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摘要：低效工业用地的科学诊断是城镇低效用地再开发工作的前提。以产值高低作为评判用地效率的依据，利用工业用地比较生产率和单位工业产值用地水平两项指标，分析了2011、2013、2015年张家港市各区镇工业用地数量及利用效率的变化趋势。结果表明：近5年，伴随张家港市工业用地数量、产业门类和空间布局的快速调整，工业产值出现回落式发展，产业转型升级进入调整期，且各区镇工业用地效率存在不均衡现象。针对发展中存在的问题，建议通过优化产业结构和用地布局，理顺土地供退机制，多措并举，实现工业用地效率的稳步提升。
关键词：工业用地，低效用地，地区生产总值，工业增加值，张家港市
中图分类号：F293 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2017）11-0036-43 收稿日期：2017-09-30
我国长时期的粗放式发展，造成工业用地低效利用问题突出。为强化土地节约集约利用，国家“十三五”规划明確提出严控新增建设用地，有序推进城镇低效用地再开发，盘活农村闲置建设用地。近年来，工业需求是我国建设用地不断增长的主要动力，化解工业用地供需矛盾已成为土地管理的重要工作。为此，各级政府广泛开展存量低效工业用地整合优化工作，通过淘汰落后企业，腾出土地引入新兴产业，以促进工业结构升级、布局优化、产值提高。
目前，我国法律在低效工业用地认定方面还没有形成完整的程序和标准，学者们为此做了大量研究。有基于低效工业用地内涵分析的定性评价法，有选择部分投入或产出指标进行定量计算的综合指数法和计量模型法。为规避主观评判的局限性，定量评价法在理论界备受欢迎。在指标中，地均产值的高低是评判工业用地是否高效的核心指标，是评判地区经济发展是否提升的关键参数。且地均产值所涉及的经济数据和用地数据分别属于统计部门和国土部门的常规数据，数据易于获取且相对权威，能为简化评价过程、提高评价精度提供有力保障。本文以江苏省张家港市为例，通过比较各区镇2011、2013、2015年各年度工业用地比较生产率和单位工业产值用地水平，从产值角度对工业用地利用效率进行分析，以期为港城工业用地整合优化提供依据，为正处于产业转型期的县（市）级政府提供技术参考。
1 工业用地效率快速诊断方法
在县域范围内，工业企业的产业门类相对集中，相关产业往往抱团分布，各乡镇产业结构可能各具特色，但绝大多数生产要素的单位投入成本相近，所以单位时间内产值的高低能直接反映企业的效益。本文借鉴现有研究，选用了工业用地比较生产率和单位工业产值用地水平两项指标作为测度工业用地效率的方法。工业用地比较生产率反映了个体对总体的比较关系，是一个相对的概念。而单位工业产值用地水平只是个体本身的一个指标，与总体无任何联系，是一个绝对的概念。
1.1 工业用地比较生产率
工业用地比较生产率被定义为工业增加值（即GDP中工业部分）在地区生产总值（GDP）的相对比重与工业用地在总用地中的相对比重的比值，即工业在GDP的贡献率与工业用地占比的比值，公式为：
工业用地比较生产率可以反映某地区工业土地利用对总用地的效率。地区生产总值等于地区第一、第二、第三产业的增加值之和，第二产业增加值包含工业增加值和建筑业增加值。工业用地比较生产率越高，说明其工业耗用土地水平越低，即用了某地区相对较少的土地面积，产生了本地区相对较多的产值。
1.2 单位工业产值用地水平
单位工业产值用地水平是计算单位产值工业用地规模简单、直接的方法，能在一定程度上衡量用地效率，其值等于地均工业产值的倒数，公式为：
单位工业产值用地水平可以反映某地区每增加一单位工业产值所需占用的土地面积的大小，其中年工业产值可使用年工业总产值（业总产值：是以货币表现的工业企业在一定时期内生产的工业最终产品或提供工业性劳务活动的总价值）或者年工业增加值（工业增加值：是工业企业生产产品或提供服务过程中新增加的价值，是总产出与中间投入之间的差额，等同于地区生产总值中的工业部分）。需要注意的是，工业总产值是反映工业企业生产活动的总成果，存在工业部门间转移价值的重复计算；工业增加值是反映工业生产经营效果和新创造的价值，不存在转移价值的重复计算。
2 评价区概况及数据来源
2.1 评价区概况
张家港市是隶属苏州的县级市，位于长江下游南岸，江苏东南部，北纬31°43′12″-32°02′，东经120°21′57″-120°52′，南连常熟，西接江阴，东、北临长江，为国际化、现代化港口城市。全市总面积986.73km2，其中陆地面积791.06km2，长江水域面积195.67km2，境内有沿江岸线63.57km。2015年末，张家港市拥有2个国家级开发区，下辖8个镇和1个现代农业示范园区、1个旅游度假区，全市常住人口125.31万人，其中城镇人口83.94万人。
