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“国以人为本、民以食为天、食以安为先”，近年来，国内外食品安全事件频发，食品安全形势严峻，这一现象已引起人们的高度关注。探索完善新的食品安全监管模式，建立科学、严谨、法治化的监管体系，已成为各国解决食品安全问题的首要任务。《中华人民共和国食品安全法》的颁布实施，进一步确立了食品安全监管的主体结构、权力设置和法律责任等相关制度，无疑是食品安全法治化建设的又一次重大进步。但法律在实际执行过程中也出现了一些问题，值得我们去思考、探讨和破解。
一、我国食品安全监管主体的法治化进步与特点
2009年6月1日起，《中华人民共和国食品安全法》施行，这标志着已实施14年之久的《中华人民共和国食品卫生法》同时废止，我国的食品安全监管进入了一个全新阶段，特别是在监管主体及相关体系建设方面，呈现出若干重大改变：
1.食品安全监管主体由“单一监管”到“多部门共管”的转换。《食品卫生法》确立了“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作”和“国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作”的食品安全监管体系。而《食品安全法》调整为，在国务院食品安全委员会领导下的，“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责”和“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理”的食品安全监管体制；同时，“国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整”。至此，形成了相关行政执法部门“各负其责、各司其职、齐抓共管”的监管格局。
2．食品安全监管客体由“全程监管”到“分段监管”的转换。根据《食品安全法》的规定，农业部门负责初级农产品生产环节的监督管理；质检部门负责食品生产加工环节的监管工作；工商部门负责食品流通环节的监督管理工作；食品药品监管部门则主要负责各类餐饮业和公共食堂等消费环节的监管；卫生部门负责食品安全综合协调管理、食品安全风险评价与估量、食品安全标准研究与制订、食品安全信息获取与公布、食品检验机构的资质认定条件与程序、食品检验机构具体检验规范的制定以及组织查处食品安全重大事故。这一系列规定改变了《食品卫生法》确定的“从菜篮子到饭桌子”，全程主要由卫生部门监督管理的做法，建立起“分段监管为主、品种监管为辅”的新监管模式。
3．食品安全监管由“行政监管”到“行政监管加社会监管”的转换。《食品安全法》第七条规定：“食品行业协会应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设……”，法律在此确立行业监管制度的雏形。同时，该法第十条规定：“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议”，从而加大了对于人民群众参与社会性监管的倡导力度。
二、当前我国食品安全监管主体存在的问题与不足
两年多来，各地有关部门在监管主体转换、监管责任落实、监管技术保障等方面做了大量有效的工作，为保证食品安全、维护人民群众健康做出了积极贡献。但是，在工作中也出现了一些阶段性的问题与不足，务必要引起我们的高度关注。
1．行政部门多头执法，职责交叉，容易造成监管的空白和盲区。当前，我国食品安全监管主要采取多部门联合监管和分段监管的模式，从表面上看似乎分工明确、职责清楚，但在现实中并非如此：哪些是流通环节？哪些是生产环节？哪些是服务环节？法律对此很难界限清楚，于是便出现了社会上流传的“八顶大盖帽管不住一个杀猪的、十个部委逮不到一个造假的”现象，有关部门职能交叉、责任不清、效率低下、权威不够。这种“都管都不管”的问题，只能使一些食品安全监督环节处于监管盲区和空白。
