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参保人群和失业人群的错位,导致绝大多数失业人员无法享受失业救济或补贴
《财经》实习记者 兰方
2009年5月16日,北京市朝阳区小关街道的奥林匹克文化广场人潮汹涌,一场社区招聘会拉开帷幕。
前来求职的,多是街道社区的失业人员,以四五十岁的中年人为主。“这次人数比上一次招聘会明显增多。”小关街道惠新里社区的劳动保障协管员郭京告诉《财经》记者,两个月来,惠新里社区登记失业的人员又增加了几十人。
官方统计显示,到2009年一季度,中国城镇登记失业率已上升到4.3%,为三年来的最高值。
然而,惠新里社区440个登记失业人员中,只有20余人有资格领取失业保险金。剩余的420人,只能在有限的招聘会当中焦灼地寻觅。
惠新里社区的情况并非个案。2009年5月19日,人力资源和社会保障部(下称人保部)及国家统计局发布《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》(下称《公报》),其中数据显示,在失业人数增加的情况下,2008年末全国领取失业保险金的人数反而比上年末减少了25万人,为261万人。发放失业保险金人数仅占登记失业人员的29.4%。
这一比例较2007年的34.4%再次下降,意味着绝大多数失业人员都无法享受失业救济或补贴。
1310亿失业保险基金结余
失业人员之所以无法享受失业保障,最主要原因在于参保人群和失业人群的错位。中国社会科学院科研局副局长王延中告诉《财经》记者,中国已参加失业保险的1亿多人,基本是正规就业人群。真正失业风险大的人群,如灵活就业、短时就业的人员,反而没有参加保险。失业保险制度的覆盖面过窄,导致最需要保障的人无法得到救济。
同时,根据《失业保险条例》的规定,领取失业保险金有着严格的限制条件。与此有关,大量失业者都因不具备资格而被排斥在失业保险保障之外。
对于那些有资格享受失业保险待遇的失业者而言,和失业前工资水平相比,保险金水平又嫌偏低。事实上,中国失业保险金待遇水平并不与失业保险的缴费水平挂钩,而是在最低生活保障水平和最低工资标准间确定。据了解,目前全国月均失业保险金水平只有350元。
对照《失业保险条例》,失业保险基金支出的范围,除了用于保障失业人员失业期间的基本生活,另一个方向则是促进再就业,包括职业培训、职业介绍的补贴。
同生活保障方面的支出相比,促进就业的支出比例更小。相关数据显示,职业培训补贴和职业介绍补贴两项,不到基金总支出的15%。
虽然支出有限,但失业保险的参保人数呈现持续增长态势。根据《公报》数据,2008年末全国参加失业保险人数为12400万人,比上年末增加755万人。
随着参保人数增加,基金规模也在扩大。2008年失业保险基金收入585亿元,比上年增长24%;而支出254亿元,仅增长16.5%。由此,截至2008年年末,失业保险基金累计结存额高达1310亿元。
一面是庞大的失业保险基金“用不出去”,一面是需要扶助的失业人群在扩大。《公报》数据显示,2008年,城镇登记失业率达到4.2%,登记失业人数增加56万,达886万人,为三年来的高点。人保部近期数据则表明,到今年一季度,城镇登记失业率已上升到4.3%,又创新高。
而事实上,由于只统计了拥有当地城镇户口,且在一定的劳动年龄内、有意愿前去登记的失业人员,城镇登记失业率并不能完整体现劳动力市场的供需矛盾。例如,庞大的农民工等群体基本被排除在官方统计数据之外。
减少结余的“越位”之争
针对失业保险基金的巨额结余,早在2005年底,国务院曾出台政策,要求东部地区进行“适当扩大失业保险基金支出范围试点”。
2006年1月,北京、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东七省市被确定为试点地区,失业保险基金可用于职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、岗位补贴和小额担保贷款贴息支出。