近年来，张家港市主动适应新常态，紧扣转型升级，力争率先全面建成高水平小康社会、率先基本实现现代化，经济社会发展综合实力始终保持全国同类城市前三位。2015年，全市实现地区生产总值2229.82亿元，同比增长7.1%，三次产业比重为1.4：53.4：45.2。2015年，全市完成工业增加值1132.68亿元，比上年增长4.3%，完成工业总产值5255.85亿元，同比减少5.7%。
张家港市工业用地效率在江苏乃至全国均处于较高水平。长三角经济区是中国六大经济区之一，2010年前后其城市工业用地效率均值为0.592，高于全国效率均值0.528，仅次于珠三角经济区0.675，位居全国第二。苏州市位于长三角经济区核心区，其城市工业用地效率为1，在本经济区地市排名中与丽水市并列第一，与珠三角经济区的佛山市、东莞市和关中——天水经济区的商洛市工业用地效率相当。张家港市属于苏州市工业发展重要板块，与苏州园区、苏州高新区略有差距，但仅次于昆山市。 2.2 数据来源
本研究評价期为2011至2015年，选用了3个奇数年的经济数据和用地数据，数据来源于各年度《张家港统计年鉴》《张家港年鉴》、地籍调查成果数据中的宗地数据。考虑到宗地数据存在更新不及时、无证企业可能缺少宗地信息、部分企业宗地红线内大面积闲置等情况，在统计工业用地面积之前，先使用ArcGIS将宗地矢量数据与对应年高分辨率影像数据套合，通过人工目视解译对宗地数据进行了细致修正。
3 张家港市工业企业情况
3.1 工业产业结构
2011-2015年，张家港市工业产业结构不断优化，特别是在2013年启动现代化建设三年行动计划以后，全市工业发展更加注重质量和效益，持续实施的淘汰落后、腾笼换凤，促使产业转型提速提质。评价期内，张家港市年工业产值呈现出先增加后减少的变化趋势（见图1），其中工业总产值从期初的5456亿元减少到期末的5256亿元，工业增加值从期初的1057亿元增长到期末的1133亿元；规模以上工业企业（全部国有及年主营业务收入500万元以上非国有工业企业）数量也先增后减，2011年为1117家，2013年增加至1300家，2015年减少至1166家。结合2012和2014年统计数据，可以发现2013年是张家港市工业产值的一个峰值拐点，这与3年行动计划的实施有密切关系，期间大量落后企业被关停，新型制造业正处于投资建设初期，其生产力尚未发挥。
5年内，张家港市工业的六大支柱行业类别未发生变化，始终是冶金、纺织、机电、化工、粮油食品和建材。但是，伴随产业转型升级，六大行业各年度占比连续变化（见图2），反映出传统产业的兴与衰，其中冶金和化工占工业总产值的比重增加、纺织和粮油食品占比减小、机电和建材占比基本不变。至2015年，全年六大行业在规模以上工业总产值中所占的比重为95.9%，其中冶金占49.5%、纺织占15.1%、机电占13.2%、化工占12.9%、粮油食品占4.0%、建材占1.2%。
3.2 工业用地面积与布局
2011年张家港市工业用地面积为16.51万亩，占全市陆地面积的13.3%，占全市建设用地面积的32.0%。随着工业用地的持续调整，5年内新增工业用地2.01万亩，拆除并复垦工业用地0.63万亩，工业用地保留、新增和拆除的空间分布见图3，总体呈现出“工业用地面积逐年增加，城区工业企业向郊区转移，零散工业企业向园区集中”的现象。至2015年，全市工业用地面积增至17.89万亩，较2011年增长8.4%。
2011-2015年，各区镇工业用地面积也不断发生变化，呈现此消彼长（见图3）。通过计算各区镇工业用地比重（见表1），可以发现保税区（金港镇）、经开区（杨舍镇）、冶金园（锦丰镇）是张家港市的工业重镇，3个区镇的工业用地总面积约占全市工业用地面积的65%，其中保税区（金港镇）工业用地比重最高且逐年增加，经开区（杨舍镇）逐年减少，冶金园（锦丰镇）先减后增。塘桥镇和凤凰镇工业用地规模相当，两镇工业用地比重均逐年递减；乐余镇和南丰镇基本保持稳定，评价期内工业用地增减相当；处于3大工业重镇中间地带的大新镇，其工业用地在前两年增加十分迅猛，但2013年之后维持稳定；作为以农业为主的常阴沙农业园，其工业用地比重极低且始终不变，一直维持在1%。
4 区镇工业用地效率分析
4.1 比较生产率分析
张家港市工业用地比较生产率较高，但各区镇间存在显著差异（见表2）。以2013年为例，张家港市工业企业用地面积占全市陆地总面积的14.07%，但却生产出了占全市地区生产总值53.27%的工业增加值，全市工业用地比较生产率为3.79。各年度里，常阴沙农业园的工业用地比较生产率最高，是其他区镇的3-8倍，经开区（杨舍镇）的最低，保税区（金港镇）的也较低。产生这一反常现象的原因有三点：一是农用地比较生产率极低，在农业大镇常阴沙农业园使用超70%的土地从事农业生产，但农业增加值对地区生产总值的贡献很小，仅25%左右，凸显了工业生产率（平均占地2.4%，产值占45.4%）；二是商服用地比较生产率与工业用地比较生产率相当，经开区（杨舍镇）是张家港市政治、经济、文化的中心，其商业服务业较为发达，商服用地比较生产率达3%，使得工业增加值在地区生产总值中的贡献在各区镇中最低，不足35%；三是新增工业用地效率还没有充分发挥，在新办工业企业较多的经开区（杨舍镇）和保税区（金港镇），许多新型产业正处于发展初期阶段，并没有达到其规模生产的最优阶段。而乐余镇、塘桥镇、南丰镇的工业用地比较生产率相对较高，正是因为这些镇的传统工业企业较多，近年新型企业建设较少，第一与第三产业规模相对适中。但是，随着落后企业逐步拆除、新建企业逐步发展，保税区（金港镇）、经开区（杨舍镇）、冶金园（锦丰镇）3大工业重镇工业发展所耗用土地水平将会下降、年工业增加值将会增加，其工业用地比较生产率必将逐步提高。