2.监管队伍分散，相关人员福利待遇低，很难保证监管责任的落实。一是虽然我国县级以上政府均成立了食品安全委员会，但由于编制、经费、人员等因素的制约，综合协调、推进实施的能力不强，“火车头”作用发挥不好。此外，食品安全监管队伍分别隶属于工商、质检、卫生、农业、药（食）监等不同部门，有的属地方管理，有的属垂直管理，很难做到步调一致、知行合一、协作联动。二是尽管《中华人民共和国公务员法》已实施五年多，但对于专业技术类、行政执法类公务员的相关配套政策出台缓慢，因此，早先的专业技术干部在职务晋升、工资套改等过程中只能参照一般公务员管理，使其原先相对较高的工资、福利等大打折扣，严重挫伤了他们的工作积极性，有的干部想方设法地调出监管队伍，直接导致人心涣散不稳，使监管任务难以良好落实。
3．民间组织不健全，舆论监督发声弱，社会监管不强势。随着经济飞速发展，人民生活水平逐渐提高，食品生产技术也越来越复杂，越来越多样。对此，单纯依靠政府很难实现有效监督，必须通过全社会的广泛参与来实现食品安全监督。一是在我国，食品行业协会等相关民间组织数量较少，发展政策也不健全，除《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》之外，对公民结社行为实体内容进行系统规范的法律法规很少，更谈不上提升民间组织在公共服务体系中的地位和作用。目前，一些地方即使已经成立行业组织，也会因为上述组织依附于行政部门或由行政领导兼任主要负责人，而使监督、管理等作用得不到充分发挥。二是在消费者权益保护方面，由于企业与消费者之间存在着严重的信息不对称性，普通群众举证困难，必然处于劣势和被动地位，从而逐渐形成“多一事不如少一事”的惰性思维。我国对公民权益的保护，虽然有共同诉讼的形式，但缺乏公益诉讼和集团诉讼形式，不利于消费者通过法律渠道获得损害赔偿，造成消费者监管乏力。
三、今后我国食品安全监管主体构建的对策与建议
针对工作中遇到的困难和问题，笔者认为应该进一步调整、完善或重构我国的食品安全监管主体体系，更好地服务社会、服务大众百姓。
（一）依法构建食品安全监管主体
1.模式一：完善多部门联合监管的模式。这种模式虽然有一定工作基础，利益调整涉及面窄，改革阻力小，但也存在不少实际问题，必须进行调整、完善。一是继续深化食品安全监管体制的改革，尤其是市、县两级要按照中央编办有关食品安全监管机构设置的要求，在各级政府序列内设置食品安全日常办事机构，至少由一名副秘书长（副县长）挂帅，并保证编制、经费、人员、场所等落实到位，不能“空挂”一个部门进行应付，真正建成“协调有力、运转有序、部署有效”的监管调控“中枢”。二是农业、质监、工商、药（食）监等部门要独立设置食品安全监管科室，选拔一批懂管理、懂法律、懂技术的复合型人才充实到监管工作岗位，严格实行目标责任制与责任追究制，确保实现各环节紧密衔接的全链条监管。三是建立高素质的食品安全监督稽查队伍。遵循“老人老办法、新人新办法”的基本思路，积极稳妥处理好监管主体调整后遗留的问题，稳定现有监管队伍。另外，加快探索实施综合管理类与专业技术类并行的公务员管理制度，解决好专业技术人员职务晋升、工资福利等方面所存在的问题，充分调动广大监管人员工作积极性。强化行政执法意识，在乡镇实行食品监管派驻制度，由县级监管机构派出人员实行包保责任制，严厉整治黑作坊、小加工点，维护广大农村群众的食品消费权益。在这方面，美国、西班牙、日本、法国、印度等国家的做法和经验，值得我们去研究借鉴。
2．模式二：重构独立统一的监管模式。近年来，世界各国为适应新的食品安全形势，纷纷改革食品安全监管体制，食品安全监管机构有从分散到统一的趋势，加拿大、英国、香港特别行政区等就是独立监管模式的代表。该监管模式就是将分散于各行政机构的食品监管职能合并，自上而下，成立以食品安全委员会或食品药品监督管理总局（暂用名）为主体的、统一的、独立的监管体制。其优点：第一，它能够摆脱机构间的推诿、扯皮，消除“内耗”时间与成本；第二，能够集中力量办大事，有效解决新形势下遇到的新情况、新问题。但是，这种体制也存在着权力过于集中的问题，必须运用司法、行政等多种监督措施予以克服。总之，它对于我国食品安全监管模式的改革具有启发意义。
