公民投票是一个在新闻报道中经常出现的词汇。如今年10月19日爱尔兰举行公民投票通过了《尼斯条约》，为欧盟的再次东扩扫清了障碍。瑞士于今年3月举行公民投票，赞成加入联合国，于是该国于9月成为联合国第190个成员国。
　　今年8月3日，陈水扁向“世界台湾人大会”发表电视讲话时，重弹“公投产法”的老调，叫器要通过“公民投票”的方式来决定台湾前途。公民投票真能成为“台独”的救命稻草吗？台独分子利用公民投票能实现分裂图谋吗？
　　
　　追溯到古希腊时期
　　
　　公民投票(Plebiscite)是一个政治学和法学术语，通常指全体公民以投票方式对制宪修宪、全国大选、领土变更、议会立法、政府政策等重大问题作出最后决定，它与“全民公决”（Referendum）本质上是一回事，二者常常混用。公民投票的萌芽可追溯到古希腊时期，从公元前5世纪开始，古希腊城邦国家雅典实行“民主制”，由全体公民组成的“公民大会” 拥有最高权力，决定所有城邦事务。“公民大会”每月至少举行一次，投票时雅奥的全体公民集中到城中心广场，通过直接选举、抽签、轮换等方法任命“政府官员”，也可以通过同样方式决定放逐或处死某人。不过能够参加“公民大会”的只限于一小部分“自由民”，不包括妇女和奴隶。到了13世纪，瑞士的一些州开始出现“州民大会”，年满20岁的男性公民佩腰刀短剑，参加露天辩论，情景十分热闹。他们以举手表决方式来选举本州官员、决定本州重大问题和立法事项，与古希腊的“公民大会”的做法有相通之处。
　　现在所说的公民投票最早见于美国独立战争时期（1775～1783年），当时卢梭等法国资产阶级启蒙思想家的理论对美国的制宪过程影响很大，很多当地的有识之士认为宪法是与人民之间的契约，一切宪法必须由人民批准。1780年，美国马萨诸塞州率先以公民投票方式批准州宪法，之后其他一些州纷纷效仿。法国大革命后，也实行了公民投票制度。1792年，法国“国民会议”规定，“未经人民批准的宪法，不得视为宪法”。1848年，瑞士以公民投票方式通过了新宪法，自此开始频繁地使用公民投票方式议决重大事项。第一次世界大战后，德意志、奥匈、沙皇俄国三个帝国瓦解，民主主义思想观念逐渐深入，公民投票的影响也随之扩大。瑞典、奥地利、丹麦、希腊等一批欧洲中小国家都在宪法中对公民投票作了规定。同时，公民投票的法律效力也得到国际法承认，国际联盟先后主持了8次公民投票来解决德国和奥匈帝国等战败国与邻国及新成立国家之间的领土纠纷。第二次世界大战后的一段时间，公民投票不如战前流行，直到20世纪70年代，伴随着欧洲经济共同体的扩大和深化，公民投票再度兴起。
　　
　　蓬勃发展但各不相同
　　
　　冷战结束以来，公民投票字眼频频见诸报端。欧盟国家在批准《马斯特里赫特条约》时普遍进行了公民投票。苏联东欧国家等，也举行公民投票。1991年3月，苏联举行首次全民公决，结果76%的人赞成保留苏联。发展中国家也用公民投票解决难题。1993年4月，巴西通过公民投票决定维持总统制。1993年6月，马拉维通过公民投票方式决定建立多党制。1994年和1995年，阿尔巴尼亚和哈萨克斯坦分别以公民投票方式通过了新宪法。
　　瑞士实行“直接民主制”，公民投票是其政治制度的一大特色，瑞士也因此成为公民投票最频繁的国家。据统计，瑞士在联邦一级举行公民投票的次数占所有西方国家总和的60%。1900～ 1950年的50年间，联邦一级公民投票大约有100次，平均每年2次；1950～1985年的35年间共举行公民投票190次，平均每年5.4次，翻了一番多。除全国范围的公民投票外，州和社区一级的公民投票次数更是数不胜数。公民投票的问题无所不包，像是否允许大型运输卡车夜间行使，医院周末是否开门，超市晚上能营业到几点等问题都列入联邦一级的公民投票。频繁的公决使许多瑞士人产生了厌恶情绪，许多人遇到投票时要么足不出户安坐家中，要么该干什么干什么就是不去投票。因此瑞士公民投票比例越来越低，从20世纪50年代的50%多降低到近年的35%。公民厌恶投票不只瑞士一家，也出现在意大利。1997年，意大利先后就狩猎、法官任期、取消农业部、记者工会等七个问题举行公民投票，结果因投票率低于法定标准而作废。全民公决在许多国家大可其道之时，荷兰、卢森堡、美国、加拿大、日本、德国等西方国家却从来没有在全国范围内举行过公民投票。荷兰、德国宪法中更没有公民投票的条款，日本宪法中虽有公民投票条款，但从来在全国实行过只在县一级或更小级别范围内使用过。美国大大小小的公民投票一年有15000多次，但只有一些州和社区以公民投票方式议决当地事务，在联邦一级却从未举行过。
　　
　　历史上的惨痛教训
　　