4.2 单产用地水平分析
考虑到各区镇年工业总产值数据难以获取（年鉴中仅有规模以上工业企业总产值），为确保产值与面积数据统计对象的一致性，本文在计算单位工业产值用地水平时，选用各区镇年工业增加值和对应年工业用地面积。经计算（见表3），2011-2015年张家港市单位工业产值占地面积基本保持稳定，平均每亿元占地10.38hm2。分区域来看，各年度各区镇单位工业用地水平的高低次序一直未变，单位工业产值占地面积最少的始终是冶金园（锦丰镇），第二少的是保税区（金港镇），最多的是大新镇。至2015年，冶金园（锦丰镇）单位工业产值占地面积为5.78hm2/亿元，远低于全市平均水平，保税区（金港镇）为10.89hm2/亿元，基本等于全市平均水平，大新镇为46.34hm2/亿元，是全市平均水平的4.4倍。从变化趋势来看，有4个区镇亿元产值占地面积总体下降，下降绝对值最快的是南丰镇，每亿元产值占地减少了2.47hm2，减幅为16.12%；其余5个区镇亿元产值占地面积呈增加趋势，增加最多的是乐余镇，每亿元产值占地增加了10.46hm2，增幅为53.98%。这表明，张家港市各区镇的工业用地利用效率存在显著差异，地区间工业发展存在不平衡，三大工业重镇和工业强镇（塘桥镇）的用地效率较高，大新镇、常阴沙农业园和乐余镇的用地效率较低，且低效地区的用地效率仍逐年下降，尤其是乐余镇的下降最为明显。 5 结论及政策建议
5.1 研究结论
土地资源的稀缺已成为制约各地区社会经济发展的瓶颈，低效用地再开发是解决土地供需矛盾的有效手段，其中盘活低效工业用地被政府视为提升土地节约集约利用水平工作的重中之重。只有做好前期摸底排查，科学地诊断出低效地块，才能为后期政策引导、“腾笼换凤”、拆旧复垦提供可靠依据。在遵循快速、简便、准确原则的基础上，本文透过产值视角，选用工业用地比较生产率和单位工业产值用地水平两项指标，对张家港市工业用地数量及利用效率进行了分析。
发现近5年来，伴随全市工业用地数量和空间布局的快速调整，工业产值出现回落式发展，产业转型升级进入调整期，各区镇用地效率存在显著差异。其中，保税区（金港镇）、经开区（杨舍镇）和冶金园（锦丰镇）属工业重镇强镇，能始终引领全市工业发展，新建工业企业较多，地均产值一直较高且仍有很大的提升空间；塘桥镇、南丰镇和凤凰镇属工业较强镇，传统产业不断升级，落后企业有序淘汰，地均产值正逐步提升；乐余镇、大新镇和常阴沙农业园属工业弱镇，不光工业用地比重小，而且工业企业质量差，地均产值常年较低且逐年下滑。
5.2 政策建议
为实现张家港市工业用地效率稳步提升，基于上述分析提出以下建议。
5.2.1 注重整体规划
以张家港市国民经济和社会发展“十三五”规划为统领，结合江苏环境治理“263”行动、苏州节约集约用地“三优三保”行动，探索“多规合一”，科学编制并严格实施专项规划。遵循“宜建则建、宜耕则耕、宜绿则绿”原则，统筹推进“退二还一”“退二优二”“退二进三”，调整完善城镇建设用地布局，盘活建设用地向区镇产业集聚区集中。各区镇应立足现有农工商基础，因地制宜发展特色产业，注重差异化协同发展。目标到2020年，单位建设用地GDP产出超8亿元/平方公里。
5.2.2 加快产业升级
鼓励支持发展战略性新兴产业、高新技术产业、生产性服务业，加快推进传统产业转型升级，持续提高集约集聚发展水平。坚决取缔国家明令禁止的落后产业工艺装备及产品，依法淘汰退出高投入、高能耗、高污染、低效益企業，持续深化整治“低小散”企业。工业重镇和强镇应进一步发挥自身产业优势，继续在产业升级中发力；工业弱镇则可适当调高拆旧比例，多途径保障村级财力，尽可能缩小与工业重镇和强镇在工业用地效率上的差距。
5.2.3 厘清退出重点
研究发现散落在城镇开发边界外围的多属于低效工业，因此今后一段时期应将村级工业用地整合优化作为的工作重点，充分整合村级土地资源，把与大田相邻的零散产业用地拆迁后复垦成优质耕地，通过空间腾挪，为高效企业留出用地指标，实现低效用地向高效用地的异地转换。同时，结合“263”专项行动，整治关停煤炭型能源企业和落后化工企业；将群众信访反映强烈或安全生产存在重大隐患且难以整改达标的企业，和其他通过亩均综合效益评价认定为低效的企业进行依法关停。
5.2.4 优化空间布局
