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摘 要：随着中国企业"走出去"步伐的加快，中国企业在进入国外市场过程中遇到的问题也逐渐浮现。本文以三一集团在美关联企业Ralls公司诉美国政府一案为例，结合回顾中国企业在美国投资受阻的典型案例，分析美国阻碍中国资本进入其国内市场背后的原因。并从法律的角度解析该案的争议中心以及解决途径。并以该案为例为今后中国企业能够更顺利地打开美国市场的大门提出自己的意见，希望对中国公司的对外投资实践和国际投资法的理论研究工作有所帮助。
关键词：三一案件；美国外国投资委员会（CFIUS）；《埃克森-弗洛里奥修正案》；双边投资协定（BITs）
一、事件简介
（一）事件时间轴[1]
（二）各参与方
1、三一集团、三一重工股份有限公司与Ralls公司
三一集团有限公司创始于1989年，主业是以"工程"为主题的机械装备制造业。三一重工股份有限公司是三一集团的核心企业，由三一集团投资创建于1994年，并于2003年7月在中国上海证交所上市。
Ralls公司是一家在美国注册成立的从事风电业务的投资与建设的公司，其股东是三一重工的2名高管：三一集团副总裁段大为和三一电气总经理吴佳梁。[2]三一重工否认Ralls公司是其子公司，仅称Ralls公司是三一集团有限公司的关联公司。[3]
2、CIFUS及美国国家安全审查制度
（1）CIFUS的诞生及《埃克森-弗洛里奥修正案》
早在1975年为检测外国投资给美国带来的影响并协调外资政策的实施，福特总统颁布11858号行政命令成立美国外国投资委员会（The Committee on Foreign Investment in the United States）（下文简称CIFUS）。[4]但此时期的CIFUS由若干部门组成，成员级别比较低，不具有较强的独立性。[4]
《埃克森-弗洛里奥修正案》于1988年通过，规定总统或总统授权之人可以对外资并购展开国家安全调查。里根总统于1988年12月通过行政命令将审查权委托给CFIUS，并提高了其成员级别，规范了调查程序，使其真正成为一个独立的固定机构。[4]
（2）《2007外国投资与国家安全法》（the Foreign Investment and National Security Act of 2007）（下简称FINSA）
作为对《埃克森-弗洛里奥修正案》的修改，FINSA在2007年7月正式生效。FINSA从法律上直接授权CFIUS，并进一步完善了CFIUS的调查程序。[4]具体操作是，总统授权CFIUS对外国投资是否会造成对美国国家安全的威胁进行调查。如果总统根据CFIUS的调查报告认为外国投资会威胁美国国家安全，他可有权下令禁止该项交易；如果该交易已完成，总统也可以寻求法院令状来剥夺外国投资者已获得的股份。[5]并且总统关于收购威胁国家安全案件的决定不接受司法审查。[6]
二、相关案例回顾及美政府背后原因
（一）相关案例回顾
此次三一集团关联公司在美投资被叫停的事件绝非仅有。随着中国企业加快"走出去"的步伐，华企在美国及其他国家的投资被政府强制干涉的情况亦越发频繁。本文仅对最近几起备受关注的典型案例进行简单回顾，并对其与三一案的异同进行简单对比。
1、中海油收购尤尼科
（1）基本案情。2005年初，作为中国第三大石油天然气集团的中国海洋石油有限公司（下简称中海油），向美国当时第九大石油公司优尼科提出超过130亿美元的无约束力收购要约。同年4月，美国第二大石油公司雪佛龙公司向优尼科提出164亿美元的收购报价，并与之达成约束性协议。6月，中海油又提出高达185亿美元全现金的收购报价，并在要约中表示承诺收购后保证石油产品在美销售量，保证保留大量在美员工，保证说服CFIUS通过外资安全审查。对此要约优尼科表示欢迎。7月，CFIUS开始对中海油收购优尼科项目进行审查。然而其后经过3次股东会讨论，优尼科还是最终决定接受雪佛龙公司171亿美元的收购报价。中海油收购优尼科的项目最终以失败告终。[7]
整个竞购过程中，美国政府部门的参与还是不容小觑的：6月17日，美国两名国会议员致信总统，要求财政部长对中海油收购案进行彻底审查。在中海油提出185亿美元现金收购条件后，美国财政部长又表示要从国家能源安全的角度对中石油收购项目进行彻底审查。7月，中海油向CFIUS申请审查其收购优尼科的项目。7月25日，美国参议院众议院有投票通过决议要求中海油收购优尼科必须先通过美国能源部、国土安全部、国防部及CFIUS的审查，将中海油收购项目的常规审查程序拖延了141天。[8]
（2）异同点。A. 相同点：三一案与中海油竞购优尼科案最大的相同点都是中国企业或其关联企业对美国企业的收购活动都以失败告终。B. 不同点：首先主体方面，三一案中的主体是Ralls公司，是一家在美国注册的公司，仅是三一集团的一家关联公司，而三一集团也仅仅是民营企业；而中海油则是一家国有企业。其次两个案件受阻的原因也不同，三一案是已和被收购的希腊电网公司达成协议并通过有关常规审查后，又被CFIUS直接叫停；而中海油是在与优科尼协商过程中，就因美国政府和媒体的压力中途夭折了，还没有走到CFIUS审查的程序。
2、吉利收购沃尔沃：
（1）基本案情。2009年，中国汽车行业十强企业浙江吉利公司，斥资20亿美元成功收购美国三大车企之一的福特公司名下全资子公司沃尔沃汽车公司，在上海成立沃尔沃中国总部。[9]
（2）异同点。A. 相同点：主体方面，三一集团与吉利公司同样是中国民营企业。B. 不同点：行业不同，三一集团案中被收购的是风电能源行业的项目，而吉利公司所在的是敏感度较低的汽车行业。而且吉利收购项目时值美国刚经历过2008年金融危机重创，美国通用等汽车制造巨头遭受重大冲击，负债累累。 3、华为多次进军美国市场受阻：
（1）基本案情：。2010年5月，作为中国第一大、世界第二大通信设备制造商的中国民营企业华为提出以200万美元收购美国小型科技公司3Leaf System S专利技术。2011年2月，该项收购被CFIUS以威胁美国国家安全为由否决，华为被迫撤销对3Leaf的收购项目。这已不是华为第一次进入美国市场受阻了：2008年，华为与贝恩资本联合竞购美国大型网络设备供应商3Com公司，因安全问题被禁止；2010年，华为与诺西公司竞购美国摩托罗拉无线资产失败；2010年，华为参与美国移动电话运营商Sprint公司发起的网络升级招标，又因安全问题而失败。2012年10月，美国国会发布调查报告，称华为等中国公司为中国情报部门提供了干预美国网络通讯安全的机会，建议美国公司尽量避免同华为等公司的合作。[10]
