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摘要:本文探讨了我国当前环境管理的手段,分析了当前境管理存在的问题,提出了健全环境管理机构,加强环境管理法制建设,完善官员政绩考核体系,建立环境管理公众参与机制等相应的解决对策。
关键词:环境管理 手段问题 对策
中图分类号:X32
随着我国经济的快速发展,由此产生的环境问题也日益凸显。这些环境问题广泛复杂,其处置也需要大量的人力财力,已经成为制约经济社会可持续发展的瓶颈。而环境管理作为运用计划、组织、协调、控制、监督等手段,为达到预期环境目标而进行的一项综合性活动,可以很好的预防环境问题的发生并对已有环境问题进行处理,在环境保护中起着举足轻重的作用。因此,完善我国的环境管理体系,提高环境管理水平已经成为经济社会可持续发展的迫切需要。
一、 环境管理的概念
1974 年,联合国环境规划署和联合国贸易与发展会议(UNCTAD)联合召开了“资源利用、环境与发展战略方针”专题讨论会,提出协调环境与发展目标的方法就是环境管理。环境管理的概念也首次被正式提出。我国学者叶文虎认为:环境管理是通过对人们自身思想观念和行为进行调整,以求达到人类社会发展与自然环境的承载能力相协调[1]。
现阶段,环境管理主要是运用行政、法律、经济、教育和科学技术手段,协调社会经济发展同环境保护之间的关系,处理国民经济各部门、各社会集团和个人有关环境问题的相互关系,使社会经济发展在满足人们物质和文化生活需要的同时,防治环境污染和维护生态平衡。它主要包括三方面的内容:环境计划的管理、环境质量的管理和环境技术的管理,涉及到多种环境要素和多个部门,具有高度的综合性。
二、环境管理手段
现阶段,我国环境管理已形成了行政手段、法律手段和经济手段同时发挥作用,相互协调的综合管理制度,逐渐走上了规范化、法制化、科学化的道路。
(一)行政手段
在环境管理的各种手段中,行政手段是最早使用的,到目前为止,也是我国环境管理中最重要的手段。1973年起我国先后实行的八项环境管理制度中,除了排污收费制度和排污许可制度为,基本都属于行政手段。其优势主要表现在:(1)针对性强。它能因事、因地、因时制宜地处理复杂的环境问题,有针对性地发出行政指令。(2)执行迅速、有力。行政管理网络是实现经济与环境协调发展的必要条件,借助政府的各级行政管理系统,能有效地发挥高层领导的规划、决策作用,依靠行政权威,形成政府的环境综合决策机制,对各地区、各部门、各行业之间的环境管理活动实行组织、指挥、协调和控制,集中力量办大事,加强生态环境监管力度,从而促使环境管理目标的有效实现,并充分发挥管理的整体效能。(3)事先控制性。它可以通过对当事人行为的直接控制,在一定程度上预
防污染的发生,或将其限制在一定的范围内,管理效果直接明确。(4)其它管理手段的运用,都离不开行政手段的有机配合和协调[2]。
(二)法律手段
将环境管理纳入法制轨道,是实现其效率与公平的基本保证。1978年3月,第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第一章第十一条明确规定,“国家保护环境和自然资源,防止污染和其他公害”。这是我国历史上第一次在宪法中对环境保护做出明确规定,为我国环境管理法制建设和环境保护事业开展奠定了坚实的基础。1979年9月,五届人大十一次常委会通过我国的第一部环境保护基本法《中华人民共和国环境保护法(试行)》,这是我国环境保护的基本法,标志着我国的环境保护工作进入了法治阶段,也标志着我国的环境法体系开始建立[3]。经过几十年的努力,形成了由宪法、环境保护基本法、环保单行法律法规及标准、环境管理机构组织法规及处理程序和方法法规、地方环保法规等组成的较为完善的环境法体系。
(三)经济手段