城镇开发边界内要侧重“腾笼换凤”“淘汰落后”原地提升地均产值，开发边界外要侧重“三优三保”拆旧复垦，把零散企业向工业集聚区集中，实现空间布局优化，并确保地区耕地数量不减少和质量有提高。根据张家港市委市政府确定的“三优三保”拆旧复垦目标，近期2017-2020年复垦2万亩，远期2021-2023年再复垦2万亩，其中低效工业用地为复垦重点，各区镇需科学确定拆旧、复垦和建新的区域和规模，严控新增建设用地，达到开发边界外建设用地只减不增。
5.2.5 抬高供地门槛
在工业用地招拍挂出让过程中，不能照搬“价高者得”的竞拍法则，对不同产业、不同投入强度的工业项目实行区别对待，对科技含量高，产业贡献大的重大工业项目，用地方面可以给予适当扶持。就新出让的工业地块，在出让合同中要设定投资强度、投资规模、投资期限，明确环保要求，不得随意改变土地用途，对监管考核不合格的企业要给予处罚。实施弹性出让制度，缩短土地使用权出让年限，区位上佳的地块要以土地出租代替土地出让，或鼓励各区镇建设标准厂房向企业出租，加速企业更新换代。
5.2.6 强化综合考评
就行政管理而言，全市各级党委政府和职能部门要加强组织领导，把推进工业用地节约集约利用列入对区镇、部门考核的重要内容，制定专项考核工作办法，建立完善动态监管系统，开展节约集约用地综合评价，加强工作推进的指导、督促和考核。就企业监管而言，要建立全市工业企业大数据动态系统和拆旧建新“一张图”管理系统，将经济数据与空间数据相关联，定期做好数据更新，汇总所有工业企业投入产出数据和用地数据，综合评价企业用地效率，为政府、企业科学决策提供数据支持。
参考文献：
1.赵爱栋 马贤磊 曲福田.市场化改革能提高中国工业用地利用效率吗.中国人口·资源与环境.2016.03
2.洪惠坤 廖和平 曾彦 杨伟 谢德体.集约导向的重庆市低效工业用地退出机制研究.西南大学学报（自然科学版）.2015.05
3.顾湘 姜海 王铁成 曲福田.工业用地集约利用评价与产业结构调整——以江苏省为例.资源科学.2009.04
4.郭贯成 李永乐 吴群 管卫忠.县域工业用地效率与产业结构优化研究——基于江苏省金坛市718家工业企业的实地调查.国土资源科技管理.2009.06
5.谢花林 王伟 姚冠荣 刘志飞.中国主要经济区城市工业用地效率的时空差异和收敛性分析.地理学报.2015.08
作者简介：
肖锦成，土地资源管理硕士，主要从事土地评价与利用研究。
施文军，张家港市国土资源局党组成员、张家港市土地储备中心主任。
张宏斌，张家港市国土资源局塘桥分局局长。 Abstract：The scientific diagnosis of inefficient industrial land is the precondition for the re-development of urban low-efficiency land use.In this article，the output level is used as the basis for judging the efficiency of land use，and utilize two indicators of the productivity of industrial land and the level of land use for industrial production.This paper analyzes the variation tendency of industrial land quantity and utilization efficiency in each district of Zhangjiagang in 2011， 2013 and 2015.The results show that in the recent five years，with the rapid adjustment of the quantity of industrial land，industrial categories and spatial arrangement of Zhangjiagang，the industrial output value has been decreasing， the industrial transformation and upgrade has entered the adjustment period， and the efficiency of industrial land in each district is imbalance.Aim at the existing problems during the development，it is suggested to optimize the industrial structure and space layout of industrial land，and straighten out exit and supply mechanism of land use to realize the steadily improvement of the efficiency of industrial land use.