（2）异同点。A. 相同点：首先主体方面，华为与三一集团均为中国民营企业；其次三一与华为公司进军美国市场都止步于美国CFIUS的调查程序，原因都是国家安全问题。B. 不同点：首先三一集团案件中，直接参与收购的不是三一集团在中国的公司，而是其在美注册成立的关联公司；其次，华为参与的网络通讯行业有其独特性，美国的网络通讯市场占全球同行业份额的50%，但是也相对保守，一直以来对外开放态度十分谨慎。
4、联想收购IBM微机部：
（1）基本案情。2005年5月，中国联系集团正式宣布成功以12.5亿美元收购美国IBM公司全球PC业务，成为全球第三大PC生产商。该收购项目于2005年3月通过美国CFIUS的审核批准，但该过程也并非一帆风顺：先是由美国多个国会议员向时任美国总统布什鼓吹联想威胁风，称一旦该收购案获批准联想将会获得美国PC市场控制权；接着CFIUS由宣布将联想收购案审查期限延长15日。不过最终CFIUS提前作出了对该收购案的批准决定。而联想集团能够成功获得该收购项目的批准也作出了妥协，收购后的联想任用IBM原高管沃德出任联想集团CEO，并由全球三大私人股权投资公司获持联想12.4%的股权。[11]
（2）异同点。A。相同点：三一与联想同为民营企业。B。不同点：所涉行业不同。
（二）美政府背后原因分析
通过以上对近年来中国企业进入美国市场的一系列案件的回顾与分析可以得出，中国企业对美国市场的投资有成功的案例也有失败的案例。其中失败的案例中有的是在商业洽谈过程中就落败的，有的则是在美国政府部门的审核中被叫停的，但无论是哪一种，都伴有美国政治势力的参与。而美国政府对待中国投资者的态度异同原因又是什么呢？
1、经济方面
美国政府和媒体屡次对中国投资者进入美国市场持消极态度，在经济方面的原因可以总结为三个方面：第一，将中国视为美国经济的竞争对手；第二，将近年来美国经济低迷、失业率居高不下的原因归结于中国；第三，担心中国投资对美国经济独立性，尤其是重要行业、技术独立性的影响。第四，对中国外资准入的反报。
首先，中国经济威胁论最早出现在上世纪90年代出的日本，2005年美国著名经济学家克鲁格曼在《纽约时报》撰文称中国经济的崛起对美国带来的危机远大于上世纪80年代的日本。目前中国经济总量位居世界第二，仅次于美国。再加之2008年美国经济受到金融危机的冲击而出现衰退情况，美国政府和一部分民众更加深了对中国投资者的偏见。[12]
其次，2008年以来美国经济增长速度放缓，甚至一度出现负增长，失业率居高不下。[13]于是一部分政客重拾中国威胁论，将美国经济衰退的现状归罪于中国，鼓吹"中国制造"抢走美国工作等论调，以达其政治目的。[14]
第三，从近年来中国投资者在美投资的案例也可以看出，对某些行业，美国尤其谨慎。多数情况下这些行业是有涉美国核心技术、国家安全的行业。例如网络电讯业，军工、能源相关产业等。
再者，美国政府对待一部分中国投资者的苛刻态度，来自于其认为中国政府在审核外资时在某些行业欠缺透明度，就对来自中国的投资者也采用较严格的审核标准。[15]
2、政治和军事
除了经济方面的原因，政治军事方面的因素也占很大比重。由于社会体制、文化传统的不同，在美国军事和政治领域中国威胁论更甚于经济领域。而这种偏见，一部分来自于美国一直以来将中国视为战略竞争对手的固有认识，另一方面则是在特定时期内一部分政客有目的的政治造势。
首先，美国长期以来将中国视为战略竞争对手而非合作伙伴的原因有两点。一方面，始于上世纪冷战时期资本主义阵营与社会主义阵营之间的敌对。随着苏联解体，冷战时期虽然结束了，但中国仍保留着社会主义的制度，并且经过30余年的改革开放成为世界第二大经济体，在国际上的综合实力逐渐加强。而一部分美国人却仍保留着冷战时期的意识形态，对中国始终保持紧身防备的态度。而另一方面，冷战结束后美国在国际社会上扮演着一国独大的角色，但随着中国等国的崛起，世界经济格局已然发生巨变，随之政治格局的改变也在所难免。而美国作为既得利益国，与处于上升期的中国不可避免地在诸多领域和地区都要经历利益摩擦。表现在国际投资和贸易领域，就是多发的贸易摩擦和投资准入方面的刁难。
其次，在特殊时期尤其是美国政府换届期间，强调中国问题也是美国政客为竞选造势的惯用手法。每逢美国国会和总统换届选举期间，中国问题总是美国政客用来争取选民的热点话题。例如，2012年的美国选举期间，奥巴马在制造业集中的州的竞选活动中抨击中国"滥用贸易规则"来获取选民的欢心；而共和党候选人罗姆尼更是以其对华的强硬态度来拉拢某些利益集团的支持。[14]而华为收购3Leaf项目的失败也是美国大选期间的产物。
三、三一案的法律分析
（一）外界对该案的评论
1、中国方面的评论 对于三一集团关联公司对美国总统奥巴马及CFIUS的起诉，中国官方表示支持。中国商务部表示中国企业在美国投资受阻已经不是第一次，这次三一集团能够拿起法律武器捍卫自己的合法权益是应当支持的。[16]而民间对该案的态度大多是对司法程序上获得胜利不看好，但普遍支持三一首次适用法律武器追求正当利益。因为根据CFIUS规定，美国总统以国家安全为由禁止外国投资的命令是不受司法审查的。并且美国的政治经济现状也会在法官的考量范畴内。[17]但大家普遍都对三一诉美国政府案的意义有着积极的态度。作为第一个在美国提出此类诉讼的中国公司，对此后中国企业在美国是否能受到公正待遇、在受到不公正待遇时能否拿起法律的武器起到了重要的积极范例作用。[18]但也有人表示三一诉美国政府案也不是没有胜利的希望的。因为CFIUS的规定只属于议会通过的法律，在法律效力方面是低于宪法的，因而如果法院认为其违反了宪法，是可以撤销该条规定的。当然，也只有美国联邦最高法院才有违宪审查权。[19]
2、美国方面的评论
对于三一集团关联公司美国Ralls公司起诉美国总统奥巴马和CFIUS的案件，无论是美国征服官方还是民间学者律师，都认为此案三一胜诉可能很小。因为根据美国法院的相关判例，对于国家安全审查方面还是会给予行政权利一定空间的。并且在CIFUS的规定中"国家安全"本身就没有明确定义，属于一个灰色地带。加上911以来美国将国家安全提到一个很高的位置，无论是政治还是司法层面，凡是有涉国家安全的问题就会十分谨慎，不惜牺牲一些经济利益，甚至公平正义。[17]
（二）法律角度的分析
1、最新案件进展
