论文部分内容阅读
摘要：城市规划管理是城市建设的依据，是配置城市资源和调控城市布局的重要手段。城市规划管理作为一项基础重点建设项目,其性质和程度不仅代表了一个城市的发展目标和发展方向,而且对于协调城市空间布局、改善人居环境、促进城市可持续发展起到了至关重要的作用。本文着重对城市规划、建设、管理及三者关系进行论述，并提出自己的观点。
关键词：城市规划；建设； 管理；关系
Abstract ：City planning and management is the basis of city construction, it is an important means of city configuration of resource and city layout regulation. This paper discussed city planning, construction, management and the relationship between the three, and put forward their own views.
Key word：city planning；construction；administration；relationship
中图分类号：TU984 文献标识码： A 文章编号：2095-2104（2012）03-0020-02
一、前言
随着我国城市化进程的逐年加快,城市的規划逐渐偏离了注重环境的可持续发展理念,转而趋向于科技和经济两个方向,城市中发展着的群体开始追求自身利益的最大化。因此仅仅依靠市场机制是不能完全实现城市空间资源的最优化配置,必须组织进行科学合理的城市规划,才能加强对城市规划的监督和管理。同时，城市建设是城市进一步发展的基础，完善的城市基础设施配套，可以给城市经济的发展插上腾飞的翅膀，起到事半功倍的效果，可以改善市民的生产、生活状况，创造优良的宜居环境。成功的城市建设应该是科学与艺术、人工与自然完美结合，经济效益、社会效益、环境效益的有机统一。
二、城市规划、建设、管理相辅相成
（一）城市建设是规划和管理的具体实施的前提条件
城市建设推动了城市的可持续发展，而政府在城市建设中的占有一定的主导地位。首先，根据城市规划确定的空间开发步骤，政府统筹考虑组织实施新区开发和旧城改造。对于城市的行政中心、商业区、科教园区、文化旅游区等关系城市形象的重要地区，要精心引导筹建。这样，既能保证城市建设的整体性和高水准，又能迅速强化集聚效应，吸引更多投资。其次，根据城市规划确定的原则及控制指标，制定具体的政策和法规，引导投资方向，规范建设行为，把城市建设纳入统一有序的依法管理的轨道。再次，根据规划的部署，政府有计划地组织道路、交通设施、各种地下管网、公共活动场所、园林绿化、环境保护等基础设施建设。基础设施建设是城市生产和市民生活的基本物质条件，也是其他设施建设的基础。搞好基础设施建设也就奠定了城市发展的空间大格局，并为后续城市开发创造了条件。
（二）城市规划是建设与管理的直接依据
城市规划根据社会经济发展的实际情况，不断调整趋于科学、合理、完善的动态过程。也是对城市规划权威性、重要性认识不断深化的过程。城市规划对城市的发展至关重要。所谓规划是“龙头”，就是讲规划要先行。这样城市的发展、建设、管理才有明确的方向和目的，才能避免盲目性。规划必须高起点，才适应和满足城建设和管理的需要，以科学的规划减少建设的失误。规划要体现超前性、科学性、以及一个城市的特色化、历史变化等。从一定意义上讲，一个城市展速度的快慢，城市建设和管水平的高低，一方面取于城市规划是否高起点，具有超前性、科学性、特色性；另一方面取决于建设与管理是否严格依据规划的要求，科学有序的进行，维护规划的权威性和严肃性。
（三）管理是城市发展的保障，是规划和建设的重要手段
管理是城市发展的保障。同济大学经济与管理学院，博士生导师，管理科学与工程系主任，诸大建教授提出面向城市、人类发展的管理三原则：1、城市要促进经济增长。经济繁荣是城市发展的先决条件，尽管高的城市经济增长并不必然导致高的居民福利，但没有一定的经济条件肯定没有好的城市生活；2、城市要促进社会公平。这意味着管理者不仅考虑城市经济总量，还要关注个体收入与财富的分配、所享有的资源情况、就业、保健、医疗和教育等等；3、城市要促进生态和谐。城市的经济增长应该是低代价的、环境友好的。相反，如果城市的发展以城市环境污染和不可居住性为成本，这将会降低城市居民的生活质量。而管理正是城市发展的保障，是规划和建设的重要手段，管理的好，城市才能发展的好。规范而高效的城市管理，是确保城市规划全面实施、城市建设逐步推进、城市各项工作顺利开展的关键。