（二）进一步强化社会性监管
鼓励和规范民间组织的监管，实现公众的充分参与，健全消费者权益保护机制。一是提高民间组织的法律地位。食品行业协会和食品标准制定、检验检测、风险评估、信息披露等机构，在提供信息、参与监管等方面有着明显优势。因此，政府对民间组织既要充分信任、放手发展，又要严格规范，强化监督管理。通过进一步加强社团立法工作，从法律层面上彰显民间组织在食品安全监管体制中的重要地位，促使其积极发挥社会监督作用。二是扩大公众参与权。在工作中，既要做到立法公开、政务公开，通过征求意见、举行听证会等多种形式，让不同社会阶层的利益都能够得到充分表达，使立法和执法更具有民主性、科学性、严肃性和可接受性。要建立健全食品安全监督举报制度，畅通举报渠道，实行有奖举报，鼓励人民群众参与食品安全监督。三是健全消费者损害投诉机制。由于消费者与生产者、经营者之间存在着信息不对称性，政府应当及时提供食品安全信息帮助，保障公民的知情权、选择权。要建立集团诉讼、公益诉讼制度，减轻消费者举证责任，延长诉讼时效，更好地维护消费者的权益。
（三）提升监管主体职权的法定化
国家行政机关职权的设定应当遵守法定原则，全国人大应当尽快修订完善行政组织法，明确行政机构设置的原则、要求和程序，加强对行政权设定、变更、撤销和合并的监督，解决好食品安全监管“由谁干、干什么、干不好怎么办”的问题，使监管机构的职权更加法定化、具体化、明细化，切实做到“有法可依、执法必严、违法必究”。
参考文献：
［1］李长健，张锋．社会性监管：中国食品安全监管模式研究．广西大学学报．2006（5）．
［2］徐楠轩．外国食品安全监管模式的现状及借鉴．中国卫生法制，2007（2）．
［3］徐楠轩．外国食品安全监管机构体系的发展与启示．行政与法．2007（6）．
［4］王耀忠．外部诱因和制度变迁：食品安全监管的制度解释．上海经济研究．2006（7）．
［5］迟福林．以参与公共服务为主要目标的民间组织发展．http://theory．people．com．cn/gb/68294/101280/6290964．html．
一、我国食品安全监管主体的法治化进步与特点
2009年6月1日起，《中华人民共和国食品安全法》施行，这标志着已实施14年之久的《中华人民共和国食品卫生法》同时废止，我国的食品安全监管进入了一个全新阶段，特别是在监管主体及相关体系建设方面，呈现出若干重大改变：
1.食品安全监管主体由“单一监管”到“多部门共管”的转换。《食品卫生法》确立了“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作”和“国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作”的食品安全监管体系。而《食品安全法》调整为，在国务院食品安全委员会领导下的，“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责”和“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理”的食品安全监管体制；同时，“国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整”。至此，形成了相关行政执法部门“各负其责、各司其职、齐抓共管”的监管格局。
2．食品安全监管客体由“全程监管”到“分段监管”的转换。根据《食品安全法》的规定，农业部门负责初级农产品生产环节的监督管理；质检部门负责食品生产加工环节的监管工作；工商部门负责食品流通环节的监督管理工作；食品药品监管部门则主要负责各类餐饮业和公共食堂等消费环节的监管；卫生部门负责食品安全综合协调管理、食品安全风险评价与估量、食品安全标准研究与制订、食品安全信息获取与公布、食品检验机构的资质认定条件与程序、食品检验机构具体检验规范的制定以及组织查处食品安全重大事故。这一系列规定改变了《食品卫生法》确定的“从菜篮子到饭桌子”，全程主要由卫生部门监督管理的做法，建立起“分段监管为主、品种监管为辅”的新监管模式。
