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摘要： 从宏观的视角讨论为出发点，依据改造城市规划目标的各个环节的特点和功能，以及过渡的过程中，进行城市规划上的整体性和系统性的改造。规划范式的转变是在转型规划过程中进行的，实现实体规划机制，又是保护和分析政府在转型过程中的关键作用和教育规划的基础性作用。在强调城市规划的转型是一个系统的过程中，需要各方面的协调联动推进，相互配合。
关键词:城市规划；转型；宏观思考；整体性；系统性
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
1转型及其内涵
转型，原意指从一种形态转变或变成另一种形态的进程。世界银行在《2020年的中国》一书中对中国转型的解释包括两个方面：从乡村型农业社会向城市型工业社会的转型；从指令性经济向市场经济的转型。本文所讨论的城市规划转型的背景主要指后者，规划转型指从计划经济体制下的城市规划向市场经济体制下的城市规划的转型。荷兰教授法鲁迪认为,规划理论可以分为“规划的理论”和“规划中的理论”两部分。前者讨论规划价值观和规划过程,是规划自身的理论或“纯规划理论”；后者是规划工作中的理论，指导专项规划,带有较多的技术成份。本文所讨论的城市规划的转型指“规划的理论”的转型,因为后者更多的是技术进步的问题,基本不涉及转型。
2转型的起点和目标
由于城市规划存在的价值在于解决城市问题,将来会出现什么样的城市问题是无法准确预知的,所以这里所讨论的城市规划的转型不是具体内容(如具体的政策、指标等)方面的,而是包括价值理念、运行程序等宏观框架方面的转型。
2.1转型的起点——计划经济体制下的城市规划
我国正在经历的转型始于改革开放,相应的城市规划转型的起点为改革开放前的计划经济时期的城市规划。计划经济时期城市规划作为“国民经济计划的延伸和具体化”,是从属于经济计划,是落实经济计划的技术手段。计划经济体制下政治、经济和意识形态高度一体化,决定了社会结构的简单化和利益结构的单一性。在这一体制下的城市规划不存在独立应对社会利益格局的问题,因而也不具备分配和调节社会利益的作用。城市规划的主要职能体现在:体现和落实国家经济建设政策,以引导城市建设的稳定发展为主要职能,以上级部门确定的发展目标和确定的项目为基点,把国家经济发展战略计划、城市经济发展战略规划和城市土地利用规划作为城市规划编制的主要依据;在国家发展计划确定的生产力布局、城市布局下,城市规划以实现城市建设资源的公平配置为目标,通过用地布局和建筑规划控制城市土地的利用方式和建设性质,维护和保护土地和空间使用的公益性。
2.2转型的目标——市场经济体制下的城市规划
市场经济条件下利益结构日益复杂化和利益主体日益多元化,不同的利益主体间的不一致甚至是冲突,反映在城市土地和空间资源上的利益关系日益凸显。这些变化客观上要求城市规划发挥对社会利益的公共调节功能,要求城市规划从计划经济时期的落实国家经济计划的技术手段转变为真正意义上的城市规划——调控空间资源、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的公共政策。何流对城市规划的公共政策特点进行了总结:包括目标的综合性、以空间为载体、过程的开放性、衍生效应强和刚柔并济等。
3转型的环节
城市规划的转型是一个全面、系统的转化过程,涉及到价值观、政策法律体系、公众参与、程序等方方面面,进行宏观的分析,把握好各主体和环节,才能准确把握这一过程,从而进行有步骤的推进,实现转型的成功。
3.1规划范式转型——转型的核心
