论文部分内容阅读
[摘要] 运用法律手段来完善我国现行的矿产资源法律制度，应完善立法，进行矿产资源产权市场化改革；建立公平合理科学的矿业权有偿制度；改革矿业税费制度实现与国际接轨；完善矿产资源管理监督模式和方法；建立明晰的矿产资源产权关系；维护地勘单位在矿业权市场中的主体地位；妥善解决土地使用制度与矿业权制度的关系；建立矿产资源分级、分类管理制度；加强矿山地质环境保护立法与监管。
[关键词] 矿产资源法律制度 矿业权市场 矿产资源管理
笔者在结合工作实际的基础上，通过对矿产资源产权研究中有分歧的问题的深入思考如：“矿权”和“矿业权”概念的规范化问题；关于“探矿权”和“采矿权”性质的准确界定问题；有关矿产资源产权的设置与结构问题；建立与社会主义市场经济相适应的矿产资源管理体制等等。提出一些浅显的见解，以供有关专家在修改《矿产资源法》时参考。
一、完善立法，为深化矿产资源产权改革提供法律保障
在新的历史时期，应该继续完善矿业管理权的法律制度，重点是矿业权交易主体、矿业权交易规则和矿业权招拍挂等制度。积极推进为社会公共服务的资源法律制度的建设，重点是公益性地质调查、地质资料的回交和社会利用等方面的制度，为建立市场化的矿业产权制度提供法律保障。
1、完善土地使用制度与矿业权制度间衔接
现有矿业用地的使用价值未得到充分体现，国家应在获得矿产资源资料之初，有规划地回收相关土地的使用权。把土地使用权作为调节矿产资源开发的有力手段，优化矿业的外部性与内部性。在矿业权的使用者取得矿业权和土地使用权的基础上，对矿业用地的使用年限进行评估，为矿业用地的土地使用权提供合理的价格补偿，为矿业权的实施和土地复垦创造良好的法制环境。
2、政府加强对矿业外部性的管制
政府处理矿业外部性最行之有效的办法是使其外部成本内部化。在对环境成本及可持续发展等因素做出全面、合理的分析之后，制定严格的外部性标准。并在国家出让矿业权时，依据企业边际社会成本等于企业边际外部收益的资源有效配置法则，对不能达到的标准的现象制定出强制执行的补偿办法，组成矿业权出让金的一个重要组成部分,这个组成部分可作为政府补偿矿业外部成本的资金来源。
3、维护地勘单位在矿业权市场中的主体地位
国家重要矿产资源勘查项目，要由符合规定资质和条件的地勘单位和企业来承担，以保证国家对重要的、战略性矿产资源的需求和储备。为了使符合规定资质和条件的地勘单位和企业积极参与重要矿产资源勘查工作，国家设立的找矿专项基金，应以市场竞争的方式取得勘查项目，项目实施后未发现有商业价值矿产地的，国家和项目承担单位共同承担投资风险，国家出资部分按程序予以核销；发现有商业价值矿产地的，国家和项目承担单位按照投资比例分享权益；应提倡地质工作者的科技创新劳动价值在矿业权中享有一定比例的权益。同时，要进一步落实国务院对地勘单位的一系列优惠政策，完善政策保障体系，保障地勘单位在矿业权市场中的主体地位。
4、建议建立矿产资源分级、分类管理制度
要科学合理地划分中央和地方在矿产资源管理上的权限，对不同的矿种应采取不同的管理方式。要改革目前探矿权、采矿权审批过分集中，国务院和省级政府国土资源管理部门的管理方式。国务院国土资源管理部门应将管理重心转移到政策研究、宏观调控和监督管理等方面，具体的审批发证登记工作主要应由基层国土资源主管部门办理。要实行矿产资源分类管理制度，除关系国民经济命脉、国家安全的少数重要矿产和特大型矿床由中央政府管理外，其他矿种可由各级地方政府分级管理。可将矿产资源划为3类即:石油、天然气、放射性矿产、大型煤田和优势矿产及少部分金属矿产等关系国计民生的重要矿种列为甲类矿种，由中央国土资源主管部门统一管理；而作为普通建筑材料的沙、石、土等矿产列为乙类矿产，由地(市) 、县(市) 国土资源主管部门管理；其他矿产为丙类矿产，由省级国土资源主管部门管理。在管理范围上，应当考虑从勘查、开发管理适当向与矿产资源直接相关的整个产业链延伸，包括矿产资源的探、采、选、冶和重要矿产品的国内流通、国际贸易。