Keywords：Industrial land，Inefficient land，GDP，Industrial added value，Zhangjiagang
陳品禄/责任编辑
关键词：工业用地，低效用地，地区生产总值，工业增加值，张家港市
中图分类号：F293 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2017）11-0036-43 收稿日期：2017-09-30
我国长时期的粗放式发展，造成工业用地低效利用问题突出。为强化土地节约集约利用，国家“十三五”规划明確提出严控新增建设用地，有序推进城镇低效用地再开发，盘活农村闲置建设用地。近年来，工业需求是我国建设用地不断增长的主要动力，化解工业用地供需矛盾已成为土地管理的重要工作。为此，各级政府广泛开展存量低效工业用地整合优化工作，通过淘汰落后企业，腾出土地引入新兴产业，以促进工业结构升级、布局优化、产值提高。
目前，我国法律在低效工业用地认定方面还没有形成完整的程序和标准，学者们为此做了大量研究。有基于低效工业用地内涵分析的定性评价法，有选择部分投入或产出指标进行定量计算的综合指数法和计量模型法。为规避主观评判的局限性，定量评价法在理论界备受欢迎。在指标中，地均产值的高低是评判工业用地是否高效的核心指标，是评判地区经济发展是否提升的关键参数。且地均产值所涉及的经济数据和用地数据分别属于统计部门和国土部门的常规数据，数据易于获取且相对权威，能为简化评价过程、提高评价精度提供有力保障。本文以江苏省张家港市为例，通过比较各区镇2011、2013、2015年各年度工业用地比较生产率和单位工业产值用地水平，从产值角度对工业用地利用效率进行分析，以期为港城工业用地整合优化提供依据，为正处于产业转型期的县（市）级政府提供技术参考。
1 工业用地效率快速诊断方法
在县域范围内，工业企业的产业门类相对集中，相关产业往往抱团分布，各乡镇产业结构可能各具特色，但绝大多数生产要素的单位投入成本相近，所以单位时间内产值的高低能直接反映企业的效益。本文借鉴现有研究，选用了工业用地比较生产率和单位工业产值用地水平两项指标作为测度工业用地效率的方法。工业用地比较生产率反映了个体对总体的比较关系，是一个相对的概念。而单位工业产值用地水平只是个体本身的一个指标，与总体无任何联系，是一个绝对的概念。
1.1 工业用地比较生产率
工业用地比较生产率被定义为工业增加值（即GDP中工业部分）在地区生产总值（GDP）的相对比重与工业用地在总用地中的相对比重的比值，即工业在GDP的贡献率与工业用地占比的比值，公式为：
工业用地比较生产率可以反映某地区工业土地利用对总用地的效率。地区生产总值等于地区第一、第二、第三产业的增加值之和，第二产业增加值包含工业增加值和建筑业增加值。工业用地比较生产率越高，说明其工业耗用土地水平越低，即用了某地区相对较少的土地面积，产生了本地区相对较多的产值。
1.2 单位工业产值用地水平
单位工业产值用地水平是计算单位产值工业用地规模简单、直接的方法，能在一定程度上衡量用地效率，其值等于地均工业产值的倒数，公式为：
单位工业产值用地水平可以反映某地区每增加一单位工业产值所需占用的土地面积的大小，其中年工业产值可使用年工业总产值（业总产值：是以货币表现的工业企业在一定时期内生产的工业最终产品或提供工业性劳务活动的总价值）或者年工业增加值（工业增加值：是工业企业生产产品或提供服务过程中新增加的价值，是总产出与中间投入之间的差额，等同于地区生产总值中的工业部分）。需要注意的是，工业总产值是反映工业企业生产活动的总成果，存在工业部门间转移价值的重复计算；工业增加值是反映工业生产经营效果和新创造的价值，不存在转移价值的重复计算。
2 评价区概况及数据来源
2.1 评价区概况
张家港市是隶属苏州的县级市，位于长江下游南岸，江苏东南部，北纬31°43′12″-32°02′，东经120°21′57″-120°52′，南连常熟，西接江阴，东、北临长江，为国际化、现代化港口城市。全市总面积986.73km2，其中陆地面积791.06km2，长江水域面积195.67km2，境内有沿江岸线63.57km。2015年末，张家港市拥有2个国家级开发区，下辖8个镇和1个现代农业示范园区、1个旅游度假区，全市常住人口125.31万人，其中城镇人口83.94万人。
近年来，张家港市主动适应新常态，紧扣转型升级，力争率先全面建成高水平小康社会、率先基本实现现代化，经济社会发展综合实力始终保持全国同类城市前三位。2015年，全市实现地区生产总值2229.82亿元，同比增长7.1%，三次产业比重为1.4：53.4：45.2。2015年，全市完成工业增加值1132.68亿元，比上年增长4.3%，完成工业总产值5255.85亿元，同比减少5.7%。