2012年底Ralls公司已向美国哥伦比亚特区联邦地方分区法院提起诉讼，指控美国总统奥巴马和CFIUS没有任何正当理由的情况下禁止其在俄亥俄州风电场项目的运营，违反了美国宪法保护财产所有权的规定。经过第一次开庭，2013年2月法院对该案作出了第一次回应：法院受理了三一集团关联公司应获知奥巴马和美国外国投资委员会中止该项目的具体原因和理由的正当权力。不过，起诉美国总统奥巴马的请求最终还是没有被法院受理，理由是法院对诉讼没有管辖权，法庭不能够推翻奥巴马总统的决定。[20]
2、争议点
（1）是否违反FINSA？
如前所述，《2007外国投资与国家安全法》（一下简称FINSA）是对《埃克森-弗洛里奥修正案》的最新修正，是目前美国总统和CFIUS审查外国投资的最新依据。那么三一关联公司Ralls案中，美总统及CFIUS是否违反了该法呢？
A。是否属于"相关交易"（"covered transaction"）？FINSA中2（a）（3）中对"相关交易"进行了定义："任何于1988年8月23号之后提出申请或尚未完成的，由任何外国人发起或参与的，可能导致任何参与美国跨州商业活动的主体被外国人控制的合并、收购或接管交易"。本案中，Ralls公司从希腊电网公司手中接管风电场项目是否属于FINSA规定的"相关交易"有三点值得商榷之处：第一，该接管交易是否是"由外国人发起或参与的"？第二，该风电场项目是否"参与美国跨州商业活动的主体"？关于第二点，要看该风电场是否参与跨州电力供应，还是仅在俄勒冈州供应电力。第三，该接管交易是否会"可能导致外国人控制"？本人观点是：关于第一点，该接管交易是由美国公司Ralls提出的，三一并没有直接参与，从严格意义上说并不能算是"外国人发起或参与的"交易，否则跨国设立子公司的行为将失去其意义。关于第三点，由于Ralls公司是三一集团的关联公司，所以该交易应该属于"可能导致外国控制"的。那么关键就在于FINSA关于"相关交易"的定义是否要求第一点和第三点同时满足，或是满足其一即可？从2（a）（3）条的字面上解释应当是同时满足才能符合"相关交易"的定义。所以本人认为，从严格意义上来讲Ralls公司的这个项目并不属于FINSA规范的"相关交易"范畴。
B。"国家安全"（"national security"）定义？《埃克森-弗洛里奥修正案》和FINSA中都没有对"国家安全"的明确定义，但《埃克森-弗洛里奥修正案》（f）款规定了11条审查"国家安全"是否有受损威胁的考虑因素，简要总结为：（1）国防所需的国内产业；（2）国防所需国内产业的产能和产量；（3）外国人控制的国内产业和商业活动对美国国防产能和产量的影响；（4）对其他国家出售军事产品、设施、技术的潜在影响；（5）对影响美国国防的世界领先技术地位的潜在影响；（6）对美国关键基础设施包括主要能源的潜在影响；（7）对美国关键技术的潜在影响；（8）交易是否外国政府控制的；（9）是否符合《军备控制与裁军法》第403条以及《2004年情报改革和防范恐怖主义法》第7120条的规定；（10）美国对能源和其他关键资源的需求的长期保障；（11）具体审核和调查中总统及CFIUS认为适当的其他考虑因素。[21]由此可见，关于"国家安全"的规定十分宽泛，并赋予美国总统和CFIUS很大的自由裁量空间，因此司法审查很难推翻总统的行政决定。
C。程序是否合法？按照FINSA和《埃克森-弗洛里奥修正案》的规定，CFIUS对外国投资的审查分为审核（review）和调查（investigation）两种。大致程序是：CFIUS启动审核程序后若得出无威胁美国国家安全隐患的决定，批准交易；若得出存在威胁美国国家安全隐患的决定，启动调查程序；调查结果提交美国总统，美国总统若认为（1）有可靠证据使其相信外国控制会采取威胁美国国家安全的行为；并且（2）除了《埃克森-弗洛里奥修正案》和《国际紧急经济权利法》（《International Emergency Economic Power Act》）没有其他法律可以提供足够和适当保护的，[22]可以下令推迟或禁止交易，并可向法院申请适当裁决，[23]并且总统的决定不受司法审查。[24]例外是如果CFIUS认为交易是属于"外国政府控制"的，则可以跨过审核程序直接启动调查程序。[25]本案中Ralls公司是在完成了接管所需的一切审查手续之后，受到CFIUS自身启动的审核调查程序的，最终由美国总统奥巴马作出决定，发布行政命令。因而在程序上是符合FINSA和《埃克森-弗洛里奥修正案》的规定的。 （2）是否违反美国宪法？
通过以上对FINSA的分析可以看出，其规定十分模糊，给CFIUS和总统很宽松的自由裁量权，并且不受司法审查的约束，因而很难在法院得到其违反FINSA的裁决。相信这也是三一及其律师提出的控告是违反美国宪法的原因之一。
美国宪法第四修正案规定：任何人的人身、住宅、文件和财产不受无理搜查和查封，不得侵犯。并且除非有合理事实依据及支持其的宣誓或批准，并且具体规定搜查的地点、要逮捕的人或须查封的东西，任何授权令不得被开出。
根据美国宪法关于财产的保护，此案争议点应当是美国总统的行政命令是否"有合理事实依据及支持其的宣誓或批准"，具体即是Ralls公司收购经营风电场项目的行为是否确实对美国国家安全造成潜在威胁。以上以讨论过美国相关法律中对"国家安全"的定义十分模糊，要确定该案是否落入威胁国家安全的范围。法官对其判断在很大程度上也依靠其生活经历和价值认识。
（3）能否接受司法审查？
虽然《埃克森-弗洛里奥修正案》明确规定总统以国家安全为由禁止外国投资的行政命令不受司法审查，但是著名的"马伯里诉麦迪逊案"确定了美国联邦最高法院的违宪审查权，即美国联邦最高法院有权审查美国联邦法律或州宪法及法律是否符合美国联邦宪法的规定；若发现违反美国联邦宪法，则可宣布其违宪无效。
Ralls公司案是在一个美国联邦地方法院起诉的，这是联邦法院系统中的最低级别的法院，没有违宪审查权，只能按照现有的法律进行审判。这也是其在今年的第一次回应中拒绝受理对美国总统和CFIUS的起诉，只受理Ralls公司有知悉正当理由的权利的原因。这样一个结果对三一集团来说已经是来之不易的胜利了，但是如果继续在该地方法院的诉讼，结果最多是获得美国总统和CFIUS对其作出禁止投资决定的理由，并不能审查该决定是否正当。若想打破《埃克森-弗洛里奥修正案》的不受司法审查的规定要求法院审查总统该决定是否正当，只有先向联邦最高法院申请审查《埃克森-弗洛里奥修正案》是否符合宪法规定。
3、美国国内判例