至2008年底,随着就业形势日益严峻,人保部和财政部下发文件,要求各地“使用失业保险基金帮助困难企业稳定就业岗位”。在失业保险基金结余较多的统筹地区,可对采取在岗培训、轮班工作、协商薪酬等办法稳定员工队伍,并保证不裁员或少裁员的困难企业,使用失业保险基金支付社会保险补贴和岗位补贴。
2009年初以来,各地根据上述文件,陆续推出具有地方特色的失业保险基金使用办法。中国社会科学院人口与劳动经济研究所社会保障研究室主任王德文认为,通过给予企业补贴,稳定就业,也就是缓解失业的压力。但一位社保专家向记者指出,当前各地政策层面的尝试,其实都没有法律法规的授权和依据。
使用失业保险基金向困难企业支付的两项补贴,已突破了《失业保险条件》规定的“促进再就业”的支出,而向着“预防失业”发展——尽管后者亦为制度改革方向,但并未有法规的支持。
七省市的试点亦有难处,山东省劳动和社会保障厅失业保险处的相关负责人向《财经》记者介绍说,相关文件要求,可享受五项补贴的,需为正在领取失业保险金的失业人员。问题是,社会保险补贴和岗位补贴,都必须在失业人员就业后才能发放。可失业人员一旦就业,便不再具备领取失业保险金的资格。“几项补贴在制度上就是矛盾的,没法执行。”
在不能享受失业保险金的失业人员当中,初次进入劳动力市场便遭遇失业的人员,如高校毕业生、城镇待业青年等,占据越来越大的比例。2007年,河北省出台政策,规定当地符合条件并进行失业登记的高校应届毕业生,可领取一至六个月的“失业补助金”,在失业保险基金“其他费用”项下列支。但由于上述人群无从参保,是否适用失业保险进行救济,尚存在争议。
中国社会科学院科研局副局长王延中认为,对就业困难的大学生,国家的确应该给予一定扶助,但是不一定要动用失业保险基金。劳动科学研究所就业与劳动力市场室主任张丽宾亦持同样观点,她表示,权利义务相对等乃社会保险制度的一项基本原则,大学生没有缴纳保险费,就不应该享用失业保险金,可以采用其他专项资金进行扶助。中国-欧盟社会保障合作项目基金管理和金融专家Grayson Clarke表示,在欧盟地区,一部分国家通过税收或税收补充失业保险基金,来向接受培训的年轻人发放就业补贴。还有些国家有经过经济调查的社会援助向初次失业且无失业保险金领取资格的人提供保障。
不过,河北省劳动和社会保障厅失业保险处的相关负责人表示,大学生没有从业经历,当前找工作又颇为困难,为了帮助他们渡过难关设立这样一种制度,符合大的政策目标。
人保部官员也认为,地方政府在其可控范围之内进行调剂,并无不可。
监管难题
对于绝大部分无法享受失业保障的失业者而言,最直接的扶助方法莫过于扩大失业保险征缴面,将其纳入保障范畴。
但在不少专家看来,这必然对劳动保障部门的工作方式和执行能力提出更高的要求。在现有政策框架下,现实就业情况尚难准确统计,要将游离于正规就业队伍之外的失业大军纳入保障制度,显然还有很长的路要走。
随着失业保险基金结余不断增加以及支出范畴的日益扩大,监管压力和执行难度也同步增长。Grayson Clarke表示,如果不能形成完善的机制来跟踪和评估资金的使用绩效,无论是缓缴社保费用或者支付中小企业的培训补贴,基金都将处于被浪费或贪污的巨大风险中。
在北京市朝阳区,失业人员办好相关手续后,便可以参加免费培训,具体内容可在“低压电工取证”“中式烹饪”“计算机”“电梯司机”等16个工种当中自行选择。
惠新里社区的劳动保障协管员郭京介绍说,因为是免费,失业人员参与的积极性比较高。但是通过培训,能够拿到相关资格证又顺利找到工作的,“最多一半对一半”。有一些专业课程,并不能给失业人员提供实质性的帮助。