5、增加矿山地质环境保护条款
建议在修改《矿产资源法》时，增加有关矿山地质环境保护的条款，以法律条文的形式，规定设立矿山地质环境危险性评估制度和地质环境治理恢复保证金制度。实行矿山地质环境危险性评估制度，就是在设立新的矿企时，要求必须进行地质环境危险性评价，了解开采矿产资源将会给该地区地质环境造成的影响(包括破坏程度、危害级别等)，从而制定正确的矿山企业地质环境保护规划。而为了避免地质环境保护规划被束之高阁，就得建立矿山地质环境治理恢复保证金制度，用经济手段来确保矿山企业自觉履行保护、治理矿山地质环境的义务，使矿山企业的开采行为更加规范。目前《矿产资源法》只有一个条款对矿业用地作了规定，过于简单。笔者认为，矿区范围内的土地不能都按平常所说的建设用地的管理办法来管，必须要有特殊规定。建议可结合《土地管理法》有关复垦地规定，对采矿活动整个过程要规定土地复垦方面的强制性要求。
二、注重矿业权有偿流转制度设计的公平合理性与科学性，完善矿业权市场
建立明晰的矿产资源产权关系，将矿产资源的所有权与经营权相分离。
1、明确矿业权一级市场权属主体是国家——矿业权人具有唯一性，地方各级政府只行使监督管理矿业权客体的职能，形成规范完善、全国统一、大范围流通的矿业权一级市场。政府垄断矿业权一级市场，对砂、石、粘土等矿产资源采取招标和拍卖的方式出让，促进一级市场向公开化、公平化的方向发展。 对其他矿产资源，能通过招标拍卖的，也要尽量采用招标拍卖的方式出让。政府部门还要像保护公民和法人财产权那样保护矿业权人的合法权益，既要依法保证探矿权人取得采矿权、保障探矿权人发现矿产能享有优先开采的权利，又要允许矿业权人在矿业权的流转中实现回报，使勘查投资有灵活的退出机制。
2、搞活矿业权二级市场，进一步规范矿业权转让程序。对于通过招投标、拍卖等方式有偿取得的矿业权，允许矿业权人依法通过出售、作价出资、股权转让、出租、抵押等方式进行流转，所得收益归矿业权人所有。同时，对矿业权二级市场进行整顿和规范，尽快在县以上普及建立矿业资源管理信息系统，加大管理和执法力度，大力培育独立公正、规范运作的矿业中介组织，依法打击非法转让、官商勾结侵害矿业权人合法权益的行为，维护矿业权市场秩序，为培育和规范探矿权采矿权市场提供基础支撑。
3、对国家出资形成的矿业权要有计划地进行评估、处置，注重对国有矿业权转让中矿产资源储量的核实，为矿山企业改制提供资产依据。进一步强化矿业权的财产属性，对现有国有矿业企业的改革在此基础上，由采矿权人委托评估机构进行采矿权评估，经由国家国土资源部门确认后,向国家补偿按照规定的采矿权取得的各种转让金及税费，避免改革过程中矿业权的流失。
三、改革矿业税费制度
合理分配国家、矿业权人、投资者之间的经济利益。国家的经济利益分配主要有3个方面，即分别作为所有者、主权者、投资者所获取的经济利益；矿业权人在企业中只获得经营者的利益；投资者所获得(包括国家)的经济利益是矿产资源的收益减去权利金、税收、矿业权人所得的利益。建立合理的中央与地方的利益分配机制。将矿产资源税与矿产资源补偿费合并为权利金。修改矿山企业增值税的税项计算，解决增值税负担过重问题。
四、完善现行矿产资源管理监督模式和方法。