城市管理是一项社会系统工程，是一个动态的过程，也是城市形象的具体体现。城市管理的优劣对城市的健康有序发展起着制约作用。每天人们以城市为载体，进行着学习、工作、休闲。如何使这些活动规范有序的进行，特别是如何使城市规划与建设达到和保持预期的效果，高性能的城市管理是重要的保障和手段。俗话说“三分建，七分管”，说的是建设重要，管理更重要；建设难，管理更难。城市建设只要有规划，有资金，建起来并不难。但对建设好的一些项目管理起来难度较大。其效果的优劣受主客观条件的制约。
首先，应建立了一个较完善的管理体制，形成了市、区二级管理体制。政府必须高度重视和搞好城市管理工作，在加强规划和建设的同时，对城市管理倾注要更多的精力。目前存在的问题大致有两方面：主观原因是管理体制、管理资金、管理队伍等方面的制约；客观原因是人们的文明程度、卫生习惯等方面的制约。比如，城市存在着乱贴乱画、乱搭乱建、乱吐乱扔等现象，使一些区域脏乱差，市容组织力量清理后，但很快就回潮。
其次，在城市管理的多个领域进行改革：采用数字化管理新模式；在居民小区实行物业管理；大力实施城市出入口绿化亮灯工程；加大违法建筑拆除力度；使全市城市管理上了一个新的水平，通过开展优秀卫生城市、园林城市、文明城市等群众性创建活动，广大市民的环境意识、文明程度大为增强，为城市管理打下良好的群众基础。
三、如何做好城市规划、建设及管理
（一）城市规划方面
1．文化是城市的骄傲和无价之宝,保护历史街区，纽约曼哈顿、旧金山等城市的历史街区不仅保护完好，而且不断修缮，展示昔日的辉煌。保护文化和发展经济并不矛盾，文化品牌可以拉动地方经济的发展。
2．打造个性特色鲜明的城市。由于城市所处的空间地理位置、地形条件、气象条件和自然环境的不同，构成了不同的城市环境空间形态，提供了每个城市区别于其他城市的环境空间特性。城市规划的一个重要任务，就是要充分认识该城市的山、水、园林和风景名胜等自然景观要素，发掘、保护、利用、开发、改造自然环境空间特色，在共性中找出个性，围绕个性建设特色城市。
3．重视园林绿化和城市景观的规划。现代化城市的竞争不只是经济的竞争，更重要的是文化的竞争，环境的竞争。园林绿化是城市的“肺”，通过它进行吐故纳新。保护生态环境是以人为本、亲和自然、恩泽当代、惠及子孙的伟大事业。公园、绿地的安排是城市规划的重要内容，应引起足够的重视。
（二）城市管理方面
1．运用“一书两证”制度，严格按控制性详规进行规划管理。出让国有土地，须有该地块的控制性详细规划，把控制性详细规划作为土地出让合同的一部分，按控制性详细规划严格控制用地性质、建筑红线与道路红线；严格控制建筑物退后红线的距离；严格控制容积率、建筑密度、绿化率等指标，限定容积率、建筑密度最大值及绿化率最小值，将基地使用强度控制在一个合适的范畴之内；提出对建筑高度、交通出入口的方位、建筑主要朝向、主入口方位等方面的要求。
2．完善规划委员会制度，维护城市规划的权威性。经批准的城市规划具有法律效力。我国《城乡规划法》规定：各项建设用地和建设工程，必须符合城市规划，服从规划管理，任何人不得擅自改变。在规划审批过程中，要坚持法治，防止人治，保证城市在经济社会发展中，不因急功近利和部门利益而违反规划，切实维护好城市规划的权威性。
3．优先发展公共交通，加强对机动三轮、人力三轮的管理力度，创新管理方法。建成公共汽车、出租车、机动三轮、人力三轮等多样化、网络化的公共交通体系，公共汽车和出租车可采用一票制、一卡通的方法，方便市民出行，促进人口集聚，刺激经济增长。对机动三轮和人力三轮可以集中起来统一管理，统一车辆颜色和车外广告，并定期对他们进行交通法规的培训。
（三）城市基础设施建设方面
城市基础设施建设是实施城市规划，完善城市功能，推动城市发展的关键环节，是城市社会经济发展的基础。在基础设施建设的过程中要注意处理好以下几种关系：
