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摘要现行的政府采用先行征收、继而出让的土地一级市场运作方式，评估机构和政府部门在计算土地的征收补偿价值时多采用成本法评估的结果进行补偿，土地改变规划条件后出让价格远远大于征地补偿价格，这个差异形成了土地发展权，对土地发展权如何分配？土地原有使用者是否有权利参与分配或者补偿？本文对这个问题进行了论述。
关键词土地发展权 征地补偿 评估 土地规划
中图分类号：DF45文献标识码：A
由于对土地发展权价值的分配没有一致认同的定性及定量研究结论，土地征收一直问题不断。当前，政府多采用先行征收、继而出让的土地一级市场运作方式。按照国家关于土地补偿的相关政策规定，评估机构和政府部门在计算土地的征收补偿价值时多采用成本法评估的结果进行补偿，虽然现在有些地方对地上的房屋已经采用市价进行评估补偿，但往往由于土地改变规划条件后出让价格远远大于征地补偿价格，对这个由于改变规划产生的溢价如何分配成为被征地方和征地方争执的焦点。
一、土地发展权的涵义
土地发展权指将土地变更不同使用性质之权利，是一种可以独立支配的财产权。变更土地使用性质包括改变土地用途和土地利用强度（包括容积率、开发密度和建筑高度三个指标，主要指容积率）两个方面。土地用途和土地利用强度是土地发展权的物质要素，也是其发挥价值与功能的物质内容。土地发展权物质要素的价值形态就是土地发展权价值构成。
土地发展权价格是转让土地发展权所取得的货币补偿，即土地发展权的交换价值。土地发展权价格实质上是土地利用性质改变后的土地价格与现状利用性质下的土地价格之差。
二、土地发展权价值的主要影响因素
根据土地发展权价值构成，土地发展权价格由土地利用规划、土地区位、土地用途与土地利用强度四个因素共同且相互作用而形成。各类影响地价的因素通过影响四要素之一部分或全部间接影响土地发展权价格。
（一）土地区位。
地产界有句名言“区位、区位、区位”，说明区位的极端重要性。土地区位的价格是竞争的结果。没有竞争就没有土地价格的区位差异。每个特定区位都有一种用途因出价最高而被选择，在竞争中胜出，实现该区位的最大经济价值；相同用途、档次的房产，区位优者单价高，而高出的地价之一部分是土地发展权价格；不同的区位，合理容积率的范围和最佳容积率是不同的，最佳容积率所代表的土地发展权价格要高。
（二）土地利用规划。
土地利用规划是根据经济社会发展需要和土地资源、水资源及其他资源、环境状况，从长远和全面出发，对一定时期内城乡各类土地的利用所作的綜合协调和统筹安排，以实现土地资源的永久利用和经济社会的可持续发展。规划会影响土地，也可能改变土地用途，从而影响土地价格。
（三）土地用途。
不是土地的价值决定了土地的用途，而是土地的用途决定了土地的价值。土地的用途不同，所带来的收益不一样，因此用途不同的土地，其最大地租支付能力也不一样。在进行土地估价时，要遵循最有效利用原则——指土地估价应以估价对象的最有效利用为估价前提，这其中就包括土地用途的选择，当然是在土地利用规划所限定范围内选择。在现实中，同一区位不同用途的土地价格差是非常显著的。
（四）土地利用强度。
土地利用强度主要指容积率指标，容积率是城市规划从微观上影响地价最重要的因素，容积率的大小决定土地开发收益率的高低，但容积率的提高是有限制的，一定条件下容积率的提高反而降低土地收益率。容积率作为微观土地利用指标，与地价关系密切，在很多情况下，土地发展权就是以某一容积率进行开发的权利。
三、现有土地发展权的分配模式及不足
（一）现有土地发展权的分配模式。
在香港，只要是符合城市总体规划，原来的土地使用者可以自己随时去申请变更规划条件，补交地价后自己就可以进行开发，这一点与国内现行的只能由开发商采用招拍挂方式拿地后进行开发不同，按照国内的做法，土地发展权价值与原来的土地使用者无关。
土地发展权价值的分配是我国目前征地补偿与出让价格之间形成巨大价格溢差的原因所在。具体而言，土地发展权价值量应为原有土地因为改变利用强度或用途而增加的那一部分收益的价值。无论是城市存量地改变规划条件还是农用地的征收，都存在土地发展权如何分配的问题。