计划经济时期的城市规划被视作落实经济计划的技术工具,而市场经济条件下的城市规划是调节空间利益的公共政策,从某种意义上说,两者是完全不同的事物,因而必然要求与城市规划相关的价值观、功能、运行机制和法律保障等进行彻底的转变。当前的城市规划领域存在许多的矛盾与冲突,如政府对城市发展的设想被指责为长官意志;开发商被指责导致了城市形象的泯灭;公众利益常常被認为是阻碍城市发展的绊脚石;规划师的方案被认为不切实际和无法实施等。这些问题归根到底,都是由于当前社会各界对城市规划的认识尚未统一所致,还没有形成市场经济体制下的规划理念。
3.2规划程序转型——转型的实体
市场经济条件下城市规划中的公共利益不是绝对的,而是要在不同的社会利益主体之间取舍、协调和均衡,体现在利益均衡的规则或程序方面。也就是说,公共利益是作为一种规则或程序而存在的,蕴含着政策制定过程中相互竞争的各种价值和利益的衡量。当公共利益被定义为一种程序时,任何一个社会主体都不能宣称其代表公共利益或者整个社会的利益,包括规划行政管理部门。换言之,只有合理的程序能够保证公共利益,只有规划的程序实现了转型,才能说明规划转型的成功。
3.3规划机制转型——转型的保障
规划机制理论研究不同层级规划工作的职责,是保证规划过程能否顺利进行,规划成果能否反映不同层级的利益关切从而成为科学规划以及规划能否真正实施从而实现“科学发展”等问题的关键。规划机制理论的不成熟会导致规划过程的混乱,成果的科学性和指导实践的效果都会不同程度的丧失。在市场经济条件下要保证规划从产生到指导实践的科学性和有效性就必须依赖规划法律体系的完备和有效实施,它是规划能够成功转型的保障。
3.4政府角色转换——转型的关键
在计划经济体制下,政府直接作为公民利益的代表制定全部的经济发展计划和利益调节政策,然后进行贯彻执行,掌握着全部的权力。在市场经济体制下,经济发展的问题应该交由市场解决,因为市场配置资源更有效率。政府虽然有宏观调控的任务,但主要的职责应该是公共管理和服务,主要针对市场失灵而进行相关的活动。同时利益主体多元化,政府也不可能完全代表不同的群体,表达他们的诉求,因而必须有他们的表达渠道和参与的机会。在这种转型中,对于政府来说需要重新定位,退出市场能够做好的领域,努力在公共利益领域发挥作用。
3.5公民主动参与——转型的体现
从计划经济体制下公众没有参与,到市场经济体制下公众的主动参与,对公众来说是巨大的转变,因而需要一个渐进的转变过程。在此过程中,公众参与意识的培养、公众参与能力的提高、公众参与机制的确立、权利的维护等等都需要下功夫解决,否则参与也是无效的。可以看出真正实现公众的参与还需要很多工作,但必须明确的是没有公众的真正参与是不能很好地解决问题的,不能构成真正的市场经济体制下的城市规划。最近中央政府提出“问需于民”,正是出于对决策过程民主化的考虑。而只有这样才能避免在决策过程中“冲动”的巨大作用,也只有这样才能制定出适合老百姓的、公众能够接受的规划,从而树立规划的权威性。
结语
随着我国向社会主义市场经济体制的转型,作为规范城市发展和解决城市发展中问题的城市规划的转型是一个必然的过程。与之相伴的是我国城市化进程的快速推进,因而城市规划的转型意义重大,涉及到我国城市化的健康发展。城市规划转型这一系统过程的成功实现,不仅需要对其进行“解剖式”的分析,对具体环节进行深入的探讨,更需要对其进行俯视和宏观的把握,从而理清思路,协调各环节的关系,以有条不紊地推进。
参考文献
[ 1 ] 张庭伟.规划理论作为一种制度的创新——论规划理论的多
向性和理论发展的非线性.城市规划, 2006(8): 9-18
[ 2 ] 仇保兴.转型期的城市规划变革纲要.规划师, 2006(3): 5-
14
[ 3 ] 陈峰.转型时期的城市规划和城市规划的转型.城市规划,
2004(8): 9-19
[ 4 ] 汪水永.转型时期的城市规划:基于政府职能的视角.厦门大