首先，通过立法明确矿产资源行政主管机关职责的规范化，同时完善矿产资源行政管理的程序法律规范的制定，对矿产资源行政给与一定的法律制约，使矿产资源行政管理与行政诉讼法相结合。
其次、注重矿产资源行政管理的制度创新设计。借鉴森林法的护林员、渔业法的鱼政检察员制度，增设矿产资源特别行政主体，规定相应的职责内容、履行方式和职责权限，并在此基础上，寻找适当时机将自然资源的概念引入到诉讼中，建立专门的资源法院或资源纠纷仲裁委员会，促使矿产资源纠纷的解决手段多元化。
第三、加强矿产资源管理的经济法律制度，革新传统的行政管理方式。注重管理手段创新，增加经济调整手段的运用，淡化矿产资源管理中行政强制性管理色彩。要坚持公益性地质调查和商业性地质工作分开的原则，加强社会利益的公益性地质调查，为商业性矿产勘查减少自然风险，引导商业性矿产勘查发展。
总之，由于矿产资源所有权、矿业权具有两重性，且矿产资源法律制度涉及宪法、民法、商法、行政法和刑法等诸多方面。今后在矿产资源法律制度设计上，应避免相互取代的做法，决不能因为矿业权是特许权，而只着重从公法内容予以规范，也决不能因为矿业权是物权，而只从民法商法上给予规范。要分清性质和管理内容，分别就相关要素进行规范。要以史为鉴,与国际接轨，尽快构建起我国统一的、合理利用资源的、适合建设 “资源节约型社会”的矿产资源法律制度体系。
参考文献：
[1] 范声华、刘场正：“论我国现行矿业权制度” 《地质技术经济管理》，2000年第8期，第24页；《资源与产业》2006 年第3期.
[2] 甘藏春：“当代资源立法的发展趋势及我国国土资源法制建设的若干问题” ，《湖北行政学院学报》2002年第24期，第67-70页.
[3] 胡能灿：“对《矿产资源法》的探讨及修改建议”，《国土资源导报》2006年第3期，第174页.
作者简介：
姜喜冬（1964－），男，吉林省长岭市人，宁夏地矿局中心实验室副主任、高级政工师、法律硕士，主要从事国土资源政策法规研究。
[关键词] 矿产资源法律制度 矿业权市场 矿产资源管理
笔者在结合工作实际的基础上，通过对矿产资源产权研究中有分歧的问题的深入思考如：“矿权”和“矿业权”概念的规范化问题；关于“探矿权”和“采矿权”性质的准确界定问题；有关矿产资源产权的设置与结构问题；建立与社会主义市场经济相适应的矿产资源管理体制等等。提出一些浅显的见解，以供有关专家在修改《矿产资源法》时参考。
一、完善立法，为深化矿产资源产权改革提供法律保障
在新的历史时期，应该继续完善矿业管理权的法律制度，重点是矿业权交易主体、矿业权交易规则和矿业权招拍挂等制度。积极推进为社会公共服务的资源法律制度的建设，重点是公益性地质调查、地质资料的回交和社会利用等方面的制度，为建立市场化的矿业产权制度提供法律保障。
1、完善土地使用制度与矿业权制度间衔接
现有矿业用地的使用价值未得到充分体现，国家应在获得矿产资源资料之初，有规划地回收相关土地的使用权。把土地使用权作为调节矿产资源开发的有力手段，优化矿业的外部性与内部性。在矿业权的使用者取得矿业权和土地使用权的基础上，对矿业用地的使用年限进行评估，为矿业用地的土地使用权提供合理的价格补偿，为矿业权的实施和土地复垦创造良好的法制环境。
2、政府加强对矿业外部性的管制
政府处理矿业外部性最行之有效的办法是使其外部成本内部化。在对环境成本及可持续发展等因素做出全面、合理的分析之后，制定严格的外部性标准。并在国家出让矿业权时，依据企业边际社会成本等于企业边际外部收益的资源有效配置法则，对不能达到的标准的现象制定出强制执行的补偿办法，组成矿业权出让金的一个重要组成部分,这个组成部分可作为政府补偿矿业外部成本的资金来源。