美国企业起诉美国政府的案例这并不是第一起。2010年，谷歌认为，美国政府在公开招标的过程中，没有对自己的产品进行公开评估，倾向性地采用了微软的产品，因此起诉美国政府。另外，2008年金融危机期间，美国政府救助美国国际集团（AIG），将其国有化，2011年AIG前任首席执行官起诉美国政府接管AIG是反宪法规定的。由于诉讼时间长，目前还没看到这两起起诉有结果报出来。[17]
4、国际法角度
Ralls公司与美国政府之间的争端，表面上是国内公司与政府的争端，但是无论是美国政府还是Ralls公司都没有把这个争端认为是国内争端，而是Ralls关联公司中国三一集团在美国的一起国际投资纠纷。虽然该案目前只在美国国内司法系统中进行，但从国际法的角度看三一是否还有其他选择呢？
目前关于国际投资方面的争端存在一个多边协议，即1966年生效的《华盛顿公约》。根据该公约成立了国际投资争端解决中心ICSID，专门受理国家与他国投资者之间的投资争端仲裁纠纷。中国于1993年加入该公约，目前《华盛顿公约》已拥有成员国148个。
有关投资准入问题及国家安全排除条款的争端已多次被提交给ICSID，较典型的是阿根廷--美国BIT（Bilateral Investment Treaty，双边投资协议）的四个案件。在其中的CMS案和ENRON案中，ICSID否认阿根廷援引国家安全排除条款的合法性，而在LG&E案和Continental案中则认可了东道国援引国家安全排除条款采取措施的正当性。[26]
但是《华盛顿公约》中约定的ICSID的受案一个前提条件是必须由争端双方书面同意提交ICSID仲裁。[27]所议目前有很多双边投资协议当中约定若出现缔约国一方与另一国投资者之间发生投资争端，双方自愿将案件提交ICSID仲裁，以避免"双方书面同意"的麻烦。但是目前中美之间尚未达成双边投资协议，所以该案要想提交ICSID仲裁，必须有双方书面同意。
四、延伸思考：三一案的意义--华企在美投资的法律保障
根据2011年中国商务部的统计，截止2011年11月，美方援引FINSA及《埃克森-弗洛里奥修正案》等法律法规，对中国企业赴美投资受阻案例涉及的投资额超过200亿美元，是中国对美投资总额的5倍多，严重影响了中国企业赴美投资的信心。[28]经过30余年的改革，中国政府和企业都积累了大量资本，又逢2008年金融危机过后欧美西方国家经济受创，市场低迷，正是中国公司"走出去"，增加向世界其他国家市场投资的好时机，相信在未来一段时间内中国企业加大对外投资力度将是一个不可逆转的趋势。此次三一集团通过其关联公司Ralls公司在美国投资受阻的案件，其个案胜负的意义远小于此案存在本身对中国政府和企业的影响意义。
（一）对赴外投资的中国企业的借鉴意义
从上文中对中国企业赴美投资受阻的相关案例的分析可知，三一集团绝不是唯一的在美国投资受阻的中国企业，但是其却是第一个也是唯一一个拿起法律武器发出自己声音的企业。以往的中国企业在美国投资受阻之后大多只是无奈放弃，自己承担损失。殊不知这不仅仅是一个企业的问题，很有可能作为有一定约束力的案例对今后身处相似情况的其他中国企业产生不利影响。因此通过此案，对其它赴外投资的中国企业应当产生至少以下几点反思：
首先，赴美投资的中国企业要深入了解美国国内关于外国投资的相关法律，理解美国国内法律规定的须要审核的内容和程序，以及敏感的产业和领域。以此为基础可以先从其没有禁止、敏感度相对较低的行业和领域入手打开其国内市场；
第二，要想在美国进行投资并盈利，进了解相关法律规定是远远不够的。中国企业更应当认识到美国的政治、经济、文化大环境对中国投资者成功与否的重要影响。就像上文分析的，其实美国法中关于"国家安全"等概念的定义就存在灰色地带，而这灰色地带正是以政治目的、经济目的和文化价值观念来填充的。现实中很多中国投资者失败的原因仅仅是因为撞上了美国大选的坏时机。 最后，中国企业还应当在维护自身合法权益方面加深国际化理念。国际化不仅仅指走出去，还要求中国企业深谙海外投资市场的游戏规则，并会有效利用该游戏规则维护自身的利益。过去中国企业在海外投资市场上就算受到不公正待遇也不愿走法律途径，这实际上还是一种中国传统观念的体现。此次三一集团的举动就是中国公司像世界宣称自己真正进入国际市场的一个新开端。按照国际化的游戏规则行动，同时要求受到游戏规则的保护，这是理所应当的权利，应当坚持。
（二）对中国政府的借鉴意义
首先，中国要加快与其他国家谈判签订双边投资协议的速度，并且加强在双边投资条约谈判中的话语权，多为中国企业对外投资争取有利条件。如前所述，目前国际投资法领域没有一个强有力的多边投资协议，投资安排多靠双边投资协议或区域性贸易投资协议来约定，有关市场准入、国家安全例外条款、仲裁条款、国民待遇、最惠国待遇等重要约定都靠这些双边或区域投资协议来实现。目前中国已与130多个国家签订了双边投资协议，但是与美国的投资协议仍在谈判进程中。[29]中美双边投资协议的空缺，就直接导致了一旦中国投资者在美国投资产生争端，要将其提交ICSID仲裁就需要双方书面同意，难度较大。否则就只能通过美国国内司法程序申请权利。但是通过上文对三一Ralls公司案的分析可以看出，此类案件在美国国内司法系统获得胜利的可能性很小。因此，尽快与美国签订双边投资协议，在其中约定更公正、更有利于中国投资者保护自身利益的争端解决机制，是支持中国企业"走出去"的重要途径。
其次，通过一系列中国企业在美国以及其他国家投资受阻的案件中，我们还应当反思中国企业和中国外资审查制度自身的问题。通过上文的分析可以看到，美国和其他国家一样，对于有外国政府背景的企业的投资都十分敏感，审查也十分严格。而许多中国企业，包括国有企业，往往在公司治理、利益分配等多方面的操作不符合现代企业管理理念，这就增加了其在对外国市场进行投资时的风险。另外，我国在对外国投资的审查制度方面也存在缺乏透明度、规范性等一系列问题，这在一定程度上也为中国企业赴外投资活动中产生了负面影响。因此中国在向广阔的国外市场大量输出资本之前，首先要进一步推进中国企业，包括国有企业的改革，提升其整体竞争力，进一步完善中国自己的外资审查制度。
总之，要想让中国企业在国外市场上的投资经营活动成功进行，一方面要了解适应国际化的游戏规则，而另一方面更要注重自身竞争力的提升。而三一集团诉美国政府案正是一个好的开端。
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[22]Section 721 of the Defense Production Act of 1950，subsection（d）（4）， 50 U.S.C. App. 2170。