环境管理经济手段能够对微观主体的行为产生刺激,使微观主体的决策考虑费用—效益的对比,经济手段的特征表现在:灵活性以及应用领域的广泛性、高效性、政治上的可接受性。由于环境物品具有外部效应和非排他性,以及经济主体的有限理性等原因,这种物品在很大程度上不适合于市场,市场机制在这里不能单独运行,这就要求有政府的干预,所以在环境领域讨论的经济手段通常划分为两类:一类是侧重于政府干预的经济手段,如环境资源税、环境污染税、排污收费、产品收费、环保补贴、押金退款制度等;另一类是侧重于市场机制的经济手段,如自愿协商制度、排污交易制度、污染者与受污染者的合并等。国内有学者将前一类称为庇古手段,后一类称为科斯手段。沈满洪对经济手段和其他管理手段的效果进行比较,得出庇古手段的排污收费制度效果较好,而科斯手段则一般,表明经济手段在我国仍有改进的潜力[4]。
三、环境管理中的问题
虽然我国的环境管理取得了很大的进步,但是随着社会经济的发展,环境问题也变得更为复杂、严峻。在处理这些更复杂的环境问题,现阶段的环境管理体制仍然存在一些问题,需要进一步完善。
(一)环境管理机构的设置不够健全、完善
环境问题具有很强的地域空间整体性,不受行政区界线的限制,如酸雨、流域水污染、沙尘暴等均为跨行政区域的,然而现阶段我国的环境管理还停留在地方各自为政,缺乏统一管理的阶段。由于地方政府作为“经济人”往往表现为把本行政区的环境成本外部化的机会主义倾向,这种倾向使地方政府在处理跨行政区域的环境问题时容易陷入囚徒困境[5]。因此,建立区域性和流域性环境管理机构已经刻不容缓。虽然环保部成立了华南、华东、东北、西南、西北和华北六大环保督察中心,负责承办跨省域和流域的重大环境纠纷的协调处理工作,但是其并没有得到充分的立法支持和财政支持。而对各大水系,只有水利部成立了黄河水利委员会和长江水利委员会,负责跨省的水资源调配和工程建设,环保部则没有专门的环保机构对黄河、长江等水系的污染事件就行管理和防治。
(二) 环境管理成本高、资金不足
目前,我国环境管理实行的是政府直控型政策,存在的问题表现在环境管理政策实施成本高,而环保部门无力来承担。环境管理成本主要包括组建机构、增加人员、购买装备、上下联络、左右协调、开展监测、法律诉讼等,这些成本大部分都落在承担环境政策职能的环保部门身上,由于各级环保部门规模和经费是十分有限的,所以面对大量违反环保法律法规的企业或对象,环保部门无法长期有效监管,由于这个特征,我国环境政策需要耗费较多的财政资源,这与十分有限的财政支持能力形成突出矛盾。以有限的政府力量监督数量庞大的污染行为,必然力不从心。
(三) 环境法律体系不健全
我国的环境法律体系包括自然资源归属、环境污染预防、环境资源利用规划、环境影响评价以及跨区域环境纠纷管辖及解决等内容,体现了预防、管理、监督、救济的法律控制思维,但却散见于不同的环境法律法规之中,且在具体控制制度方面存在诸多缺陷,导致实施效果欠佳。同时,我国现行环境法律体系只粗略规定了地方政府对当地环境负责,而具体到如何负责、负责到何种程度、失职后承担何种责任则没有明文规定。这种情况极易造成地方政府环保工作的缺位与机会主义行为。
四、对策建议
(一)健全环境管理机构
设置高规格、高权威的环境管理机构并配置高规格、高权威的专门性协调和咨询机构,明确协调的范围、具体内容和工作程序等。设置独立的政府环保部门, 健全环保部门的内设机构,要与环保部的设置对口,以确保政令畅通,提高工作效率。合理界定环境管理部门与政府其他职能部门之间的关系,明确政府各职能部门在环境管理方面的职责、职能与职权,从而使环境管理协调、统一、高效。实行环境保护部门垂直管理,克服中央环境政策和目标在地方政府实行时的扭曲。另外,建立跨区域环境管理机构,负责跨省区和流域的环境事物,同时加强环境管理的国际合作机制的建设。
(二) 完善环境保护法律体系
以法律形式确认各级各类环境管理机构的管辖分工、职权范围和活动规范, 尤其要明确区域环境保护督察机构与环保部和各职能机构及各省级环保部门的关系,进一步明确区域环境保护督察机构的执法权,以使其工作能合法有效地开展。针对目前环保执法不严,违法不究,行政干预环保执法的现象,要加强执法监督和监察工作,可实行环境稽查制度,规范执法行为,提高执法效果,对原有的环境管理制度之间,需加以改革和完善。
(三)完善现行官员政绩考核体系