我们以农用地的征收为例进行论述。在当前我国农地征收过程中，农地发展权价值量应为农用地转为建设用地后其收益的增加额扣除用途改变过程中发生的各种费用后增量收益的价值。
即：V=（A2-A1-C）/r
其中V为土地发展权价值，A2为转为建设用地后的土地纯收益，A2/r反映了征地后出让价格。A1为农业用途下的土地纯收益，A1/r反映了农用地收益权价值。C/r反映了征地过程中的各种费用，包括以下三个部分：（1）农用地征收过程中直接发生的费用。如土地平整等开发费用、政府在征收过程中的人力资源成本等。（2）农用地征收过程中发生外部经济效应经内部化后的费用。如因农用地转用为建设用地对生态环境造成破坏，以及因农用地转为建设用地而对国家粮食产量及粮食安全造成影响，为将这些外部效应内部化，政府收取的耕地占补平衡费用、新菜地建设基金、耕地占用税等税费。（3）在农用地转用过程中由于用途改变而必须毁坏的青苗、建筑物等的成本，其表现为征地补偿中的青苗和地上附着物损失费。上述土地发展权价值公式也可表述为：
建设用地出让价格=农用地收益权价值+农地发展权价值+征地过程费用。
据相关数据显示，农民在农用地土地发展权价值的分配中所占的比例非常小，政府以土地出让金的形式获得了农用地发展权90%以上的价值分配。这在当前我国征地后农民非农化过程中缺少必要的就业技能和发展平台的情况下，成为了征地收益分配不均、农民生活困难的主要原因。当前的土地征收补偿多从对农业用途下的土地收益进行补偿和对征地人口进行安置补偿的角度实行“一刀切”的政府定价，但其补偿本质上仍来源于土地收益权和土地发展权的价值。
现有农用地征收行为的成本大体上可以分为征地直接成本和征地隐性成本两部分。其中，土地直接成本为农用地征收过程中用地单位直接支付的除土地出让金外的各类征地费用，包括土地农业收益补偿成本，土地开发成本，地上附着物拆迁成本，向政府支付的耕地开垦费、新菜地建设基金等对粮食安全和生态安全造成破坏后的修复成本。征地隐性成本为在征地后农民因为失去土地而非农化的成本。在当前我国农民非农化的过程中，其隐性成本应等于农民在征地后为达到城镇居民基本生活和就业水平所必须花费的费用，具体应包括以下两部分：（1）农民在转变为城镇居民后为获得城镇居民养老、医疗、就业等社会保障而必须支付的费用；（2）征地后失地农民为获得在城镇生存的技能所支付的费用。依靠单纯的货币补偿，失地农民依然很难在城镇中生存。由于缺乏一定的就业与投资技能，农民依靠补偿进行投资的获利能力非常有限。这就需要政府在征地后为农民提供一定的就业培训和发展平台。由于用地单位并没有完全负担农民的就业培训和发展平台的建立和维护，其费用从根本上来说就成了社会负担，因而成为了征地的隐性成本。征地出让价格与征地直接成本之间的价差为农地发展权的价值，而征地出让价格扣除征地直接成本和征地隐性成本后的余额才体现了征地行为真正的社会商业价值。
土地补偿补助价值与可能的土地市场价值存在极大的价值落差，但是，农民根本不可能得到土地市场价值增值的一部分，更何况还存在着对付出的补偿补助费的挪用和乡（镇）村的“分享”，真正到农民手中的费用已经很难起到对农民的生活保障作用。
（二）现有土地发展权分配模式的不足。
现有的土地拆迁评估补偿会导致如下问题：
（1）剥夺了失地农民的部分权益，降低了失地农民的生活水准；
（2）开发商改变规划就可以获得巨大的利益，导致开发商使用各种手段去申请修改规划，这成为行政腐败的一个重要因素；
（3）政府在征收土地、改变规划后再转让土地中获利，土地增值收益成为政府的重要财政来源，即使在经济发达的上海、北京，土地收益占地方财政收入比例也达40%以上，成为房地产价格上涨的助推剂，使各地政府热衷于征地和卖地。
四、建议及措施
（一）动态考虑当地生活水平，提高农民土地补偿补助标准。