[23]Section 721 of the Defense Production Act of 1950，subsection（d）（3）， 50 U.S.C. App. 2170。
[24]Section 721 of the Defense Production Act of 1950，subsection（e）， 50 U.S.C. App. 2170。
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作者简介：李健（1985.8-），男，北京人，中国政法大学国际经济法学院国际经济法专业2011级博士研究生，研究方向：国际经济法。
关键词：三一案件；美国外国投资委员会（CFIUS）；《埃克森-弗洛里奥修正案》；双边投资协定（BITs）
一、事件简介
（一）事件时间轴[1]
（二）各参与方
1、三一集团、三一重工股份有限公司与Ralls公司
三一集团有限公司创始于1989年，主业是以"工程"为主题的机械装备制造业。三一重工股份有限公司是三一集团的核心企业，由三一集团投资创建于1994年，并于2003年7月在中国上海证交所上市。
Ralls公司是一家在美国注册成立的从事风电业务的投资与建设的公司，其股东是三一重工的2名高管：三一集团副总裁段大为和三一电气总经理吴佳梁。[2]三一重工否认Ralls公司是其子公司，仅称Ralls公司是三一集团有限公司的关联公司。[3]
2、CIFUS及美国国家安全审查制度
（1）CIFUS的诞生及《埃克森-弗洛里奥修正案》
早在1975年为检测外国投资给美国带来的影响并协调外资政策的实施，福特总统颁布11858号行政命令成立美国外国投资委员会（The Committee on Foreign Investment in the United States）（下文简称CIFUS）。[4]但此时期的CIFUS由若干部门组成，成员级别比较低，不具有较强的独立性。[4]
《埃克森-弗洛里奥修正案》于1988年通过，规定总统或总统授权之人可以对外资并购展开国家安全调查。里根总统于1988年12月通过行政命令将审查权委托给CFIUS，并提高了其成员级别，规范了调查程序，使其真正成为一个独立的固定机构。[4]
（2）《2007外国投资与国家安全法》（the Foreign Investment and National Security Act of 2007）（下简称FINSA）
作为对《埃克森-弗洛里奥修正案》的修改，FINSA在2007年7月正式生效。FINSA从法律上直接授权CFIUS，并进一步完善了CFIUS的调查程序。[4]具体操作是，总统授权CFIUS对外国投资是否会造成对美国国家安全的威胁进行调查。如果总统根据CFIUS的调查报告认为外国投资会威胁美国国家安全，他可有权下令禁止该项交易；如果该交易已完成，总统也可以寻求法院令状来剥夺外国投资者已获得的股份。[5]并且总统关于收购威胁国家安全案件的决定不接受司法审查。[6]
二、相关案例回顾及美政府背后原因
（一）相关案例回顾
此次三一集团关联公司在美投资被叫停的事件绝非仅有。随着中国企业加快"走出去"的步伐，华企在美国及其他国家的投资被政府强制干涉的情况亦越发频繁。本文仅对最近几起备受关注的典型案例进行简单回顾，并对其与三一案的异同进行简单对比。
1、中海油收购尤尼科
（1）基本案情。2005年初，作为中国第三大石油天然气集团的中国海洋石油有限公司（下简称中海油），向美国当时第九大石油公司优尼科提出超过130亿美元的无约束力收购要约。同年4月，美国第二大石油公司雪佛龙公司向优尼科提出164亿美元的收购报价，并与之达成约束性协议。6月，中海油又提出高达185亿美元全现金的收购报价，并在要约中表示承诺收购后保证石油产品在美销售量，保证保留大量在美员工，保证说服CFIUS通过外资安全审查。对此要约优尼科表示欢迎。7月，CFIUS开始对中海油收购优尼科项目进行审查。然而其后经过3次股东会讨论，优尼科还是最终决定接受雪佛龙公司171亿美元的收购报价。中海油收购优尼科的项目最终以失败告终。[7]
整个竞购过程中，美国政府部门的参与还是不容小觑的：6月17日，美国两名国会议员致信总统，要求财政部长对中海油收购案进行彻底审查。在中海油提出185亿美元现金收购条件后，美国财政部长又表示要从国家能源安全的角度对中石油收购项目进行彻底审查。7月，中海油向CFIUS申请审查其收购优尼科的项目。7月25日，美国参议院众议院有投票通过决议要求中海油收购优尼科必须先通过美国能源部、国土安全部、国防部及CFIUS的审查，将中海油收购项目的常规审查程序拖延了141天。[8]
（2）异同点。A. 相同点：三一案与中海油竞购优尼科案最大的相同点都是中国企业或其关联企业对美国企业的收购活动都以失败告终。B. 不同点：首先主体方面，三一案中的主体是Ralls公司，是一家在美国注册的公司，仅是三一集团的一家关联公司，而三一集团也仅仅是民营企业；而中海油则是一家国有企业。其次两个案件受阻的原因也不同，三一案是已和被收购的希腊电网公司达成协议并通过有关常规审查后，又被CFIUS直接叫停；而中海油是在与优科尼协商过程中，就因美国政府和媒体的压力中途夭折了，还没有走到CFIUS审查的程序。
2、吉利收购沃尔沃：
（1）基本案情。2009年，中国汽车行业十强企业浙江吉利公司，斥资20亿美元成功收购美国三大车企之一的福特公司名下全资子公司沃尔沃汽车公司，在上海成立沃尔沃中国总部。[9]
（2）异同点。A. 相同点：主体方面，三一集团与吉利公司同样是中国民营企业。B. 不同点：行业不同，三一集团案中被收购的是风电能源行业的项目，而吉利公司所在的是敏感度较低的汽车行业。而且吉利收购项目时值美国刚经历过2008年金融危机重创，美国通用等汽车制造巨头遭受重大冲击，负债累累。 3、华为多次进军美国市场受阻：
（1）基本案情：。2010年5月，作为中国第一大、世界第二大通信设备制造商的中国民营企业华为提出以200万美元收购美国小型科技公司3Leaf System S专利技术。2011年2月，该项收购被CFIUS以威胁美国国家安全为由否决，华为被迫撤销对3Leaf的收购项目。这已不是华为第一次进入美国市场受阻了：2008年，华为与贝恩资本联合竞购美国大型网络设备供应商3Com公司，因安全问题被禁止；2010年，华为与诺西公司竞购美国摩托罗拉无线资产失败；2010年，华为参与美国移动电话运营商Sprint公司发起的网络升级招标，又因安全问题而失败。2012年10月，美国国会发布调查报告，称华为等中国公司为中国情报部门提供了干预美国网络通讯安全的机会，建议美国公司尽量避免同华为等公司的合作。[10]