1．改善环境与发展产业的关系。如果脱离产业发展的实际需要和财力条件，盲目扩大城建规模和提高城建档次，只能制造虚假繁荣，而不能带来产业和城市的健康持续发展。要防止城市骨质酥松症，在实现城市“长高”的同时，更要使城市“长强”。
2．硬件设施与人文精神的关系。现代化城市建设，不能光靠有形的硬件去支撑。钢筋混凝土能使高楼林立，但不能铸就高品位的市民之魂。一个缺乏理性的城市，一个不善于抽象思维的群体，是不可能朝着正确方向迈向未来的。如果把环境、城市建筑、经济状况比喻为城市的衣衫、筋肉和骨骼，那么市民的人文精神则是城市的大脑，徒有强壮的骨骼和筋肉，没有灵活的大脑，也决不是一个健美之人。
3．重点项目和一般项目的关系。城市建设在搞好必要的重点工程的同时，应把有限的资金更多地用在“民生”项目上，更多地关注一些老百姓的切身利益，把城市公用设施的观赏性和实用性、标志性和普惠性很好地结合在一起。
4．地上工程与地下工程的关系。在搞好地上工程建设的同时，也要搞好地下工程建设。随着城市发展和现代化水平的提高，地下需要不断铺设新的管网和线路，其密集地区已呈杂乱蜘蛛网状态，经常出现各种故障，经常需要“开肠破肚”进行修理和补充。应该说，到目前为止，地下工程欠账太多，隐患无穷。因此，政府应有长远考虑，下决心搞好地下管线的规划和管理，密集区段可修地下综合管沟。
四、结语
总之，建设是城市发展的基础，是规划和管理工作的具体实施；管理是城市发展的保障；城市规划、建設、管理是密不可分的统一体，是一门综合性极强的社会系统工程。当前，我国城市工作中普遍存在的突出问题，就是重建设、轻管理。城市管理思想落后、管理水平低，是城市建设和发展中许多问题的症结所在。尊重城市规划、建设、管理的规律，正确处理三者的关系，坚持高起点规划、高水平的建设、高效能的管理，一个城市才能成为布局合理、设施齐全、功能完善、环境优美的良好生存空间，才能实现人、城市、自然、经济与社会的和谐发展。
参考文献：
[1] 杨寅,王辉.公共行政学(MPA).北京：北京大学出版社，2005.1
[2] 周进.城市公共空间建设的规划控制与引导—塑造高品质城市公共空间的研究.北京：中国建筑工业出版社，2005
[3] 张鸿雁等.循环型城市社会发展模式—城市可持续创新战略. 南京：东南大学出版社,2007.1
[4]任致远.城市规划管理与法规（试用版）.中国计划出版社，2008年
关键词：城市规划；建设； 管理；关系
Abstract ：City planning and management is the basis of city construction, it is an important means of city configuration of resource and city layout regulation. This paper discussed city planning, construction, management and the relationship between the three, and put forward their own views.
Key word：city planning；construction；administration；relationship
中图分类号：TU984 文献标识码： A 文章编号：2095-2104（2012）03-0020-02
一、前言
随着我国城市化进程的逐年加快,城市的規划逐渐偏离了注重环境的可持续发展理念,转而趋向于科技和经济两个方向,城市中发展着的群体开始追求自身利益的最大化。因此仅仅依靠市场机制是不能完全实现城市空间资源的最优化配置,必须组织进行科学合理的城市规划,才能加强对城市规划的监督和管理。同时，城市建设是城市进一步发展的基础，完善的城市基础设施配套，可以给城市经济的发展插上腾飞的翅膀，起到事半功倍的效果，可以改善市民的生产、生活状况，创造优良的宜居环境。成功的城市建设应该是科学与艺术、人工与自然完美结合，经济效益、社会效益、环境效益的有机统一。
二、城市规划、建设、管理相辅相成
（一）城市建设是规划和管理的具体实施的前提条件
