1988年至今，伴随中国实行住房商品化改革，国务院四次就房地产市场发布政策性文件。
　　第一份有关房改的文件发布于1988年，是为11号文——《国务院关于在全国城镇分期分批地推行住房制度改革实施方案的通知》。这份文件正式启动了房改试点。
　　六年后的1994年，43号文发布——《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》。这份文件确立了公房出售、提高租金、建立住房公积金等改革措施，被认为是“真正开始对房改产生了较大影响”。
　　1998年发布的23号文——《国务院关于进一步深化城镇住房改革、加快住房建设的通知》，是一个标志性的文件，它明确要求：1998年下半年起停止实物分房，逐步实行货币分房；加快建房，以经济适用住房为主建立多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。建设部住宅及房地产司副司长侯淅珉认为：“23号文叫停实物分房，一刀切死，既然新房不再进入老体制，实物分房老体制的基础也就不存在了。”因此，可称23号文“从分配、供应和管理诸方面搭就了货币化分房和整个住房新体制的框架”。
　　23号文发布时，正值东南亚金融风暴肆虐。为拉动内需，也为使房价被最大范围的购房者所接受，23号文又提出建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系，将购买经济适用住房者定位为中低收人家庭。
　　23号文发布至今，五年时间里，中国房地产业空前发展。但毋庸讳言，房地产业的问题也在这五年中日益暴露，诸如圈地、泡沫、诚信、信贷危机、调控不力等问题此起彼伏。
　　面对上述种种问题，23号文显得力有不逮。北京华远地产集团总裁任志强表示：“市场的任务是为有消费能力的人提供更好的住房，政府的任务则是对买不起房的人予以补贴和保障。而在23号文中，市场和政府的角色并没有明确区分。”
　　正是在这种背景下，18号文登场。18号文首次提出房地产是国民经济的支柱产业，强调要“促进房地产市场持续健康发展”。正是这两点让房地产商们对18号文大加欢迎。
　　但侯淅珉认为，18号文主要是解决了进一步市场化的问题——“很多在23号文中规定的内容都还远远没有落实到位，市场的作用范围还很有限。”
　　在操作层面，18号文突出强调了三点：其一，增加普通商品住房供应，搞活住房二级市场，规范市场服务，扩大市场作用范围；其二，明确政府职责，政府承担在经济适用房和廉租房供应中的住房保障责任，对房地产市场进行宏观调控，监管规范房地产市场主体行为；其三，加强宏观调控，在与房地产有关的规划、土地、金融等方面加强各部门之间的协调。
　　正因为此，业界普遍认为，18号文进一步剔除了23号文中的非市场化残留，标志着住房制度从有计划的实物分配向完全市场化的过渡真正开始了。