（2）异同点。A. 相同点：首先主体方面，华为与三一集团均为中国民营企业；其次三一与华为公司进军美国市场都止步于美国CFIUS的调查程序，原因都是国家安全问题。B. 不同点：首先三一集团案件中，直接参与收购的不是三一集团在中国的公司，而是其在美注册成立的关联公司；其次，华为参与的网络通讯行业有其独特性，美国的网络通讯市场占全球同行业份额的50%，但是也相对保守，一直以来对外开放态度十分谨慎。
4、联想收购IBM微机部：
（1）基本案情。2005年5月，中国联系集团正式宣布成功以12.5亿美元收购美国IBM公司全球PC业务，成为全球第三大PC生产商。该收购项目于2005年3月通过美国CFIUS的审核批准，但该过程也并非一帆风顺：先是由美国多个国会议员向时任美国总统布什鼓吹联想威胁风，称一旦该收购案获批准联想将会获得美国PC市场控制权；接着CFIUS由宣布将联想收购案审查期限延长15日。不过最终CFIUS提前作出了对该收购案的批准决定。而联想集团能够成功获得该收购项目的批准也作出了妥协，收购后的联想任用IBM原高管沃德出任联想集团CEO，并由全球三大私人股权投资公司获持联想12.4%的股权。[11]
（2）异同点。A。相同点：三一与联想同为民营企业。B。不同点：所涉行业不同。
（二）美政府背后原因分析
通过以上对近年来中国企业进入美国市场的一系列案件的回顾与分析可以得出，中国企业对美国市场的投资有成功的案例也有失败的案例。其中失败的案例中有的是在商业洽谈过程中就落败的，有的则是在美国政府部门的审核中被叫停的，但无论是哪一种，都伴有美国政治势力的参与。而美国政府对待中国投资者的态度异同原因又是什么呢？
1、经济方面
美国政府和媒体屡次对中国投资者进入美国市场持消极态度，在经济方面的原因可以总结为三个方面：第一，将中国视为美国经济的竞争对手；第二，将近年来美国经济低迷、失业率居高不下的原因归结于中国；第三，担心中国投资对美国经济独立性，尤其是重要行业、技术独立性的影响。第四，对中国外资准入的反报。
首先，中国经济威胁论最早出现在上世纪90年代出的日本，2005年美国著名经济学家克鲁格曼在《纽约时报》撰文称中国经济的崛起对美国带来的危机远大于上世纪80年代的日本。目前中国经济总量位居世界第二，仅次于美国。再加之2008年美国经济受到金融危机的冲击而出现衰退情况，美国政府和一部分民众更加深了对中国投资者的偏见。[12]
其次，2008年以来美国经济增长速度放缓，甚至一度出现负增长，失业率居高不下。[13]于是一部分政客重拾中国威胁论，将美国经济衰退的现状归罪于中国，鼓吹"中国制造"抢走美国工作等论调，以达其政治目的。[14]
第三，从近年来中国投资者在美投资的案例也可以看出，对某些行业，美国尤其谨慎。多数情况下这些行业是有涉美国核心技术、国家安全的行业。例如网络电讯业，军工、能源相关产业等。
再者，美国政府对待一部分中国投资者的苛刻态度，来自于其认为中国政府在审核外资时在某些行业欠缺透明度，就对来自中国的投资者也采用较严格的审核标准。[15]
2、政治和军事
除了经济方面的原因，政治军事方面的因素也占很大比重。由于社会体制、文化传统的不同，在美国军事和政治领域中国威胁论更甚于经济领域。而这种偏见，一部分来自于美国一直以来将中国视为战略竞争对手的固有认识，另一方面则是在特定时期内一部分政客有目的的政治造势。
首先，美国长期以来将中国视为战略竞争对手而非合作伙伴的原因有两点。一方面，始于上世纪冷战时期资本主义阵营与社会主义阵营之间的敌对。随着苏联解体，冷战时期虽然结束了，但中国仍保留着社会主义的制度，并且经过30余年的改革开放成为世界第二大经济体，在国际上的综合实力逐渐加强。而一部分美国人却仍保留着冷战时期的意识形态，对中国始终保持紧身防备的态度。而另一方面，冷战结束后美国在国际社会上扮演着一国独大的角色，但随着中国等国的崛起，世界经济格局已然发生巨变，随之政治格局的改变也在所难免。而美国作为既得利益国，与处于上升期的中国不可避免地在诸多领域和地区都要经历利益摩擦。表现在国际投资和贸易领域，就是多发的贸易摩擦和投资准入方面的刁难。
其次，在特殊时期尤其是美国政府换届期间，强调中国问题也是美国政客为竞选造势的惯用手法。每逢美国国会和总统换届选举期间，中国问题总是美国政客用来争取选民的热点话题。例如，2012年的美国选举期间，奥巴马在制造业集中的州的竞选活动中抨击中国"滥用贸易规则"来获取选民的欢心；而共和党候选人罗姆尼更是以其对华的强硬态度来拉拢某些利益集团的支持。[14]而华为收购3Leaf项目的失败也是美国大选期间的产物。
三、三一案的法律分析
（一）外界对该案的评论
1、中国方面的评论 对于三一集团关联公司对美国总统奥巴马及CFIUS的起诉，中国官方表示支持。中国商务部表示中国企业在美国投资受阻已经不是第一次，这次三一集团能够拿起法律武器捍卫自己的合法权益是应当支持的。[16]而民间对该案的态度大多是对司法程序上获得胜利不看好，但普遍支持三一首次适用法律武器追求正当利益。因为根据CFIUS规定，美国总统以国家安全为由禁止外国投资的命令是不受司法审查的。并且美国的政治经济现状也会在法官的考量范畴内。[17]但大家普遍都对三一诉美国政府案的意义有着积极的态度。作为第一个在美国提出此类诉讼的中国公司，对此后中国企业在美国是否能受到公正待遇、在受到不公正待遇时能否拿起法律的武器起到了重要的积极范例作用。[18]但也有人表示三一诉美国政府案也不是没有胜利的希望的。因为CFIUS的规定只属于议会通过的法律，在法律效力方面是低于宪法的，因而如果法院认为其违反了宪法，是可以撤销该条规定的。当然，也只有美国联邦最高法院才有违宪审查权。[19]
2、美国方面的评论
对于三一集团关联公司美国Ralls公司起诉美国总统奥巴马和CFIUS的案件，无论是美国征服官方还是民间学者律师，都认为此案三一胜诉可能很小。因为根据美国法院的相关判例，对于国家安全审查方面还是会给予行政权利一定空间的。并且在CIFUS的规定中"国家安全"本身就没有明确定义，属于一个灰色地带。加上911以来美国将国家安全提到一个很高的位置，无论是政治还是司法层面，凡是有涉国家安全的问题就会十分谨慎，不惜牺牲一些经济利益，甚至公平正义。[17]
（二）法律角度的分析
1、最新案件进展