3、维护地勘单位在矿业权市场中的主体地位
国家重要矿产资源勘查项目，要由符合规定资质和条件的地勘单位和企业来承担，以保证国家对重要的、战略性矿产资源的需求和储备。为了使符合规定资质和条件的地勘单位和企业积极参与重要矿产资源勘查工作，国家设立的找矿专项基金，应以市场竞争的方式取得勘查项目，项目实施后未发现有商业价值矿产地的，国家和项目承担单位共同承担投资风险，国家出资部分按程序予以核销；发现有商业价值矿产地的，国家和项目承担单位按照投资比例分享权益；应提倡地质工作者的科技创新劳动价值在矿业权中享有一定比例的权益。同时，要进一步落实国务院对地勘单位的一系列优惠政策，完善政策保障体系，保障地勘单位在矿业权市场中的主体地位。
4、建议建立矿产资源分级、分类管理制度
要科学合理地划分中央和地方在矿产资源管理上的权限，对不同的矿种应采取不同的管理方式。要改革目前探矿权、采矿权审批过分集中，国务院和省级政府国土资源管理部门的管理方式。国务院国土资源管理部门应将管理重心转移到政策研究、宏观调控和监督管理等方面，具体的审批发证登记工作主要应由基层国土资源主管部门办理。要实行矿产资源分类管理制度，除关系国民经济命脉、国家安全的少数重要矿产和特大型矿床由中央政府管理外，其他矿种可由各级地方政府分级管理。可将矿产资源划为3类即:石油、天然气、放射性矿产、大型煤田和优势矿产及少部分金属矿产等关系国计民生的重要矿种列为甲类矿种，由中央国土资源主管部门统一管理；而作为普通建筑材料的沙、石、土等矿产列为乙类矿产，由地(市) 、县(市) 国土资源主管部门管理；其他矿产为丙类矿产，由省级国土资源主管部门管理。在管理范围上，应当考虑从勘查、开发管理适当向与矿产资源直接相关的整个产业链延伸，包括矿产资源的探、采、选、冶和重要矿产品的国内流通、国际贸易。
5、增加矿山地质环境保护条款
建议在修改《矿产资源法》时，增加有关矿山地质环境保护的条款，以法律条文的形式，规定设立矿山地质环境危险性评估制度和地质环境治理恢复保证金制度。实行矿山地质环境危险性评估制度，就是在设立新的矿企时，要求必须进行地质环境危险性评价，了解开采矿产资源将会给该地区地质环境造成的影响(包括破坏程度、危害级别等)，从而制定正确的矿山企业地质环境保护规划。而为了避免地质环境保护规划被束之高阁，就得建立矿山地质环境治理恢复保证金制度，用经济手段来确保矿山企业自觉履行保护、治理矿山地质环境的义务，使矿山企业的开采行为更加规范。目前《矿产资源法》只有一个条款对矿业用地作了规定，过于简单。笔者认为，矿区范围内的土地不能都按平常所说的建设用地的管理办法来管，必须要有特殊规定。建议可结合《土地管理法》有关复垦地规定，对采矿活动整个过程要规定土地复垦方面的强制性要求。
二、注重矿业权有偿流转制度设计的公平合理性与科学性，完善矿业权市场
建立明晰的矿产资源产权关系，将矿产资源的所有权与经营权相分离。
1、明确矿业权一级市场权属主体是国家——矿业权人具有唯一性，地方各级政府只行使监督管理矿业权客体的职能，形成规范完善、全国统一、大范围流通的矿业权一级市场。政府垄断矿业权一级市场，对砂、石、粘土等矿产资源采取招标和拍卖的方式出让，促进一级市场向公开化、公平化的方向发展。 对其他矿产资源，能通过招标拍卖的，也要尽量采用招标拍卖的方式出让。政府部门还要像保护公民和法人财产权那样保护矿业权人的合法权益，既要依法保证探矿权人取得采矿权、保障探矿权人发现矿产能享有优先开采的权利，又要允许矿业权人在矿业权的流转中实现回报，使勘查投资有灵活的退出机制。