张家港市工业用地效率在江苏乃至全国均处于较高水平。长三角经济区是中国六大经济区之一，2010年前后其城市工业用地效率均值为0.592，高于全国效率均值0.528，仅次于珠三角经济区0.675，位居全国第二。苏州市位于长三角经济区核心区，其城市工业用地效率为1，在本经济区地市排名中与丽水市并列第一，与珠三角经济区的佛山市、东莞市和关中——天水经济区的商洛市工业用地效率相当。张家港市属于苏州市工业发展重要板块，与苏州园区、苏州高新区略有差距，但仅次于昆山市。 2.2 数据来源
本研究評价期为2011至2015年，选用了3个奇数年的经济数据和用地数据，数据来源于各年度《张家港统计年鉴》《张家港年鉴》、地籍调查成果数据中的宗地数据。考虑到宗地数据存在更新不及时、无证企业可能缺少宗地信息、部分企业宗地红线内大面积闲置等情况，在统计工业用地面积之前，先使用ArcGIS将宗地矢量数据与对应年高分辨率影像数据套合，通过人工目视解译对宗地数据进行了细致修正。
3 张家港市工业企业情况
3.1 工业产业结构
2011-2015年，张家港市工业产业结构不断优化，特别是在2013年启动现代化建设三年行动计划以后，全市工业发展更加注重质量和效益，持续实施的淘汰落后、腾笼换凤，促使产业转型提速提质。评价期内，张家港市年工业产值呈现出先增加后减少的变化趋势（见图1），其中工业总产值从期初的5456亿元减少到期末的5256亿元，工业增加值从期初的1057亿元增长到期末的1133亿元；规模以上工业企业（全部国有及年主营业务收入500万元以上非国有工业企业）数量也先增后减，2011年为1117家，2013年增加至1300家，2015年减少至1166家。结合2012和2014年统计数据，可以发现2013年是张家港市工业产值的一个峰值拐点，这与3年行动计划的实施有密切关系，期间大量落后企业被关停，新型制造业正处于投资建设初期，其生产力尚未发挥。
5年内，张家港市工业的六大支柱行业类别未发生变化，始终是冶金、纺织、机电、化工、粮油食品和建材。但是，伴随产业转型升级，六大行业各年度占比连续变化（见图2），反映出传统产业的兴与衰，其中冶金和化工占工业总产值的比重增加、纺织和粮油食品占比减小、机电和建材占比基本不变。至2015年，全年六大行业在规模以上工业总产值中所占的比重为95.9%，其中冶金占49.5%、纺织占15.1%、机电占13.2%、化工占12.9%、粮油食品占4.0%、建材占1.2%。
3.2 工业用地面积与布局
2011年张家港市工业用地面积为16.51万亩，占全市陆地面积的13.3%，占全市建设用地面积的32.0%。随着工业用地的持续调整，5年内新增工业用地2.01万亩，拆除并复垦工业用地0.63万亩，工业用地保留、新增和拆除的空间分布见图3，总体呈现出“工业用地面积逐年增加，城区工业企业向郊区转移，零散工业企业向园区集中”的现象。至2015年，全市工业用地面积增至17.89万亩，较2011年增长8.4%。
2011-2015年，各区镇工业用地面积也不断发生变化，呈现此消彼长（见图3）。通过计算各区镇工业用地比重（见表1），可以发现保税区（金港镇）、经开区（杨舍镇）、冶金园（锦丰镇）是张家港市的工业重镇，3个区镇的工业用地总面积约占全市工业用地面积的65%，其中保税区（金港镇）工业用地比重最高且逐年增加，经开区（杨舍镇）逐年减少，冶金园（锦丰镇）先减后增。塘桥镇和凤凰镇工业用地规模相当，两镇工业用地比重均逐年递减；乐余镇和南丰镇基本保持稳定，评价期内工业用地增减相当；处于3大工业重镇中间地带的大新镇，其工业用地在前两年增加十分迅猛，但2013年之后维持稳定；作为以农业为主的常阴沙农业园，其工业用地比重极低且始终不变，一直维持在1%。
4 区镇工业用地效率分析
4.1 比较生产率分析
张家港市工业用地比较生产率较高，但各区镇间存在显著差异（见表2）。以2013年为例，张家港市工业企业用地面积占全市陆地总面积的14.07%，但却生产出了占全市地区生产总值53.27%的工业增加值，全市工业用地比较生产率为3.79。各年度里，常阴沙农业园的工业用地比较生产率最高，是其他区镇的3-8倍，经开区（杨舍镇）的最低，保税区（金港镇）的也较低。产生这一反常现象的原因有三点：一是农用地比较生产率极低，在农业大镇常阴沙农业园使用超70%的土地从事农业生产，但农业增加值对地区生产总值的贡献很小，仅25%左右，凸显了工业生产率（平均占地2.4%，产值占45.4%）；二是商服用地比较生产率与工业用地比较生产率相当，经开区（杨舍镇）是张家港市政治、经济、文化的中心，其商业服务业较为发达，商服用地比较生产率达3%，使得工业增加值在地区生产总值中的贡献在各区镇中最低，不足35%；三是新增工业用地效率还没有充分发挥，在新办工业企业较多的经开区（杨舍镇）和保税区（金港镇），许多新型产业正处于发展初期阶段，并没有达到其规模生产的最优阶段。而乐余镇、塘桥镇、南丰镇的工业用地比较生产率相对较高，正是因为这些镇的传统工业企业较多，近年新型企业建设较少，第一与第三产业规模相对适中。但是，随着落后企业逐步拆除、新建企业逐步发展，保税区（金港镇）、经开区（杨舍镇）、冶金园（锦丰镇）3大工业重镇工业发展所耗用土地水平将会下降、年工业增加值将会增加，其工业用地比较生产率必将逐步提高。
