了显著效果，但同成熟的市场经济国家相比，中国的行政部门数量依然偏多，职能交叉严重，进行国际政治经挤对口管理和交流时也很困难。在大部制改革之前，中国国务院共有组成部门28个，特设机构1个直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局11个，直属事业单位14个，另外还有诸如西部开发办，东北振兴办、绿化办，老龄办等100多个中央议事协调机构。行政部门数量如此冗杂，由此造成矛盾和协调增多，据不完全统计目前国务院部门之间有80多项职责交叉，更是导致行政资源的浪费和效串的降低。
二 世界各国的大部制改革及其经验
一国的中央政府设置固然与该国的社会性质、发展阶段、历史传统和法律制度等多种因素相关，我们可以略窥其普遍性的经验。
就美国而言，其大部制设置与其说是长期改革的结果，不如说是其建国以来的一种政府组建自然原发状态的延续，其建国之初的宪法条例与政府建制已经决定了其“少而强”的大部门状态。这一点在加拿大等国的历史上也可以加以考证，而以英日为代表的诸多国家，其大部制更多是一个以机构整合为标志的变革过程，例如，英国在20世纪60-70年代就合并了21个部，组成了5个超级大部；澳大利亚在1978年的机构改革中也合并28个部到18个，现在进一步削减到16个；日本更是将1府22省厅合并到1府12省厅。
实际上，这一改革思路的出现是与市场经济的深入发展和经济全球化的浪潮紧密相联系的，在全球化的背景下，大型跨国企业的成长及其适应市场化所进行的兼并重组等组织体制的变革经验为政府组织的变革作了技术上的准备，通用管理主义和市场模式的引入使得行政机构的改革彻底转换了视角和思路，于是“重塑政府”的呼声日益高涨，这其中在扬弃传统改革重数量编制轻结构功能的基础上，各国政府开始重视“治理”(Governance)而非传统的“统治”(Government)，特别是提出了“整合型政府治理模式”(Integrated Governance)。因此，国外市场化程度比较高的田家普遍实行的一种政府管理模式都是大部门制。
与此同时我们也必须看到，就英国的改革进程而言，历史上最轰轰烈烈的大部制改革(希思改革)并不是造就今天大部制政府局面的主要原因，随后英国机构调整所重视的“因地制宜、小补小修、成熟一个调整一个”的原则，才是更为宝贵的政治智慧和经验，这尤其为我国前五次行政改革的不成功做了最好的注脚，即一个阶段性的、死板僵化的、一揽于的方案往往加大了改革的工作量和压力，而失去了政府机构调整的灵活性和弹性。
三 反思大部制改革；行政权力的纵横之辩
中国之所以推行大部制，一方面原因在于这种体制在西方国家的公共行政改革中体现了价值和效能，另外一面原因則在于中国行政机构自身的惰性和弊端。竹立家指出，中国政府机构普遍存在着三个相互联系的特点；第一，随着市场经济的发展，行政机构的数量激增，其繁殖能力不断增强；第二，以“问题”设立机构，行政机构的分工和分立过分细化，一个问题一个机构几乎变成了解决“现实问题”的良方；第三，由于政府机构经费来源的公共性和行政机构自我维持的天性和能力，政府机构的寿命越来越长。
因此，按照大部制的思路调整政府组织结构，无疑会对政府的管理和运行产生重要影响，大部制模式的实质，是遵循行政层级和管理幅度的反比关系，适应市场经讲横向联系和分工细化的需要，通过行政组织结构的横向扩展，来减少行政层级，提高行政效能，尽管这一管理模式在国外有比较成功的经验，但是在中国目前的政治体制和经济环境下对这一模式进行具体设计、建构乃至实施，依然有许多需要进一步思考的问题。
第一，大部制能不能有效遏制部门利益，这是最关键的问题。中国行政机构当中，普遍出现了“权力部门化，部门利益化，利益集团化”的现象，大部剖模式一方面通过改变组织形态来加以抑制部门职能交叉、政出多门、相互扯皮的问题，另一方面却把分散的部门利益重新积聚为集中的部门利益，那么在今后的改革中，我们如何才能有效地遏制这些垄断性的、集团化的机构和部门呢?
第二，部门的扩大和利益的集中，引发了如何实现大部制下的内部监督和外部约束问题。十七大报告提出要“建立健全决策权，执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，大部制的整体构建要与政府决策权、执行权，监督权相互协调，相互制约，在这个基础上建立权力约束和监督机制。这实际上就是新公共管理运动中所强调的决 策权和执行权分离，在执行机构内部引入市场机制，实行弹性管理，决策权，执行权和监督权的分立有两种模式：一是部与部之间的分权，二是同一个大部中各机构功能的分化。当然对大部制的约束监督，更值得关注的是外部监督的问題，特别是人大、司法、公众和新闻媒体的监督，但无论是哪种监督和约束机制，最终都要纳入到法制化和规范化的轨道当中。
第三，内部监督和外部约束的问题，需要解决好大部制改革与政治体制改革的关系，就根本而言，在目前的政治体制之下，大部制改革的思路和方向，最终必然会涉及和涵盖到党政、人大等系统和各相关事业单位，因此是跨党政的，甚至要考虑党的权力和政府权力的对接，从这个意义上说、应该把行政体制改革方案纳入到政治体制改革方案中，从国家权力结构上进行调整，例如，在执政党的机构设置方面，如何与政府的大部制进行对接，在大部制管理模式下，作为国家权力机关的人大应该在机构的建设方面，如何加强对大部权力的监督和控制等。
第四，以上种种问题，最终与大部制改革的策略和方法紧密相关，大部制改革的最大阻力，仍然是多年来被强化了的部门利益，并涉及到具体部门的岗位设置和人员分流问题，中国的大部制改革是一个循序渐进的过程，首先应该选择那些职能交叉突出、涉及公众的服务对象广泛，外部呼声比较大的部门开始，然后逐步扩大，而且一定要把结构调整和功能的定位进行有机的结合，在方案的制定过程中，中央编制委员会要借助专家力量，加上民众的讨论，广泛征求意见，特别要让民众有更多的参与，使整合性的大部制方案经过充分论证，减少领导者个人喜好的因素，从中央和地方政府的关系上来看，中央要先行一步，然后逐步向地方推行。
总之，大部制是新公共管理运动中一种行之有效的改革模式，也是新一届中国政府在市场经济体制逐步建立之后有效回应国际和国内政治经济变动和发展的需要，更是未来中国政府改革的一个重要组成部分，也代表了由传统计划经济体制下的全能政府向现代市场经济体制下的政府转型的重要环节。但是，并非通过大部门体制的改革，政府改革就彻底完成，大部制改革只是在结构上完成了对政府功能的精简，但是要形成符合现代市场经济要求的政府管理模式，还需要在机制上加强政府运转的透明度、完善对政府的分权与监督，加强对权力运用的制衡，只有这样，中国才能完整地建立起与现代市场经济体制相匹配的现代政府管理体制与机制，切实提高政府管理水平。