2012年底Ralls公司已向美国哥伦比亚特区联邦地方分区法院提起诉讼，指控美国总统奥巴马和CFIUS没有任何正当理由的情况下禁止其在俄亥俄州风电场项目的运营，违反了美国宪法保护财产所有权的规定。经过第一次开庭，2013年2月法院对该案作出了第一次回应：法院受理了三一集团关联公司应获知奥巴马和美国外国投资委员会中止该项目的具体原因和理由的正当权力。不过，起诉美国总统奥巴马的请求最终还是没有被法院受理，理由是法院对诉讼没有管辖权，法庭不能够推翻奥巴马总统的决定。[20]
2、争议点
（1）是否违反FINSA？
如前所述，《2007外国投资与国家安全法》（一下简称FINSA）是对《埃克森-弗洛里奥修正案》的最新修正，是目前美国总统和CFIUS审查外国投资的最新依据。那么三一关联公司Ralls案中，美总统及CFIUS是否违反了该法呢？
A。是否属于"相关交易"（"covered transaction"）？FINSA中2（a）（3）中对"相关交易"进行了定义："任何于1988年8月23号之后提出申请或尚未完成的，由任何外国人发起或参与的，可能导致任何参与美国跨州商业活动的主体被外国人控制的合并、收购或接管交易"。本案中，Ralls公司从希腊电网公司手中接管风电场项目是否属于FINSA规定的"相关交易"有三点值得商榷之处：第一，该接管交易是否是"由外国人发起或参与的"？第二，该风电场项目是否"参与美国跨州商业活动的主体"？关于第二点，要看该风电场是否参与跨州电力供应，还是仅在俄勒冈州供应电力。第三，该接管交易是否会"可能导致外国人控制"？本人观点是：关于第一点，该接管交易是由美国公司Ralls提出的，三一并没有直接参与，从严格意义上说并不能算是"外国人发起或参与的"交易，否则跨国设立子公司的行为将失去其意义。关于第三点，由于Ralls公司是三一集团的关联公司，所以该交易应该属于"可能导致外国控制"的。那么关键就在于FINSA关于"相关交易"的定义是否要求第一点和第三点同时满足，或是满足其一即可？从2（a）（3）条的字面上解释应当是同时满足才能符合"相关交易"的定义。所以本人认为，从严格意义上来讲Ralls公司的这个项目并不属于FINSA规范的"相关交易"范畴。
B。"国家安全"（"national security"）定义？《埃克森-弗洛里奥修正案》和FINSA中都没有对"国家安全"的明确定义，但《埃克森-弗洛里奥修正案》（f）款规定了11条审查"国家安全"是否有受损威胁的考虑因素，简要总结为：（1）国防所需的国内产业；（2）国防所需国内产业的产能和产量；（3）外国人控制的国内产业和商业活动对美国国防产能和产量的影响；（4）对其他国家出售军事产品、设施、技术的潜在影响；（5）对影响美国国防的世界领先技术地位的潜在影响；（6）对美国关键基础设施包括主要能源的潜在影响；（7）对美国关键技术的潜在影响；（8）交易是否外国政府控制的；（9）是否符合《军备控制与裁军法》第403条以及《2004年情报改革和防范恐怖主义法》第7120条的规定；（10）美国对能源和其他关键资源的需求的长期保障；（11）具体审核和调查中总统及CFIUS认为适当的其他考虑因素。[21]由此可见，关于"国家安全"的规定十分宽泛，并赋予美国总统和CFIUS很大的自由裁量空间，因此司法审查很难推翻总统的行政决定。
C。程序是否合法？按照FINSA和《埃克森-弗洛里奥修正案》的规定，CFIUS对外国投资的审查分为审核（review）和调查（investigation）两种。大致程序是：CFIUS启动审核程序后若得出无威胁美国国家安全隐患的决定，批准交易；若得出存在威胁美国国家安全隐患的决定，启动调查程序；调查结果提交美国总统，美国总统若认为（1）有可靠证据使其相信外国控制会采取威胁美国国家安全的行为；并且（2）除了《埃克森-弗洛里奥修正案》和《国际紧急经济权利法》（《International Emergency Economic Power Act》）没有其他法律可以提供足够和适当保护的，[22]可以下令推迟或禁止交易，并可向法院申请适当裁决，[23]并且总统的决定不受司法审查。[24]例外是如果CFIUS认为交易是属于"外国政府控制"的，则可以跨过审核程序直接启动调查程序。[25]本案中Ralls公司是在完成了接管所需的一切审查手续之后，受到CFIUS自身启动的审核调查程序的，最终由美国总统奥巴马作出决定，发布行政命令。因而在程序上是符合FINSA和《埃克森-弗洛里奥修正案》的规定的。 （2）是否违反美国宪法？
通过以上对FINSA的分析可以看出，其规定十分模糊，给CFIUS和总统很宽松的自由裁量权，并且不受司法审查的约束，因而很难在法院得到其违反FINSA的裁决。相信这也是三一及其律师提出的控告是违反美国宪法的原因之一。
美国宪法第四修正案规定：任何人的人身、住宅、文件和财产不受无理搜查和查封，不得侵犯。并且除非有合理事实依据及支持其的宣誓或批准，并且具体规定搜查的地点、要逮捕的人或须查封的东西，任何授权令不得被开出。
根据美国宪法关于财产的保护，此案争议点应当是美国总统的行政命令是否"有合理事实依据及支持其的宣誓或批准"，具体即是Ralls公司收购经营风电场项目的行为是否确实对美国国家安全造成潜在威胁。以上以讨论过美国相关法律中对"国家安全"的定义十分模糊，要确定该案是否落入威胁国家安全的范围。法官对其判断在很大程度上也依靠其生活经历和价值认识。
（3）能否接受司法审查？
虽然《埃克森-弗洛里奥修正案》明确规定总统以国家安全为由禁止外国投资的行政命令不受司法审查，但是著名的"马伯里诉麦迪逊案"确定了美国联邦最高法院的违宪审查权，即美国联邦最高法院有权审查美国联邦法律或州宪法及法律是否符合美国联邦宪法的规定；若发现违反美国联邦宪法，则可宣布其违宪无效。
Ralls公司案是在一个美国联邦地方法院起诉的，这是联邦法院系统中的最低级别的法院，没有违宪审查权，只能按照现有的法律进行审判。这也是其在今年的第一次回应中拒绝受理对美国总统和CFIUS的起诉，只受理Ralls公司有知悉正当理由的权利的原因。这样一个结果对三一集团来说已经是来之不易的胜利了，但是如果继续在该地方法院的诉讼，结果最多是获得美国总统和CFIUS对其作出禁止投资决定的理由，并不能审查该决定是否正当。若想打破《埃克森-弗洛里奥修正案》的不受司法审查的规定要求法院审查总统该决定是否正当，只有先向联邦最高法院申请审查《埃克森-弗洛里奥修正案》是否符合宪法规定。
3、美国国内判例