4.2 单产用地水平分析
考虑到各区镇年工业总产值数据难以获取（年鉴中仅有规模以上工业企业总产值），为确保产值与面积数据统计对象的一致性，本文在计算单位工业产值用地水平时，选用各区镇年工业增加值和对应年工业用地面积。经计算（见表3），2011-2015年张家港市单位工业产值占地面积基本保持稳定，平均每亿元占地10.38hm2。分区域来看，各年度各区镇单位工业用地水平的高低次序一直未变，单位工业产值占地面积最少的始终是冶金园（锦丰镇），第二少的是保税区（金港镇），最多的是大新镇。至2015年，冶金园（锦丰镇）单位工业产值占地面积为5.78hm2/亿元，远低于全市平均水平，保税区（金港镇）为10.89hm2/亿元，基本等于全市平均水平，大新镇为46.34hm2/亿元，是全市平均水平的4.4倍。从变化趋势来看，有4个区镇亿元产值占地面积总体下降，下降绝对值最快的是南丰镇，每亿元产值占地减少了2.47hm2，减幅为16.12%；其余5个区镇亿元产值占地面积呈增加趋势，增加最多的是乐余镇，每亿元产值占地增加了10.46hm2，增幅为53.98%。这表明，张家港市各区镇的工业用地利用效率存在显著差异，地区间工业发展存在不平衡，三大工业重镇和工业强镇（塘桥镇）的用地效率较高，大新镇、常阴沙农业园和乐余镇的用地效率较低，且低效地区的用地效率仍逐年下降，尤其是乐余镇的下降最为明显。 5 结论及政策建议
5.1 研究结论
土地资源的稀缺已成为制约各地区社会经济发展的瓶颈，低效用地再开发是解决土地供需矛盾的有效手段，其中盘活低效工业用地被政府视为提升土地节约集约利用水平工作的重中之重。只有做好前期摸底排查，科学地诊断出低效地块，才能为后期政策引导、“腾笼换凤”、拆旧复垦提供可靠依据。在遵循快速、简便、准确原则的基础上，本文透过产值视角，选用工业用地比较生产率和单位工业产值用地水平两项指标，对张家港市工业用地数量及利用效率进行了分析。
发现近5年来，伴随全市工业用地数量和空间布局的快速调整，工业产值出现回落式发展，产业转型升级进入调整期，各区镇用地效率存在显著差异。其中，保税区（金港镇）、经开区（杨舍镇）和冶金园（锦丰镇）属工业重镇强镇，能始终引领全市工业发展，新建工业企业较多，地均产值一直较高且仍有很大的提升空间；塘桥镇、南丰镇和凤凰镇属工业较强镇，传统产业不断升级，落后企业有序淘汰，地均产值正逐步提升；乐余镇、大新镇和常阴沙农业园属工业弱镇，不光工业用地比重小，而且工业企业质量差，地均产值常年较低且逐年下滑。
5.2 政策建议
为实现张家港市工业用地效率稳步提升，基于上述分析提出以下建议。
5.2.1 注重整体规划
以张家港市国民经济和社会发展“十三五”规划为统领，结合江苏环境治理“263”行动、苏州节约集约用地“三优三保”行动，探索“多规合一”，科学编制并严格实施专项规划。遵循“宜建则建、宜耕则耕、宜绿则绿”原则，统筹推进“退二还一”“退二优二”“退二进三”，调整完善城镇建设用地布局，盘活建设用地向区镇产业集聚区集中。各区镇应立足现有农工商基础，因地制宜发展特色产业，注重差异化协同发展。目标到2020年，单位建设用地GDP产出超8亿元/平方公里。
5.2.2 加快产业升级
鼓励支持发展战略性新兴产业、高新技术产业、生产性服务业，加快推进传统产业转型升级，持续提高集约集聚发展水平。坚决取缔国家明令禁止的落后产业工艺装备及产品，依法淘汰退出高投入、高能耗、高污染、低效益企業，持续深化整治“低小散”企业。工业重镇和强镇应进一步发挥自身产业优势，继续在产业升级中发力；工业弱镇则可适当调高拆旧比例，多途径保障村级财力，尽可能缩小与工业重镇和强镇在工业用地效率上的差距。
5.2.3 厘清退出重点
研究发现散落在城镇开发边界外围的多属于低效工业，因此今后一段时期应将村级工业用地整合优化作为的工作重点，充分整合村级土地资源，把与大田相邻的零散产业用地拆迁后复垦成优质耕地，通过空间腾挪，为高效企业留出用地指标，实现低效用地向高效用地的异地转换。同时，结合“263”专项行动，整治关停煤炭型能源企业和落后化工企业；将群众信访反映强烈或安全生产存在重大隐患且难以整改达标的企业，和其他通过亩均综合效益评价认定为低效的企业进行依法关停。
5.2.4 优化空间布局