2、搞活矿业权二级市场，进一步规范矿业权转让程序。对于通过招投标、拍卖等方式有偿取得的矿业权，允许矿业权人依法通过出售、作价出资、股权转让、出租、抵押等方式进行流转，所得收益归矿业权人所有。同时，对矿业权二级市场进行整顿和规范，尽快在县以上普及建立矿业资源管理信息系统，加大管理和执法力度，大力培育独立公正、规范运作的矿业中介组织，依法打击非法转让、官商勾结侵害矿业权人合法权益的行为，维护矿业权市场秩序，为培育和规范探矿权采矿权市场提供基础支撑。
3、对国家出资形成的矿业权要有计划地进行评估、处置，注重对国有矿业权转让中矿产资源储量的核实，为矿山企业改制提供资产依据。进一步强化矿业权的财产属性，对现有国有矿业企业的改革在此基础上，由采矿权人委托评估机构进行采矿权评估，经由国家国土资源部门确认后,向国家补偿按照规定的采矿权取得的各种转让金及税费，避免改革过程中矿业权的流失。
三、改革矿业税费制度
合理分配国家、矿业权人、投资者之间的经济利益。国家的经济利益分配主要有3个方面，即分别作为所有者、主权者、投资者所获取的经济利益；矿业权人在企业中只获得经营者的利益；投资者所获得(包括国家)的经济利益是矿产资源的收益减去权利金、税收、矿业权人所得的利益。建立合理的中央与地方的利益分配机制。将矿产资源税与矿产资源补偿费合并为权利金。修改矿山企业增值税的税项计算，解决增值税负担过重问题。
四、完善现行矿产资源管理监督模式和方法。
首先，通过立法明确矿产资源行政主管机关职责的规范化，同时完善矿产资源行政管理的程序法律规范的制定，对矿产资源行政给与一定的法律制约，使矿产资源行政管理与行政诉讼法相结合。
其次、注重矿产资源行政管理的制度创新设计。借鉴森林法的护林员、渔业法的鱼政检察员制度，增设矿产资源特别行政主体，规定相应的职责内容、履行方式和职责权限，并在此基础上，寻找适当时机将自然资源的概念引入到诉讼中，建立专门的资源法院或资源纠纷仲裁委员会，促使矿产资源纠纷的解决手段多元化。
第三、加强矿产资源管理的经济法律制度，革新传统的行政管理方式。注重管理手段创新，增加经济调整手段的运用，淡化矿产资源管理中行政强制性管理色彩。要坚持公益性地质调查和商业性地质工作分开的原则，加强社会利益的公益性地质调查，为商业性矿产勘查减少自然风险，引导商业性矿产勘查发展。
总之，由于矿产资源所有权、矿业权具有两重性，且矿产资源法律制度涉及宪法、民法、商法、行政法和刑法等诸多方面。今后在矿产资源法律制度设计上，应避免相互取代的做法，决不能因为矿业权是特许权，而只着重从公法内容予以规范，也决不能因为矿业权是物权，而只从民法商法上给予规范。要分清性质和管理内容，分别就相关要素进行规范。要以史为鉴,与国际接轨，尽快构建起我国统一的、合理利用资源的、适合建设 “资源节约型社会”的矿产资源法律制度体系。
参考文献：
[1] 范声华、刘场正：“论我国现行矿业权制度” 《地质技术经济管理》，2000年第8期，第24页；《资源与产业》2006 年第3期.
[2] 甘藏春：“当代资源立法的发展趋势及我国国土资源法制建设的若干问题” ，《湖北行政学院学报》2002年第24期，第67-70页.
[3] 胡能灿：“对《矿产资源法》的探讨及修改建议”，《国土资源导报》2006年第3期，第174页.
作者简介：
姜喜冬（1964－），男，吉林省长岭市人，宁夏地矿局中心实验室副主任、高级政工师、法律硕士，主要从事国土资源政策法规研究。