为与拆迁评估与补偿制度相对应，在制订地区综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、土地的有限性和不可再生性、当地经济发展水平等因素。土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数的确定，应该是個可向上移动的变量，可变的依据就是能否保障被征地农民原有生活水平。原有的生活水平并不等于衡定不变的农民人均年收入水平，因为，一方面由于国家政策环境的变化，很可能导致农业收益水平的提高。另一方面由于科技的发展、品种品质的提高，很可能发生土地收益的提高。可见，土地收入具有可增长性。对被征地农民原有生活水平的保障，应该考虑到“可增长性”的收入。这样，才能在一定程度上拉近土地征用价值和土地市场价值的距离，才能从一定程度上实际考虑农民动态收益因素，使农民取得近似的土地市场价值。
（二）创新土地补偿机制，实施市场增量适度返还制度。
征用土地的地方政府因其经营的需要出发，把征用的土地投放土地市场或有偿经营，土地的市场经营主体将获得丰厚的土地经营回报，这是把土地市场经营增量的一部分“返还”给失地农民的前提条件。这部分从土地的经营收益中划出来的费用，虽然也是补偿补助费用，但是这种费用的实质就是土地经营增量价值的一部分。这一补偿制度不仅可以保障失地农民生活水平不下降，重要的是实现了农民对土地发展权价值的部分索取权。要实现这一点，还需要地方政府进一步增强“以人为本”、“执政为民”的意识，创新土地补偿机制，实施“土地发展权价值适度返还”的补偿制度。
总之，以不同的方式实现农民对土地发展权价值的部分或全部索取权，这既是保障农民土地收益的有力举措，也是改进政府对土地市场经营方式的一个重要方面。□
（作者单位: 湖北永业行评估咨询有限公司）
参考文献：
[1]任宏 李志乔我国征地补偿出让价差成因分析——基于土地产权价值分配的角度.建筑经济.2009（12）.
[2]祝平衡，伍新木.土地发展权价值研究.生态经济，2009（3）.
[3]杨万春.让农民分享土地的市场价值.农业经济.2010（3）.
[4]李芳芳，包兴.健全农地产权，规范农村集体建设用地流转.宏观经济管理.2010（2）.
[5]沈晖.我国城市土地使用制度存在的主要问题、原因及对策.理论前沿.2006（5）.
[6]范力勇.基于城市化进程中城市土地供应运行机制的分析与思考.价值工程.2010（3）.
关键词土地发展权 征地补偿 评估 土地规划
中图分类号：DF45文献标识码：A
由于对土地发展权价值的分配没有一致认同的定性及定量研究结论，土地征收一直问题不断。当前，政府多采用先行征收、继而出让的土地一级市场运作方式。按照国家关于土地补偿的相关政策规定，评估机构和政府部门在计算土地的征收补偿价值时多采用成本法评估的结果进行补偿，虽然现在有些地方对地上的房屋已经采用市价进行评估补偿，但往往由于土地改变规划条件后出让价格远远大于征地补偿价格，对这个由于改变规划产生的溢价如何分配成为被征地方和征地方争执的焦点。
一、土地发展权的涵义
土地发展权指将土地变更不同使用性质之权利，是一种可以独立支配的财产权。变更土地使用性质包括改变土地用途和土地利用强度（包括容积率、开发密度和建筑高度三个指标，主要指容积率）两个方面。土地用途和土地利用强度是土地发展权的物质要素，也是其发挥价值与功能的物质内容。土地发展权物质要素的价值形态就是土地发展权价值构成。
土地发展权价格是转让土地发展权所取得的货币补偿，即土地发展权的交换价值。土地发展权价格实质上是土地利用性质改变后的土地价格与现状利用性质下的土地价格之差。
二、土地发展权价值的主要影响因素
根据土地发展权价值构成，土地发展权价格由土地利用规划、土地区位、土地用途与土地利用强度四个因素共同且相互作用而形成。各类影响地价的因素通过影响四要素之一部分或全部间接影响土地发展权价格。
（一）土地区位。
地产界有句名言“区位、区位、区位”，说明区位的极端重要性。土地区位的价格是竞争的结果。没有竞争就没有土地价格的区位差异。每个特定区位都有一种用途因出价最高而被选择，在竞争中胜出，实现该区位的最大经济价值；相同用途、档次的房产，区位优者单价高，而高出的地价之一部分是土地发展权价格；不同的区位，合理容积率的范围和最佳容积率是不同的，最佳容积率所代表的土地发展权价格要高。