城市建设推动了城市的可持续发展，而政府在城市建设中的占有一定的主导地位。首先，根据城市规划确定的空间开发步骤，政府统筹考虑组织实施新区开发和旧城改造。对于城市的行政中心、商业区、科教园区、文化旅游区等关系城市形象的重要地区，要精心引导筹建。这样，既能保证城市建设的整体性和高水准，又能迅速强化集聚效应，吸引更多投资。其次，根据城市规划确定的原则及控制指标，制定具体的政策和法规，引导投资方向，规范建设行为，把城市建设纳入统一有序的依法管理的轨道。再次，根据规划的部署，政府有计划地组织道路、交通设施、各种地下管网、公共活动场所、园林绿化、环境保护等基础设施建设。基础设施建设是城市生产和市民生活的基本物质条件，也是其他设施建设的基础。搞好基础设施建设也就奠定了城市发展的空间大格局，并为后续城市开发创造了条件。
（二）城市规划是建设与管理的直接依据
城市规划根据社会经济发展的实际情况，不断调整趋于科学、合理、完善的动态过程。也是对城市规划权威性、重要性认识不断深化的过程。城市规划对城市的发展至关重要。所谓规划是“龙头”，就是讲规划要先行。这样城市的发展、建设、管理才有明确的方向和目的，才能避免盲目性。规划必须高起点，才适应和满足城建设和管理的需要，以科学的规划减少建设的失误。规划要体现超前性、科学性、以及一个城市的特色化、历史变化等。从一定意义上讲，一个城市展速度的快慢，城市建设和管水平的高低，一方面取于城市规划是否高起点，具有超前性、科学性、特色性；另一方面取决于建设与管理是否严格依据规划的要求，科学有序的进行，维护规划的权威性和严肃性。
（三）管理是城市发展的保障，是规划和建设的重要手段
管理是城市发展的保障。同济大学经济与管理学院，博士生导师，管理科学与工程系主任，诸大建教授提出面向城市、人类发展的管理三原则：1、城市要促进经济增长。经济繁荣是城市发展的先决条件，尽管高的城市经济增长并不必然导致高的居民福利，但没有一定的经济条件肯定没有好的城市生活；2、城市要促进社会公平。这意味着管理者不仅考虑城市经济总量，还要关注个体收入与财富的分配、所享有的资源情况、就业、保健、医疗和教育等等；3、城市要促进生态和谐。城市的经济增长应该是低代价的、环境友好的。相反，如果城市的发展以城市环境污染和不可居住性为成本，这将会降低城市居民的生活质量。而管理正是城市发展的保障，是规划和建设的重要手段，管理的好，城市才能发展的好。规范而高效的城市管理，是确保城市规划全面实施、城市建设逐步推进、城市各项工作顺利开展的关键。
城市管理是一项社会系统工程，是一个动态的过程，也是城市形象的具体体现。城市管理的优劣对城市的健康有序发展起着制约作用。每天人们以城市为载体，进行着学习、工作、休闲。如何使这些活动规范有序的进行，特别是如何使城市规划与建设达到和保持预期的效果，高性能的城市管理是重要的保障和手段。俗话说“三分建，七分管”，说的是建设重要，管理更重要；建设难，管理更难。城市建设只要有规划，有资金，建起来并不难。但对建设好的一些项目管理起来难度较大。其效果的优劣受主客观条件的制约。
首先，应建立了一个较完善的管理体制，形成了市、区二级管理体制。政府必须高度重视和搞好城市管理工作，在加强规划和建设的同时，对城市管理倾注要更多的精力。目前存在的问题大致有两方面：主观原因是管理体制、管理资金、管理队伍等方面的制约；客观原因是人们的文明程度、卫生习惯等方面的制约。比如，城市存在着乱贴乱画、乱搭乱建、乱吐乱扔等现象，使一些区域脏乱差，市容组织力量清理后，但很快就回潮。
其次，在城市管理的多个领域进行改革：采用数字化管理新模式；在居民小区实行物业管理；大力实施城市出入口绿化亮灯工程；加大违法建筑拆除力度；使全市城市管理上了一个新的水平，通过开展优秀卫生城市、园林城市、文明城市等群众性创建活动，广大市民的环境意识、文明程度大为增强，为城市管理打下良好的群众基础。
三、如何做好城市规划、建设及管理
（一）城市规划方面
1．文化是城市的骄傲和无价之宝,保护历史街区，纽约曼哈顿、旧金山等城市的历史街区不仅保护完好，而且不断修缮，展示昔日的辉煌。保护文化和发展经济并不矛盾，文化品牌可以拉动地方经济的发展。
2．打造个性特色鲜明的城市。由于城市所处的空间地理位置、地形条件、气象条件和自然环境的不同，构成了不同的城市环境空间形态，提供了每个城市区别于其他城市的环境空间特性。城市规划的一个重要任务，就是要充分认识该城市的山、水、园林和风景名胜等自然景观要素，发掘、保护、利用、开发、改造自然环境空间特色，在共性中找出个性，围绕个性建设特色城市。