在山东省,职业培训和职业介绍两项补贴约占基金总支出的10%。金融危机爆发前,失业人员在技能培训后,再就业率可以达到60%。山东省劳动和社会保障厅失业保险处的相关负责人透露:“金融危机后,这个数字要低很多。”
河北省劳动和社会保障厅失业保险处相关负责人告诉《财经》记者,2009年将向困难企业支付的两项补贴约20亿元,基本上等于河北省失业保险基金一年的收入。据《财经》记者了解,当前各地已陆续出台省市级文件,且对“困难企业”的认定拟出了具体标准。但对资金支取过程中可能出现的违规行为,如欺诈、冒领等,均未做出明确规范。
人保部劳动科学研究所就业与劳动力市场室主任张丽宾还提出,当前失业保险费率缴纳情况良好、有能力采取一定措施维持岗位的企业,大多数是底子较好的大中型企业。真正经营困难需要扶助的,很可能是缴费记录不佳、裁员压力巨大的小企业。一旦对“困难企业”的界定不准,新政策极有可能只能“锦上添花”,而难以“雪中送炭”。■
《财经》实习记者 兰方
2009年5月16日,北京市朝阳区小关街道的奥林匹克文化广场人潮汹涌,一场社区招聘会拉开帷幕。
前来求职的,多是街道社区的失业人员,以四五十岁的中年人为主。“这次人数比上一次招聘会明显增多。”小关街道惠新里社区的劳动保障协管员郭京告诉《财经》记者,两个月来,惠新里社区登记失业的人员又增加了几十人。
官方统计显示,到2009年一季度,中国城镇登记失业率已上升到4.3%,为三年来的最高值。
然而,惠新里社区440个登记失业人员中,只有20余人有资格领取失业保险金。剩余的420人,只能在有限的招聘会当中焦灼地寻觅。
惠新里社区的情况并非个案。2009年5月19日,人力资源和社会保障部(下称人保部)及国家统计局发布《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》(下称《公报》),其中数据显示,在失业人数增加的情况下,2008年末全国领取失业保险金的人数反而比上年末减少了25万人,为261万人。发放失业保险金人数仅占登记失业人员的29.4%。
这一比例较2007年的34.4%再次下降,意味着绝大多数失业人员都无法享受失业救济或补贴。
1310亿失业保险基金结余
失业人员之所以无法享受失业保障,最主要原因在于参保人群和失业人群的错位。中国社会科学院科研局副局长王延中告诉《财经》记者,中国已参加失业保险的1亿多人,基本是正规就业人群。真正失业风险大的人群,如灵活就业、短时就业的人员,反而没有参加保险。失业保险制度的覆盖面过窄,导致最需要保障的人无法得到救济。
同时,根据《失业保险条例》的规定,领取失业保险金有着严格的限制条件。与此有关,大量失业者都因不具备资格而被排斥在失业保险保障之外。
对于那些有资格享受失业保险待遇的失业者而言,和失业前工资水平相比,保险金水平又嫌偏低。事实上,中国失业保险金待遇水平并不与失业保险的缴费水平挂钩,而是在最低生活保障水平和最低工资标准间确定。据了解,目前全国月均失业保险金水平只有350元。
对照《失业保险条例》,失业保险基金支出的范围,除了用于保障失业人员失业期间的基本生活,另一个方向则是促进再就业,包括职业培训、职业介绍的补贴。
同生活保障方面的支出相比,促进就业的支出比例更小。相关数据显示,职业培训补贴和职业介绍补贴两项,不到基金总支出的15%。
虽然支出有限,但失业保险的参保人数呈现持续增长态势。根据《公报》数据,2008年末全国参加失业保险人数为12400万人,比上年末增加755万人。
随着参保人数增加,基金规模也在扩大。2008年失业保险基金收入585亿元,比上年增长24%;而支出254亿元,仅增长16.5%。由此,截至2008年年末,失业保险基金累计结存额高达1310亿元。
一面是庞大的失业保险基金“用不出去”,一面是需要扶助的失业人群在扩大。《公报》数据显示,2008年,城镇登记失业率达到4.2%,登记失业人数增加56万,达886万人,为三年来的高点。人保部近期数据则表明,到今年一季度,城镇登记失业率已上升到4.3%,又创新高。