（二）土地利用规划。
土地利用规划是根据经济社会发展需要和土地资源、水资源及其他资源、环境状况，从长远和全面出发，对一定时期内城乡各类土地的利用所作的綜合协调和统筹安排，以实现土地资源的永久利用和经济社会的可持续发展。规划会影响土地，也可能改变土地用途，从而影响土地价格。
（三）土地用途。
不是土地的价值决定了土地的用途，而是土地的用途决定了土地的价值。土地的用途不同，所带来的收益不一样，因此用途不同的土地，其最大地租支付能力也不一样。在进行土地估价时，要遵循最有效利用原则——指土地估价应以估价对象的最有效利用为估价前提，这其中就包括土地用途的选择，当然是在土地利用规划所限定范围内选择。在现实中，同一区位不同用途的土地价格差是非常显著的。
（四）土地利用强度。
土地利用强度主要指容积率指标，容积率是城市规划从微观上影响地价最重要的因素，容积率的大小决定土地开发收益率的高低，但容积率的提高是有限制的，一定条件下容积率的提高反而降低土地收益率。容积率作为微观土地利用指标，与地价关系密切，在很多情况下，土地发展权就是以某一容积率进行开发的权利。
三、现有土地发展权的分配模式及不足
（一）现有土地发展权的分配模式。
在香港，只要是符合城市总体规划，原来的土地使用者可以自己随时去申请变更规划条件，补交地价后自己就可以进行开发，这一点与国内现行的只能由开发商采用招拍挂方式拿地后进行开发不同，按照国内的做法，土地发展权价值与原来的土地使用者无关。
土地发展权价值的分配是我国目前征地补偿与出让价格之间形成巨大价格溢差的原因所在。具体而言，土地发展权价值量应为原有土地因为改变利用强度或用途而增加的那一部分收益的价值。无论是城市存量地改变规划条件还是农用地的征收，都存在土地发展权如何分配的问题。
我们以农用地的征收为例进行论述。在当前我国农地征收过程中，农地发展权价值量应为农用地转为建设用地后其收益的增加额扣除用途改变过程中发生的各种费用后增量收益的价值。
即：V=（A2-A1-C）/r
其中V为土地发展权价值，A2为转为建设用地后的土地纯收益，A2/r反映了征地后出让价格。A1为农业用途下的土地纯收益，A1/r反映了农用地收益权价值。C/r反映了征地过程中的各种费用，包括以下三个部分：（1）农用地征收过程中直接发生的费用。如土地平整等开发费用、政府在征收过程中的人力资源成本等。（2）农用地征收过程中发生外部经济效应经内部化后的费用。如因农用地转用为建设用地对生态环境造成破坏，以及因农用地转为建设用地而对国家粮食产量及粮食安全造成影响，为将这些外部效应内部化，政府收取的耕地占补平衡费用、新菜地建设基金、耕地占用税等税费。（3）在农用地转用过程中由于用途改变而必须毁坏的青苗、建筑物等的成本，其表现为征地补偿中的青苗和地上附着物损失费。上述土地发展权价值公式也可表述为：
建设用地出让价格=农用地收益权价值+农地发展权价值+征地过程费用。
据相关数据显示，农民在农用地土地发展权价值的分配中所占的比例非常小，政府以土地出让金的形式获得了农用地发展权90%以上的价值分配。这在当前我国征地后农民非农化过程中缺少必要的就业技能和发展平台的情况下，成为了征地收益分配不均、农民生活困难的主要原因。当前的土地征收补偿多从对农业用途下的土地收益进行补偿和对征地人口进行安置补偿的角度实行“一刀切”的政府定价，但其补偿本质上仍来源于土地收益权和土地发展权的价值。