官员政绩考核指标对地方官员行为具有极强的导向作用,通过完善官员考核体系,可以改变地方官员的效用函数,进而影响地方官员行为。目前的领导干部政绩考核体系过于依赖GDP增长,而GDP增长只是一个数量概念,无法代表经济增长的质量,盲目追求GDP增长会引发不及资源环境成本的破坏式经济发展。因此,应进一步建立健全综合的领导干部考核机制,建立一套考核地方政府的环境指标体系,以此作为考核地方官员政绩的重要内容。现阶段,此方面的一个重要举措是国务院批准了《“十一五”主要污染物总量减排考核办法》,将减排指标跟地方官员的政绩直接挂钩。
(四)建立环境管理公众参与机制
我国环境政策的发展方向应是根据市场经济发展的逻辑,把政府直控型环境政策转变为社会参与型环境政策。需要大量政府力量以外的社会实体从事环境监督和制约工作,这些实体可以是盈利性企业、非盈利组织和公民个人。我国的环境政策特别是环境法律,要在强调公民应该承担环境保护责任的同时,扩大他们享有的环境权益,具体而言主要包括知情权、监督权、索赔权、议事权等,通过责权利的规定来激励公众对污染环境的行为进行监督和制约,以此鼓励群众关心环保、参与环保,使公众参与成为环境保护的一种基本力量。
五、结语
近十几年来,环境管理的观念与模式不断地得到发展与创新,污染预防、清洁生产、生态工业园的发展,为从根本上解决环境问题提供了越来越多的可能。但是多年来形成的以末端治理为主的管理方式,仍然是我国环境管理的主要方式,其种种弊端仍然不可避免,这也是我国生态环境和环境保护工作面对巨大压力的原因之一。因此,如何尽快地转变传统的环境管理思想和模式,找出适应我国的有效的环境保护与管理模式,是一项迫切而有重要现实意义的工作。
(作者单位:四川省阿坝州环境科研监测站站长,工程师,从事环境监测与管理工作)
参考文献:
[1]叶文虎.环境管理学.高等教育出版社,2000:12
[2]谢钰敏.环境管理手段研究.地质技术经济管理.2004,26(5):26-30.
[3]白永秀,李伟.我国环境管理体制改革的30年回顾.中国城市经济.2009,(1)24-29.
[4]莫创荣,张世喜,陈新庚.我国环境管理中经济手段的应用现状和发展对策. 环境保护科学.2005,31(5):26-29.
[5]唐冀平,曾贤刚.我国地方政府环境管理体制深陷利益博弈.环境经济.2009,(3):35-39.
关键词:环境管理 手段问题 对策
中图分类号:X32
随着我国经济的快速发展,由此产生的环境问题也日益凸显。这些环境问题广泛复杂,其处置也需要大量的人力财力,已经成为制约经济社会可持续发展的瓶颈。而环境管理作为运用计划、组织、协调、控制、监督等手段,为达到预期环境目标而进行的一项综合性活动,可以很好的预防环境问题的发生并对已有环境问题进行处理,在环境保护中起着举足轻重的作用。因此,完善我国的环境管理体系,提高环境管理水平已经成为经济社会可持续发展的迫切需要。
一、 环境管理的概念
1974 年,联合国环境规划署和联合国贸易与发展会议(UNCTAD)联合召开了“资源利用、环境与发展战略方针”专题讨论会,提出协调环境与发展目标的方法就是环境管理。环境管理的概念也首次被正式提出。我国学者叶文虎认为:环境管理是通过对人们自身思想观念和行为进行调整,以求达到人类社会发展与自然环境的承载能力相协调[1]。
现阶段,环境管理主要是运用行政、法律、经济、教育和科学技术手段,协调社会经济发展同环境保护之间的关系,处理国民经济各部门、各社会集团和个人有关环境问题的相互关系,使社会经济发展在满足人们物质和文化生活需要的同时,防治环境污染和维护生态平衡。它主要包括三方面的内容:环境计划的管理、环境质量的管理和环境技术的管理,涉及到多种环境要素和多个部门,具有高度的综合性。
二、环境管理手段
现阶段,我国环境管理已形成了行政手段、法律手段和经济手段同时发挥作用,相互协调的综合管理制度,逐渐走上了规范化、法制化、科学化的道路。
(一)行政手段