城镇开发边界内要侧重“腾笼换凤”“淘汰落后”原地提升地均产值，开发边界外要侧重“三优三保”拆旧复垦，把零散企业向工业集聚区集中，实现空间布局优化，并确保地区耕地数量不减少和质量有提高。根据张家港市委市政府确定的“三优三保”拆旧复垦目标，近期2017-2020年复垦2万亩，远期2021-2023年再复垦2万亩，其中低效工业用地为复垦重点，各区镇需科学确定拆旧、复垦和建新的区域和规模，严控新增建设用地，达到开发边界外建设用地只减不增。
5.2.5 抬高供地门槛
在工业用地招拍挂出让过程中，不能照搬“价高者得”的竞拍法则，对不同产业、不同投入强度的工业项目实行区别对待，对科技含量高，产业贡献大的重大工业项目，用地方面可以给予适当扶持。就新出让的工业地块，在出让合同中要设定投资强度、投资规模、投资期限，明确环保要求，不得随意改变土地用途，对监管考核不合格的企业要给予处罚。实施弹性出让制度，缩短土地使用权出让年限，区位上佳的地块要以土地出租代替土地出让，或鼓励各区镇建设标准厂房向企业出租，加速企业更新换代。
5.2.6 强化综合考评
就行政管理而言，全市各级党委政府和职能部门要加强组织领导，把推进工业用地节约集约利用列入对区镇、部门考核的重要内容，制定专项考核工作办法，建立完善动态监管系统，开展节约集约用地综合评价，加强工作推进的指导、督促和考核。就企业监管而言，要建立全市工业企业大数据动态系统和拆旧建新“一张图”管理系统，将经济数据与空间数据相关联，定期做好数据更新，汇总所有工业企业投入产出数据和用地数据，综合评价企业用地效率，为政府、企业科学决策提供数据支持。
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作者简介：
肖锦成，土地资源管理硕士，主要从事土地评价与利用研究。
施文军，张家港市国土资源局党组成员、张家港市土地储备中心主任。
张宏斌，张家港市国土资源局塘桥分局局长。 Abstract：The scientific diagnosis of inefficient industrial land is the precondition for the re-development of urban low-efficiency land use.In this article，the output level is used as the basis for judging the efficiency of land use，and utilize two indicators of the productivity of industrial land and the level of land use for industrial production.This paper analyzes the variation tendency of industrial land quantity and utilization efficiency in each district of Zhangjiagang in 2011， 2013 and 2015.The results show that in the recent five years，with the rapid adjustment of the quantity of industrial land，industrial categories and spatial arrangement of Zhangjiagang，the industrial output value has been decreasing， the industrial transformation and upgrade has entered the adjustment period， and the efficiency of industrial land in each district is imbalance.Aim at the existing problems during the development，it is suggested to optimize the industrial structure and space layout of industrial land，and straighten out exit and supply mechanism of land use to realize the steadily improvement of the efficiency of industrial land use.
Keywords：Industrial land，Inefficient land，GDP，Industrial added value，Zhangjiagang
陳品禄/责任编辑