现有农用地征收行为的成本大体上可以分为征地直接成本和征地隐性成本两部分。其中，土地直接成本为农用地征收过程中用地单位直接支付的除土地出让金外的各类征地费用，包括土地农业收益补偿成本，土地开发成本，地上附着物拆迁成本，向政府支付的耕地开垦费、新菜地建设基金等对粮食安全和生态安全造成破坏后的修复成本。征地隐性成本为在征地后农民因为失去土地而非农化的成本。在当前我国农民非农化的过程中，其隐性成本应等于农民在征地后为达到城镇居民基本生活和就业水平所必须花费的费用，具体应包括以下两部分：（1）农民在转变为城镇居民后为获得城镇居民养老、医疗、就业等社会保障而必须支付的费用；（2）征地后失地农民为获得在城镇生存的技能所支付的费用。依靠单纯的货币补偿，失地农民依然很难在城镇中生存。由于缺乏一定的就业与投资技能，农民依靠补偿进行投资的获利能力非常有限。这就需要政府在征地后为农民提供一定的就业培训和发展平台。由于用地单位并没有完全负担农民的就业培训和发展平台的建立和维护，其费用从根本上来说就成了社会负担，因而成为了征地的隐性成本。征地出让价格与征地直接成本之间的价差为农地发展权的价值，而征地出让价格扣除征地直接成本和征地隐性成本后的余额才体现了征地行为真正的社会商业价值。
土地补偿补助价值与可能的土地市场价值存在极大的价值落差，但是，农民根本不可能得到土地市场价值增值的一部分，更何况还存在着对付出的补偿补助费的挪用和乡（镇）村的“分享”，真正到农民手中的费用已经很难起到对农民的生活保障作用。
（二）现有土地发展权分配模式的不足。
现有的土地拆迁评估补偿会导致如下问题：
（1）剥夺了失地农民的部分权益，降低了失地农民的生活水准；
（2）开发商改变规划就可以获得巨大的利益，导致开发商使用各种手段去申请修改规划，这成为行政腐败的一个重要因素；
（3）政府在征收土地、改变规划后再转让土地中获利，土地增值收益成为政府的重要财政来源，即使在经济发达的上海、北京，土地收益占地方财政收入比例也达40%以上，成为房地产价格上涨的助推剂，使各地政府热衷于征地和卖地。
四、建议及措施
（一）动态考虑当地生活水平，提高农民土地补偿补助标准。
为与拆迁评估与补偿制度相对应，在制订地区综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、土地的有限性和不可再生性、当地经济发展水平等因素。土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数的确定，应该是個可向上移动的变量，可变的依据就是能否保障被征地农民原有生活水平。原有的生活水平并不等于衡定不变的农民人均年收入水平，因为，一方面由于国家政策环境的变化，很可能导致农业收益水平的提高。另一方面由于科技的发展、品种品质的提高，很可能发生土地收益的提高。可见，土地收入具有可增长性。对被征地农民原有生活水平的保障，应该考虑到“可增长性”的收入。这样，才能在一定程度上拉近土地征用价值和土地市场价值的距离，才能从一定程度上实际考虑农民动态收益因素，使农民取得近似的土地市场价值。
（二）创新土地补偿机制，实施市场增量适度返还制度。
征用土地的地方政府因其经营的需要出发，把征用的土地投放土地市场或有偿经营，土地的市场经营主体将获得丰厚的土地经营回报，这是把土地市场经营增量的一部分“返还”给失地农民的前提条件。这部分从土地的经营收益中划出来的费用，虽然也是补偿补助费用，但是这种费用的实质就是土地经营增量价值的一部分。这一补偿制度不仅可以保障失地农民生活水平不下降，重要的是实现了农民对土地发展权价值的部分索取权。要实现这一点，还需要地方政府进一步增强“以人为本”、“执政为民”的意识，创新土地补偿机制，实施“土地发展权价值适度返还”的补偿制度。
总之，以不同的方式实现农民对土地发展权价值的部分或全部索取权，这既是保障农民土地收益的有力举措，也是改进政府对土地市场经营方式的一个重要方面。□
（作者单位: 湖北永业行评估咨询有限公司）
参考文献：
[1]任宏 李志乔我国征地补偿出让价差成因分析——基于土地产权价值分配的角度.建筑经济.2009（12）.
[2]祝平衡，伍新木.土地发展权价值研究.生态经济，2009（3）.
[3]杨万春.让农民分享土地的市场价值.农业经济.2010（3）.
[4]李芳芳，包兴.健全农地产权，规范农村集体建设用地流转.宏观经济管理.2010（2）.
[5]沈晖.我国城市土地使用制度存在的主要问题、原因及对策.理论前沿.2006（5）.
[6]范力勇.基于城市化进程中城市土地供应运行机制的分析与思考.价值工程.2010（3）.