3．食品安全监管由“行政监管”到“行政监管加社会监管”的转换。《食品安全法》第七条规定：“食品行业协会应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设……”，法律在此确立行业监管制度的雏形。同时，该法第十条规定：“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议”，从而加大了对于人民群众参与社会性监管的倡导力度。
二、当前我国食品安全监管主体存在的问题与不足
两年多来，各地有关部门在监管主体转换、监管责任落实、监管技术保障等方面做了大量有效的工作，为保证食品安全、维护人民群众健康做出了积极贡献。但是，在工作中也出现了一些阶段性的问题与不足，务必要引起我们的高度关注。
1．行政部门多头执法，职责交叉，容易造成监管的空白和盲区。当前，我国食品安全监管主要采取多部门联合监管和分段监管的模式，从表面上看似乎分工明确、职责清楚，但在现实中并非如此：哪些是流通环节？哪些是生产环节？哪些是服务环节？法律对此很难界限清楚，于是便出现了社会上流传的“八顶大盖帽管不住一个杀猪的、十个部委逮不到一个造假的”现象，有关部门职能交叉、责任不清、效率低下、权威不够。这种“都管都不管”的问题，只能使一些食品安全监督环节处于监管盲区和空白。
2.监管队伍分散，相关人员福利待遇低，很难保证监管责任的落实。一是虽然我国县级以上政府均成立了食品安全委员会，但由于编制、经费、人员等因素的制约，综合协调、推进实施的能力不强，“火车头”作用发挥不好。此外，食品安全监管队伍分别隶属于工商、质检、卫生、农业、药（食）监等不同部门，有的属地方管理，有的属垂直管理，很难做到步调一致、知行合一、协作联动。二是尽管《中华人民共和国公务员法》已实施五年多，但对于专业技术类、行政执法类公务员的相关配套政策出台缓慢，因此，早先的专业技术干部在职务晋升、工资套改等过程中只能参照一般公务员管理，使其原先相对较高的工资、福利等大打折扣，严重挫伤了他们的工作积极性，有的干部想方设法地调出监管队伍，直接导致人心涣散不稳，使监管任务难以良好落实。
3．民间组织不健全，舆论监督发声弱，社会监管不强势。随着经济飞速发展，人民生活水平逐渐提高，食品生产技术也越来越复杂，越来越多样。对此，单纯依靠政府很难实现有效监督，必须通过全社会的广泛参与来实现食品安全监督。一是在我国，食品行业协会等相关民间组织数量较少，发展政策也不健全，除《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》之外，对公民结社行为实体内容进行系统规范的法律法规很少，更谈不上提升民间组织在公共服务体系中的地位和作用。目前，一些地方即使已经成立行业组织，也会因为上述组织依附于行政部门或由行政领导兼任主要负责人，而使监督、管理等作用得不到充分发挥。二是在消费者权益保护方面，由于企业与消费者之间存在着严重的信息不对称性，普通群众举证困难，必然处于劣势和被动地位，从而逐渐形成“多一事不如少一事”的惰性思维。我国对公民权益的保护，虽然有共同诉讼的形式，但缺乏公益诉讼和集团诉讼形式，不利于消费者通过法律渠道获得损害赔偿，造成消费者监管乏力。
三、今后我国食品安全监管主体构建的对策与建议
针对工作中遇到的困难和问题，笔者认为应该进一步调整、完善或重构我国的食品安全监管主体体系，更好地服务社会、服务大众百姓。
（一）依法构建食品安全监管主体