学硕士学位论文, 2005
[ 5 ] 中华人民共和国建设部.城市规划编制办法.中华人民共和
国建设部, 2005
[ 6 ] 张庭伟.转型时期中国的规划理论和规划改革.城市规划,
2008(3): 15-24
关键词:城市规划；转型；宏观思考；整体性；系统性
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
1转型及其内涵
转型，原意指从一种形态转变或变成另一种形态的进程。世界银行在《2020年的中国》一书中对中国转型的解释包括两个方面：从乡村型农业社会向城市型工业社会的转型；从指令性经济向市场经济的转型。本文所讨论的城市规划转型的背景主要指后者，规划转型指从计划经济体制下的城市规划向市场经济体制下的城市规划的转型。荷兰教授法鲁迪认为,规划理论可以分为“规划的理论”和“规划中的理论”两部分。前者讨论规划价值观和规划过程,是规划自身的理论或“纯规划理论”；后者是规划工作中的理论，指导专项规划,带有较多的技术成份。本文所讨论的城市规划的转型指“规划的理论”的转型,因为后者更多的是技术进步的问题,基本不涉及转型。
2转型的起点和目标
由于城市规划存在的价值在于解决城市问题,将来会出现什么样的城市问题是无法准确预知的,所以这里所讨论的城市规划的转型不是具体内容(如具体的政策、指标等)方面的,而是包括价值理念、运行程序等宏观框架方面的转型。
2.1转型的起点——计划经济体制下的城市规划
我国正在经历的转型始于改革开放,相应的城市规划转型的起点为改革开放前的计划经济时期的城市规划。计划经济时期城市规划作为“国民经济计划的延伸和具体化”,是从属于经济计划,是落实经济计划的技术手段。计划经济体制下政治、经济和意识形态高度一体化,决定了社会结构的简单化和利益结构的单一性。在这一体制下的城市规划不存在独立应对社会利益格局的问题,因而也不具备分配和调节社会利益的作用。城市规划的主要职能体现在:体现和落实国家经济建设政策,以引导城市建设的稳定发展为主要职能,以上级部门确定的发展目标和确定的项目为基点,把国家经济发展战略计划、城市经济发展战略规划和城市土地利用规划作为城市规划编制的主要依据;在国家发展计划确定的生产力布局、城市布局下,城市规划以实现城市建设资源的公平配置为目标,通过用地布局和建筑规划控制城市土地的利用方式和建设性质,维护和保护土地和空间使用的公益性。
2.2转型的目标——市场经济体制下的城市规划
市场经济条件下利益结构日益复杂化和利益主体日益多元化,不同的利益主体间的不一致甚至是冲突,反映在城市土地和空间资源上的利益关系日益凸显。这些变化客观上要求城市规划发挥对社会利益的公共调节功能,要求城市规划从计划经济时期的落实国家经济计划的技术手段转变为真正意义上的城市规划——调控空间资源、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的公共政策。何流对城市规划的公共政策特点进行了总结:包括目标的综合性、以空间为载体、过程的开放性、衍生效应强和刚柔并济等。
3转型的环节
城市规划的转型是一个全面、系统的转化过程,涉及到价值观、政策法律体系、公众参与、程序等方方面面,进行宏观的分析,把握好各主体和环节,才能准确把握这一过程,从而进行有步骤的推进,实现转型的成功。
3.1规划范式转型——转型的核心
计划经济时期的城市规划被视作落实经济计划的技术工具,而市场经济条件下的城市规划是调节空间利益的公共政策,从某种意义上说,两者是完全不同的事物,因而必然要求与城市规划相关的价值观、功能、运行机制和法律保障等进行彻底的转变。当前的城市规划领域存在许多的矛盾与冲突,如政府对城市发展的设想被指责为长官意志;开发商被指责导致了城市形象的泯灭;公众利益常常被認为是阻碍城市发展的绊脚石;规划师的方案被认为不切实际和无法实施等。这些问题归根到底,都是由于当前社会各界对城市规划的认识尚未统一所致,还没有形成市场经济体制下的规划理念。