美国企业起诉美国政府的案例这并不是第一起。2010年，谷歌认为，美国政府在公开招标的过程中，没有对自己的产品进行公开评估，倾向性地采用了微软的产品，因此起诉美国政府。另外，2008年金融危机期间，美国政府救助美国国际集团（AIG），将其国有化，2011年AIG前任首席执行官起诉美国政府接管AIG是反宪法规定的。由于诉讼时间长，目前还没看到这两起起诉有结果报出来。[17]
4、国际法角度
Ralls公司与美国政府之间的争端，表面上是国内公司与政府的争端，但是无论是美国政府还是Ralls公司都没有把这个争端认为是国内争端，而是Ralls关联公司中国三一集团在美国的一起国际投资纠纷。虽然该案目前只在美国国内司法系统中进行，但从国际法的角度看三一是否还有其他选择呢？
目前关于国际投资方面的争端存在一个多边协议，即1966年生效的《华盛顿公约》。根据该公约成立了国际投资争端解决中心ICSID，专门受理国家与他国投资者之间的投资争端仲裁纠纷。中国于1993年加入该公约，目前《华盛顿公约》已拥有成员国148个。
有关投资准入问题及国家安全排除条款的争端已多次被提交给ICSID，较典型的是阿根廷--美国BIT（Bilateral Investment Treaty，双边投资协议）的四个案件。在其中的CMS案和ENRON案中，ICSID否认阿根廷援引国家安全排除条款的合法性，而在LG&E案和Continental案中则认可了东道国援引国家安全排除条款采取措施的正当性。[26]
但是《华盛顿公约》中约定的ICSID的受案一个前提条件是必须由争端双方书面同意提交ICSID仲裁。[27]所议目前有很多双边投资协议当中约定若出现缔约国一方与另一国投资者之间发生投资争端，双方自愿将案件提交ICSID仲裁，以避免"双方书面同意"的麻烦。但是目前中美之间尚未达成双边投资协议，所以该案要想提交ICSID仲裁，必须有双方书面同意。
四、延伸思考：三一案的意义--华企在美投资的法律保障
根据2011年中国商务部的统计，截止2011年11月，美方援引FINSA及《埃克森-弗洛里奥修正案》等法律法规，对中国企业赴美投资受阻案例涉及的投资额超过200亿美元，是中国对美投资总额的5倍多，严重影响了中国企业赴美投资的信心。[28]经过30余年的改革，中国政府和企业都积累了大量资本，又逢2008年金融危机过后欧美西方国家经济受创，市场低迷，正是中国公司"走出去"，增加向世界其他国家市场投资的好时机，相信在未来一段时间内中国企业加大对外投资力度将是一个不可逆转的趋势。此次三一集团通过其关联公司Ralls公司在美国投资受阻的案件，其个案胜负的意义远小于此案存在本身对中国政府和企业的影响意义。
（一）对赴外投资的中国企业的借鉴意义
从上文中对中国企业赴美投资受阻的相关案例的分析可知，三一集团绝不是唯一的在美国投资受阻的中国企业，但是其却是第一个也是唯一一个拿起法律武器发出自己声音的企业。以往的中国企业在美国投资受阻之后大多只是无奈放弃，自己承担损失。殊不知这不仅仅是一个企业的问题，很有可能作为有一定约束力的案例对今后身处相似情况的其他中国企业产生不利影响。因此通过此案，对其它赴外投资的中国企业应当产生至少以下几点反思：
首先，赴美投资的中国企业要深入了解美国国内关于外国投资的相关法律，理解美国国内法律规定的须要审核的内容和程序，以及敏感的产业和领域。以此为基础可以先从其没有禁止、敏感度相对较低的行业和领域入手打开其国内市场；
第二，要想在美国进行投资并盈利，进了解相关法律规定是远远不够的。中国企业更应当认识到美国的政治、经济、文化大环境对中国投资者成功与否的重要影响。就像上文分析的，其实美国法中关于"国家安全"等概念的定义就存在灰色地带，而这灰色地带正是以政治目的、经济目的和文化价值观念来填充的。现实中很多中国投资者失败的原因仅仅是因为撞上了美国大选的坏时机。 最后，中国企业还应当在维护自身合法权益方面加深国际化理念。国际化不仅仅指走出去，还要求中国企业深谙海外投资市场的游戏规则，并会有效利用该游戏规则维护自身的利益。过去中国企业在海外投资市场上就算受到不公正待遇也不愿走法律途径，这实际上还是一种中国传统观念的体现。此次三一集团的举动就是中国公司像世界宣称自己真正进入国际市场的一个新开端。按照国际化的游戏规则行动，同时要求受到游戏规则的保护，这是理所应当的权利，应当坚持。
（二）对中国政府的借鉴意义
首先，中国要加快与其他国家谈判签订双边投资协议的速度，并且加强在双边投资条约谈判中的话语权，多为中国企业对外投资争取有利条件。如前所述，目前国际投资法领域没有一个强有力的多边投资协议，投资安排多靠双边投资协议或区域性贸易投资协议来约定，有关市场准入、国家安全例外条款、仲裁条款、国民待遇、最惠国待遇等重要约定都靠这些双边或区域投资协议来实现。目前中国已与130多个国家签订了双边投资协议，但是与美国的投资协议仍在谈判进程中。[29]中美双边投资协议的空缺，就直接导致了一旦中国投资者在美国投资产生争端，要将其提交ICSID仲裁就需要双方书面同意，难度较大。否则就只能通过美国国内司法程序申请权利。但是通过上文对三一Ralls公司案的分析可以看出，此类案件在美国国内司法系统获得胜利的可能性很小。因此，尽快与美国签订双边投资协议，在其中约定更公正、更有利于中国投资者保护自身利益的争端解决机制，是支持中国企业"走出去"的重要途径。
其次，通过一系列中国企业在美国以及其他国家投资受阻的案件中，我们还应当反思中国企业和中国外资审查制度自身的问题。通过上文的分析可以看到，美国和其他国家一样，对于有外国政府背景的企业的投资都十分敏感，审查也十分严格。而许多中国企业，包括国有企业，往往在公司治理、利益分配等多方面的操作不符合现代企业管理理念，这就增加了其在对外国市场进行投资时的风险。另外，我国在对外国投资的审查制度方面也存在缺乏透明度、规范性等一系列问题，这在一定程度上也为中国企业赴外投资活动中产生了负面影响。因此中国在向广阔的国外市场大量输出资本之前，首先要进一步推进中国企业，包括国有企业的改革，提升其整体竞争力，进一步完善中国自己的外资审查制度。
总之，要想让中国企业在国外市场上的投资经营活动成功进行，一方面要了解适应国际化的游戏规则，而另一方面更要注重自身竞争力的提升。而三一集团诉美国政府案正是一个好的开端。
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作者简介：李健（1985.8-），男，北京人，中国政法大学国际经济法学院国际经济法专业2011级博士研究生，研究方向：国际经济法。