在环境管理的各种手段中,行政手段是最早使用的,到目前为止,也是我国环境管理中最重要的手段。1973年起我国先后实行的八项环境管理制度中,除了排污收费制度和排污许可制度为,基本都属于行政手段。其优势主要表现在:(1)针对性强。它能因事、因地、因时制宜地处理复杂的环境问题,有针对性地发出行政指令。(2)执行迅速、有力。行政管理网络是实现经济与环境协调发展的必要条件,借助政府的各级行政管理系统,能有效地发挥高层领导的规划、决策作用,依靠行政权威,形成政府的环境综合决策机制,对各地区、各部门、各行业之间的环境管理活动实行组织、指挥、协调和控制,集中力量办大事,加强生态环境监管力度,从而促使环境管理目标的有效实现,并充分发挥管理的整体效能。(3)事先控制性。它可以通过对当事人行为的直接控制,在一定程度上预
防污染的发生,或将其限制在一定的范围内,管理效果直接明确。(4)其它管理手段的运用,都离不开行政手段的有机配合和协调[2]。
(二)法律手段
将环境管理纳入法制轨道,是实现其效率与公平的基本保证。1978年3月,第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第一章第十一条明确规定,“国家保护环境和自然资源,防止污染和其他公害”。这是我国历史上第一次在宪法中对环境保护做出明确规定,为我国环境管理法制建设和环境保护事业开展奠定了坚实的基础。1979年9月,五届人大十一次常委会通过我国的第一部环境保护基本法《中华人民共和国环境保护法(试行)》,这是我国环境保护的基本法,标志着我国的环境保护工作进入了法治阶段,也标志着我国的环境法体系开始建立[3]。经过几十年的努力,形成了由宪法、环境保护基本法、环保单行法律法规及标准、环境管理机构组织法规及处理程序和方法法规、地方环保法规等组成的较为完善的环境法体系。
(三)经济手段
环境管理经济手段能够对微观主体的行为产生刺激,使微观主体的决策考虑费用—效益的对比,经济手段的特征表现在:灵活性以及应用领域的广泛性、高效性、政治上的可接受性。由于环境物品具有外部效应和非排他性,以及经济主体的有限理性等原因,这种物品在很大程度上不适合于市场,市场机制在这里不能单独运行,这就要求有政府的干预,所以在环境领域讨论的经济手段通常划分为两类:一类是侧重于政府干预的经济手段,如环境资源税、环境污染税、排污收费、产品收费、环保补贴、押金退款制度等;另一类是侧重于市场机制的经济手段,如自愿协商制度、排污交易制度、污染者与受污染者的合并等。国内有学者将前一类称为庇古手段,后一类称为科斯手段。沈满洪对经济手段和其他管理手段的效果进行比较,得出庇古手段的排污收费制度效果较好,而科斯手段则一般,表明经济手段在我国仍有改进的潜力[4]。
三、环境管理中的问题
虽然我国的环境管理取得了很大的进步,但是随着社会经济的发展,环境问题也变得更为复杂、严峻。在处理这些更复杂的环境问题,现阶段的环境管理体制仍然存在一些问题,需要进一步完善。
(一)环境管理机构的设置不够健全、完善
环境问题具有很强的地域空间整体性,不受行政区界线的限制,如酸雨、流域水污染、沙尘暴等均为跨行政区域的,然而现阶段我国的环境管理还停留在地方各自为政,缺乏统一管理的阶段。由于地方政府作为“经济人”往往表现为把本行政区的环境成本外部化的机会主义倾向,这种倾向使地方政府在处理跨行政区域的环境问题时容易陷入囚徒困境[5]。因此,建立区域性和流域性环境管理机构已经刻不容缓。虽然环保部成立了华南、华东、东北、西南、西北和华北六大环保督察中心,负责承办跨省域和流域的重大环境纠纷的协调处理工作,但是其并没有得到充分的立法支持和财政支持。而对各大水系,只有水利部成立了黄河水利委员会和长江水利委员会,负责跨省的水资源调配和工程建设,环保部则没有专门的环保机构对黄河、长江等水系的污染事件就行管理和防治。
(二) 环境管理成本高、资金不足
目前,我国环境管理实行的是政府直控型政策,存在的问题表现在环境管理政策实施成本高,而环保部门无力来承担。环境管理成本主要包括组建机构、增加人员、购买装备、上下联络、左右协调、开展监测、法律诉讼等,这些成本大部分都落在承担环境政策职能的环保部门身上,由于各级环保部门规模和经费是十分有限的,所以面对大量违反环保法律法规的企业或对象,环保部门无法长期有效监管,由于这个特征,我国环境政策需要耗费较多的财政资源,这与十分有限的财政支持能力形成突出矛盾。以有限的政府力量监督数量庞大的污染行为,必然力不从心。