3．重视园林绿化和城市景观的规划。现代化城市的竞争不只是经济的竞争，更重要的是文化的竞争，环境的竞争。园林绿化是城市的“肺”，通过它进行吐故纳新。保护生态环境是以人为本、亲和自然、恩泽当代、惠及子孙的伟大事业。公园、绿地的安排是城市规划的重要内容，应引起足够的重视。
（二）城市管理方面
1．运用“一书两证”制度，严格按控制性详规进行规划管理。出让国有土地，须有该地块的控制性详细规划，把控制性详细规划作为土地出让合同的一部分，按控制性详细规划严格控制用地性质、建筑红线与道路红线；严格控制建筑物退后红线的距离；严格控制容积率、建筑密度、绿化率等指标，限定容积率、建筑密度最大值及绿化率最小值，将基地使用强度控制在一个合适的范畴之内；提出对建筑高度、交通出入口的方位、建筑主要朝向、主入口方位等方面的要求。
2．完善规划委员会制度，维护城市规划的权威性。经批准的城市规划具有法律效力。我国《城乡规划法》规定：各项建设用地和建设工程，必须符合城市规划，服从规划管理，任何人不得擅自改变。在规划审批过程中，要坚持法治，防止人治，保证城市在经济社会发展中，不因急功近利和部门利益而违反规划，切实维护好城市规划的权威性。
3．优先发展公共交通，加强对机动三轮、人力三轮的管理力度，创新管理方法。建成公共汽车、出租车、机动三轮、人力三轮等多样化、网络化的公共交通体系，公共汽车和出租车可采用一票制、一卡通的方法，方便市民出行，促进人口集聚，刺激经济增长。对机动三轮和人力三轮可以集中起来统一管理，统一车辆颜色和车外广告，并定期对他们进行交通法规的培训。
（三）城市基础设施建设方面
城市基础设施建设是实施城市规划，完善城市功能，推动城市发展的关键环节，是城市社会经济发展的基础。在基础设施建设的过程中要注意处理好以下几种关系：
1．改善环境与发展产业的关系。如果脱离产业发展的实际需要和财力条件，盲目扩大城建规模和提高城建档次，只能制造虚假繁荣，而不能带来产业和城市的健康持续发展。要防止城市骨质酥松症，在实现城市“长高”的同时，更要使城市“长强”。
2．硬件设施与人文精神的关系。现代化城市建设，不能光靠有形的硬件去支撑。钢筋混凝土能使高楼林立，但不能铸就高品位的市民之魂。一个缺乏理性的城市，一个不善于抽象思维的群体，是不可能朝着正确方向迈向未来的。如果把环境、城市建筑、经济状况比喻为城市的衣衫、筋肉和骨骼，那么市民的人文精神则是城市的大脑，徒有强壮的骨骼和筋肉，没有灵活的大脑，也决不是一个健美之人。
3．重点项目和一般项目的关系。城市建设在搞好必要的重点工程的同时，应把有限的资金更多地用在“民生”项目上，更多地关注一些老百姓的切身利益，把城市公用设施的观赏性和实用性、标志性和普惠性很好地结合在一起。
4．地上工程与地下工程的关系。在搞好地上工程建设的同时，也要搞好地下工程建设。随着城市发展和现代化水平的提高，地下需要不断铺设新的管网和线路，其密集地区已呈杂乱蜘蛛网状态，经常出现各种故障，经常需要“开肠破肚”进行修理和补充。应该说，到目前为止，地下工程欠账太多，隐患无穷。因此，政府应有长远考虑，下决心搞好地下管线的规划和管理，密集区段可修地下综合管沟。
四、结语
总之，建设是城市发展的基础，是规划和管理工作的具体实施；管理是城市发展的保障；城市规划、建設、管理是密不可分的统一体，是一门综合性极强的社会系统工程。当前，我国城市工作中普遍存在的突出问题，就是重建设、轻管理。城市管理思想落后、管理水平低，是城市建设和发展中许多问题的症结所在。尊重城市规划、建设、管理的规律，正确处理三者的关系，坚持高起点规划、高水平的建设、高效能的管理，一个城市才能成为布局合理、设施齐全、功能完善、环境优美的良好生存空间，才能实现人、城市、自然、经济与社会的和谐发展。
参考文献：
[1] 杨寅,王辉.公共行政学(MPA).北京：北京大学出版社，2005.1
[2] 周进.城市公共空间建设的规划控制与引导—塑造高品质城市公共空间的研究.北京：中国建筑工业出版社，2005
[3] 张鸿雁等.循环型城市社会发展模式—城市可持续创新战略. 南京：东南大学出版社,2007.1
[4]任致远.城市规划管理与法规（试用版）.中国计划出版社，2008年