　　历史上，徒有公民投票形式而缺乏制度性制约机制曾造成惨痛教训。18世纪末大革命后，法国采用公民投票批准了新宪法，但公民投票遭到拿破仑叔侄滥用。1802年和1804年，拿破仑一世通过公民投票先后成为终身执政官和法兰西皇帝，拿破仑三世也多次利用公民投票作为其政策合法化的手段，致使公民投票本身失去信用。20世纪30年代，希特勒和墨索里尼利用当时德国和意大利出现的经济危机和人心思变的心理，借公民投票堂而皇之地上台执政，成为民主的梦魇，使得公民投票声名狼藉。难怪 1945年，当英国首相丘吉尔向副首相艾德礼提议就战时内阁是否应当延长问题举行一次全民公决，艾德礼不满地回答说：这是“纳粹主义和法西斯主义的工具”。
　　
　　双刃剑效应
　　
　　二战以来，公民投票在制宪修宪以及重要立法等方面确实发挥了不可替代的作用。然而，在某些情况下，它也沦为国内政治斗争的工具。特别是在政府与议会就重大问题形成僵持时，政府往往依靠公民投票寻求公众支持，这时公民投票具有双刃剑效应，既可能使政府摆脱困境，也可能使政府垮台。如在二战后的法国，几次公民投票的结果耐人寻味。1946～1958年第四共和国时期，法国政坛动荡，人心思定，二战英雄戴高乐推出了“新宪法”（又称“戴高乐法”），为避开国民议会对其政治改革的掣肘，戴高乐依靠公民投票赢得胜利。1962年，戴高乐再次举行公民投票，又一次旗开得胜。但到1969年戴高乐将其称之为“深刻改革”的参议院和地方改革方案交付公民投票，再次以其政治生命作赌注，结果选民否决了该方案，戴高乐黯然辞职。正因为公民投票的这种双刃剑效应，近年来，各国政府在举行公民投票的时机选择很谨慎，往往在稳操胜券时才诉诸公民投票。
　　
　　警惕分离主义利用之
　　
　　当今世界，分离主义问题困扰着很多国家，即使是西方发达国家也概莫能外。像英国的北爱尔兰问题和西班牙的巴斯克问题不时造成流血冲突；加拿大魁北克和意大利北方地区闹独立问题影响到各自国家的稳定。俄罗斯的车臣、鞑靼斯坦、格鲁吉亚的阿布哈兹、南奥塞梯、阿塞拜疆的纳卡地区、乌克兰的克里米亚、顿涅茨克地区、塞尔维亚的科索沃等等都爆发了规模不等的分离主义运动。新旧分离主义者在大肆进行分裂活动时几乎无一例外地都使出了公民投票的杀手锏。但是领土变更涉及一系列复杂问题。对于公民投票来说，首先一个问题是需要多少数量或比例的选票才有效？一个简单多数还是所有注册选民的多数？更关键的问题是确定公民投票的范围。如许多加拿大人就提出：难道只有魁北克人有权利决定其是否独立吗？加拿大其他地区的居民是否也有决定权？如果魁北克有权从加拿大独立出去，那么魁北克说英语的居民是否有权独立而与加拿大合并？类似的问题还有，如果苏格兰有权从英国独立，是否设德兰群岛有权利从苏格兰分离？
　　公民投票是否有效，取决于各国政府态度。1997年6月，意大利北方联盟举行了一次是否赞成北方独立的公民投票活动，意政府立即宣布公民投票结果无效。印度政府一贯坚决反对公民投票解决克什米尔问题。也有个别国家为公民投票设置了很高的门槛。加拿大魁北克省在1980年5月和1995年10月举行过两次全民公决，独立派均落败，但仍不死心。有鉴于此，1998年8月加拿大最高法院发布法规，规定魁北克省不能单方面决定独立，而必须得到联邦政府和其他省份的认可。1999年12月，联邦政府又规定今后魁北克省再就独立问题举行公民投票，必须得到联邦政府的批准才能生效。
　　
　　国际社会的干预
　　
　　公民投票能否举行还受到很多国际因素的制约。第一次世界大战后，德国要求阿尔萨斯—洛林归属问题举行公民投票，遭到法国拒绝。法国认为该地区是其领土不可分割的一部分，1871年普法战争后被德国占领后，有50万法国人被迫离开该地区，致使该地区法国人占少数，因此公民投票的依据站不住脚。而奥地利要求在波希米亚和摩拉维亚举行公民投票，被同盟国拒绝，因为捷克斯洛伐克声称这些地方历史上是其领土。20世纪70年代，虽然英国政府同意以公民投票方式决定北爱尔兰前途，但爱尔兰拒绝接受英国主持的全民投票的有效性，爱尔兰认为北爱尔兰不是一个单独单位，它是爱尔兰不可分割的一部分；加上新教徒在北爱占多数，公民投票结果肯定有利于英国。最能说明问题的例子是，南斯拉夫解体后欧盟同意波黑以公民投票方式独立，但在黑山共和国提出利用公民投票决定独立问题时欧盟反对，其中一个最主要的因素是考虑到欧洲的稳定与安全。
　　二战结束以来，一些涉及领土变更的公民投票结果往往没有得到国际社会的承认。如，1967年，英国在直布罗陀举行公民投票，结果12000票赞成维持现状，只有44票赞成直布罗陀回归西班牙，但联合国随即通过2429号决议，宣布：“公民投票无效，直布罗陀仍属于西班牙”。之后，英国寻求与西班牙政治解决直布罗陀问题。靠近瑞典的芬兰属地阿兰群岛的居民曾经举行公民投票选择和瑞典合并，也被联合国宣布无效。实践表明，在涉及领土主权问题上，任何单方面的公民投票都不会产生任何国际法效力。台湾是中国领土不可分割的一部分，一些台独分子一厢情愿地想通过搞公民投票来分裂中国领土，不仅将挑起战争，而且其结果也不会得到中国政府和国际社会承认。▲