1.模式一：完善多部门联合监管的模式。这种模式虽然有一定工作基础，利益调整涉及面窄，改革阻力小，但也存在不少实际问题，必须进行调整、完善。一是继续深化食品安全监管体制的改革，尤其是市、县两级要按照中央编办有关食品安全监管机构设置的要求，在各级政府序列内设置食品安全日常办事机构，至少由一名副秘书长（副县长）挂帅，并保证编制、经费、人员、场所等落实到位，不能“空挂”一个部门进行应付，真正建成“协调有力、运转有序、部署有效”的监管调控“中枢”。二是农业、质监、工商、药（食）监等部门要独立设置食品安全监管科室，选拔一批懂管理、懂法律、懂技术的复合型人才充实到监管工作岗位，严格实行目标责任制与责任追究制，确保实现各环节紧密衔接的全链条监管。三是建立高素质的食品安全监督稽查队伍。遵循“老人老办法、新人新办法”的基本思路，积极稳妥处理好监管主体调整后遗留的问题，稳定现有监管队伍。另外，加快探索实施综合管理类与专业技术类并行的公务员管理制度，解决好专业技术人员职务晋升、工资福利等方面所存在的问题，充分调动广大监管人员工作积极性。强化行政执法意识，在乡镇实行食品监管派驻制度，由县级监管机构派出人员实行包保责任制，严厉整治黑作坊、小加工点，维护广大农村群众的食品消费权益。在这方面，美国、西班牙、日本、法国、印度等国家的做法和经验，值得我们去研究借鉴。
2．模式二：重构独立统一的监管模式。近年来，世界各国为适应新的食品安全形势，纷纷改革食品安全监管体制，食品安全监管机构有从分散到统一的趋势，加拿大、英国、香港特别行政区等就是独立监管模式的代表。该监管模式就是将分散于各行政机构的食品监管职能合并，自上而下，成立以食品安全委员会或食品药品监督管理总局（暂用名）为主体的、统一的、独立的监管体制。其优点：第一，它能够摆脱机构间的推诿、扯皮，消除“内耗”时间与成本；第二，能够集中力量办大事，有效解决新形势下遇到的新情况、新问题。但是，这种体制也存在着权力过于集中的问题，必须运用司法、行政等多种监督措施予以克服。总之，它对于我国食品安全监管模式的改革具有启发意义。
（二）进一步强化社会性监管
鼓励和规范民间组织的监管，实现公众的充分参与，健全消费者权益保护机制。一是提高民间组织的法律地位。食品行业协会和食品标准制定、检验检测、风险评估、信息披露等机构，在提供信息、参与监管等方面有着明显优势。因此，政府对民间组织既要充分信任、放手发展，又要严格规范，强化监督管理。通过进一步加强社团立法工作，从法律层面上彰显民间组织在食品安全监管体制中的重要地位，促使其积极发挥社会监督作用。二是扩大公众参与权。在工作中，既要做到立法公开、政务公开，通过征求意见、举行听证会等多种形式，让不同社会阶层的利益都能够得到充分表达，使立法和执法更具有民主性、科学性、严肃性和可接受性。要建立健全食品安全监督举报制度，畅通举报渠道，实行有奖举报，鼓励人民群众参与食品安全监督。三是健全消费者损害投诉机制。由于消费者与生产者、经营者之间存在着信息不对称性，政府应当及时提供食品安全信息帮助，保障公民的知情权、选择权。要建立集团诉讼、公益诉讼制度，减轻消费者举证责任，延长诉讼时效，更好地维护消费者的权益。
（三）提升监管主体职权的法定化
国家行政机关职权的设定应当遵守法定原则，全国人大应当尽快修订完善行政组织法，明确行政机构设置的原则、要求和程序，加强对行政权设定、变更、撤销和合并的监督，解决好食品安全监管“由谁干、干什么、干不好怎么办”的问题，使监管机构的职权更加法定化、具体化、明细化，切实做到“有法可依、执法必严、违法必究”。
参考文献：
［1］李长健，张锋．社会性监管：中国食品安全监管模式研究．广西大学学报．2006（5）．
［2］徐楠轩．外国食品安全监管模式的现状及借鉴．中国卫生法制，2007（2）．
［3］徐楠轩．外国食品安全监管机构体系的发展与启示．行政与法．2007（6）．
［4］王耀忠．外部诱因和制度变迁：食品安全监管的制度解释．上海经济研究．2006（7）．
［5］迟福林．以参与公共服务为主要目标的民间组织发展．http://theory．people．com．cn/gb/68294/101280/6290964．html．