3.2规划程序转型——转型的实体
市场经济条件下城市规划中的公共利益不是绝对的,而是要在不同的社会利益主体之间取舍、协调和均衡,体现在利益均衡的规则或程序方面。也就是说,公共利益是作为一种规则或程序而存在的,蕴含着政策制定过程中相互竞争的各种价值和利益的衡量。当公共利益被定义为一种程序时,任何一个社会主体都不能宣称其代表公共利益或者整个社会的利益,包括规划行政管理部门。换言之,只有合理的程序能够保证公共利益,只有规划的程序实现了转型,才能说明规划转型的成功。
3.3规划机制转型——转型的保障
规划机制理论研究不同层级规划工作的职责,是保证规划过程能否顺利进行,规划成果能否反映不同层级的利益关切从而成为科学规划以及规划能否真正实施从而实现“科学发展”等问题的关键。规划机制理论的不成熟会导致规划过程的混乱,成果的科学性和指导实践的效果都会不同程度的丧失。在市场经济条件下要保证规划从产生到指导实践的科学性和有效性就必须依赖规划法律体系的完备和有效实施,它是规划能够成功转型的保障。
3.4政府角色转换——转型的关键
在计划经济体制下,政府直接作为公民利益的代表制定全部的经济发展计划和利益调节政策,然后进行贯彻执行,掌握着全部的权力。在市场经济体制下,经济发展的问题应该交由市场解决,因为市场配置资源更有效率。政府虽然有宏观调控的任务,但主要的职责应该是公共管理和服务,主要针对市场失灵而进行相关的活动。同时利益主体多元化,政府也不可能完全代表不同的群体,表达他们的诉求,因而必须有他们的表达渠道和参与的机会。在这种转型中,对于政府来说需要重新定位,退出市场能够做好的领域,努力在公共利益领域发挥作用。
3.5公民主动参与——转型的体现
从计划经济体制下公众没有参与,到市场经济体制下公众的主动参与,对公众来说是巨大的转变,因而需要一个渐进的转变过程。在此过程中,公众参与意识的培养、公众参与能力的提高、公众参与机制的确立、权利的维护等等都需要下功夫解决,否则参与也是无效的。可以看出真正实现公众的参与还需要很多工作,但必须明确的是没有公众的真正参与是不能很好地解决问题的,不能构成真正的市场经济体制下的城市规划。最近中央政府提出“问需于民”,正是出于对决策过程民主化的考虑。而只有这样才能避免在决策过程中“冲动”的巨大作用,也只有这样才能制定出适合老百姓的、公众能够接受的规划,从而树立规划的权威性。
结语
随着我国向社会主义市场经济体制的转型,作为规范城市发展和解决城市发展中问题的城市规划的转型是一个必然的过程。与之相伴的是我国城市化进程的快速推进,因而城市规划的转型意义重大,涉及到我国城市化的健康发展。城市规划转型这一系统过程的成功实现,不仅需要对其进行“解剖式”的分析,对具体环节进行深入的探讨,更需要对其进行俯视和宏观的把握,从而理清思路,协调各环节的关系,以有条不紊地推进。
参考文献
[ 1 ] 张庭伟.规划理论作为一种制度的创新——论规划理论的多
向性和理论发展的非线性.城市规划, 2006(8): 9-18
[ 2 ] 仇保兴.转型期的城市规划变革纲要.规划师, 2006(3): 5-
14
[ 3 ] 陈峰.转型时期的城市规划和城市规划的转型.城市规划,
2004(8): 9-19
[ 4 ] 汪水永.转型时期的城市规划:基于政府职能的视角.厦门大
学硕士学位论文, 2005
[ 5 ] 中华人民共和国建设部.城市规划编制办法.中华人民共和
国建设部, 2005
[ 6 ] 张庭伟.转型时期中国的规划理论和规划改革.城市规划,
2008(3): 15-24