(三) 环境法律体系不健全
我国的环境法律体系包括自然资源归属、环境污染预防、环境资源利用规划、环境影响评价以及跨区域环境纠纷管辖及解决等内容,体现了预防、管理、监督、救济的法律控制思维,但却散见于不同的环境法律法规之中,且在具体控制制度方面存在诸多缺陷,导致实施效果欠佳。同时,我国现行环境法律体系只粗略规定了地方政府对当地环境负责,而具体到如何负责、负责到何种程度、失职后承担何种责任则没有明文规定。这种情况极易造成地方政府环保工作的缺位与机会主义行为。
四、对策建议
(一)健全环境管理机构
设置高规格、高权威的环境管理机构并配置高规格、高权威的专门性协调和咨询机构,明确协调的范围、具体内容和工作程序等。设置独立的政府环保部门, 健全环保部门的内设机构,要与环保部的设置对口,以确保政令畅通,提高工作效率。合理界定环境管理部门与政府其他职能部门之间的关系,明确政府各职能部门在环境管理方面的职责、职能与职权,从而使环境管理协调、统一、高效。实行环境保护部门垂直管理,克服中央环境政策和目标在地方政府实行时的扭曲。另外,建立跨区域环境管理机构,负责跨省区和流域的环境事物,同时加强环境管理的国际合作机制的建设。
(二) 完善环境保护法律体系
以法律形式确认各级各类环境管理机构的管辖分工、职权范围和活动规范, 尤其要明确区域环境保护督察机构与环保部和各职能机构及各省级环保部门的关系,进一步明确区域环境保护督察机构的执法权,以使其工作能合法有效地开展。针对目前环保执法不严,违法不究,行政干预环保执法的现象,要加强执法监督和监察工作,可实行环境稽查制度,规范执法行为,提高执法效果,对原有的环境管理制度之间,需加以改革和完善。
(三)完善现行官员政绩考核体系
官员政绩考核指标对地方官员行为具有极强的导向作用,通过完善官员考核体系,可以改变地方官员的效用函数,进而影响地方官员行为。目前的领导干部政绩考核体系过于依赖GDP增长,而GDP增长只是一个数量概念,无法代表经济增长的质量,盲目追求GDP增长会引发不及资源环境成本的破坏式经济发展。因此,应进一步建立健全综合的领导干部考核机制,建立一套考核地方政府的环境指标体系,以此作为考核地方官员政绩的重要内容。现阶段,此方面的一个重要举措是国务院批准了《“十一五”主要污染物总量减排考核办法》,将减排指标跟地方官员的政绩直接挂钩。
(四)建立环境管理公众参与机制
我国环境政策的发展方向应是根据市场经济发展的逻辑,把政府直控型环境政策转变为社会参与型环境政策。需要大量政府力量以外的社会实体从事环境监督和制约工作,这些实体可以是盈利性企业、非盈利组织和公民个人。我国的环境政策特别是环境法律,要在强调公民应该承担环境保护责任的同时,扩大他们享有的环境权益,具体而言主要包括知情权、监督权、索赔权、议事权等,通过责权利的规定来激励公众对污染环境的行为进行监督和制约,以此鼓励群众关心环保、参与环保,使公众参与成为环境保护的一种基本力量。
五、结语
近十几年来,环境管理的观念与模式不断地得到发展与创新,污染预防、清洁生产、生态工业园的发展,为从根本上解决环境问题提供了越来越多的可能。但是多年来形成的以末端治理为主的管理方式,仍然是我国环境管理的主要方式,其种种弊端仍然不可避免,这也是我国生态环境和环境保护工作面对巨大压力的原因之一。因此,如何尽快地转变传统的环境管理思想和模式,找出适应我国的有效的环境保护与管理模式,是一项迫切而有重要现实意义的工作。
(作者单位:四川省阿坝州环境科研监测站站长,工程师,从事环境监测与管理工作)
参考文献:
[1]叶文虎.环境管理学.高等教育出版社,2000:12
[2]谢钰敏.环境管理手段研究.地质技术经济管理.2004,26(5):26-30.
[3]白永秀,李伟.我国环境管理体制改革的30年回顾.中国城市经济.2009,(1)24-29.
[4]莫创荣,张世喜,陈新庚.我国环境管理中经济手段的应用现状和发展对策. 环境保护科学.2005,31(5):26-29.
[5]唐冀平,曾贤刚.我国地方政府环境管理体制深陷利益博弈.环境经济.2009,(3):35-39.