而事实上,由于只统计了拥有当地城镇户口,且在一定的劳动年龄内、有意愿前去登记的失业人员,城镇登记失业率并不能完整体现劳动力市场的供需矛盾。例如,庞大的农民工等群体基本被排除在官方统计数据之外。
减少结余的“越位”之争
针对失业保险基金的巨额结余,早在2005年底,国务院曾出台政策,要求东部地区进行“适当扩大失业保险基金支出范围试点”。
2006年1月,北京、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东七省市被确定为试点地区,失业保险基金可用于职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、岗位补贴和小额担保贷款贴息支出。
至2008年底,随着就业形势日益严峻,人保部和财政部下发文件,要求各地“使用失业保险基金帮助困难企业稳定就业岗位”。在失业保险基金结余较多的统筹地区,可对采取在岗培训、轮班工作、协商薪酬等办法稳定员工队伍,并保证不裁员或少裁员的困难企业,使用失业保险基金支付社会保险补贴和岗位补贴。
2009年初以来,各地根据上述文件,陆续推出具有地方特色的失业保险基金使用办法。中国社会科学院人口与劳动经济研究所社会保障研究室主任王德文认为,通过给予企业补贴,稳定就业,也就是缓解失业的压力。但一位社保专家向记者指出,当前各地政策层面的尝试,其实都没有法律法规的授权和依据。
使用失业保险基金向困难企业支付的两项补贴,已突破了《失业保险条件》规定的“促进再就业”的支出,而向着“预防失业”发展——尽管后者亦为制度改革方向,但并未有法规的支持。
七省市的试点亦有难处,山东省劳动和社会保障厅失业保险处的相关负责人向《财经》记者介绍说,相关文件要求,可享受五项补贴的,需为正在领取失业保险金的失业人员。问题是,社会保险补贴和岗位补贴,都必须在失业人员就业后才能发放。可失业人员一旦就业,便不再具备领取失业保险金的资格。“几项补贴在制度上就是矛盾的,没法执行。”
在不能享受失业保险金的失业人员当中,初次进入劳动力市场便遭遇失业的人员,如高校毕业生、城镇待业青年等,占据越来越大的比例。2007年,河北省出台政策,规定当地符合条件并进行失业登记的高校应届毕业生,可领取一至六个月的“失业补助金”,在失业保险基金“其他费用”项下列支。但由于上述人群无从参保,是否适用失业保险进行救济,尚存在争议。
中国社会科学院科研局副局长王延中认为,对就业困难的大学生,国家的确应该给予一定扶助,但是不一定要动用失业保险基金。劳动科学研究所就业与劳动力市场室主任张丽宾亦持同样观点,她表示,权利义务相对等乃社会保险制度的一项基本原则,大学生没有缴纳保险费,就不应该享用失业保险金,可以采用其他专项资金进行扶助。中国-欧盟社会保障合作项目基金管理和金融专家Grayson Clarke表示,在欧盟地区,一部分国家通过税收或税收补充失业保险基金,来向接受培训的年轻人发放就业补贴。还有些国家有经过经济调查的社会援助向初次失业且无失业保险金领取资格的人提供保障。
不过,河北省劳动和社会保障厅失业保险处的相关负责人表示,大学生没有从业经历,当前找工作又颇为困难,为了帮助他们渡过难关设立这样一种制度,符合大的政策目标。
人保部官员也认为,地方政府在其可控范围之内进行调剂,并无不可。
监管难题
对于绝大部分无法享受失业保障的失业者而言,最直接的扶助方法莫过于扩大失业保险征缴面,将其纳入保障范畴。
但在不少专家看来,这必然对劳动保障部门的工作方式和执行能力提出更高的要求。在现有政策框架下,现实就业情况尚难准确统计,要将游离于正规就业队伍之外的失业大军纳入保障制度,显然还有很长的路要走。
随着失业保险基金结余不断增加以及支出范畴的日益扩大,监管压力和执行难度也同步增长。Grayson Clarke表示,如果不能形成完善的机制来跟踪和评估资金的使用绩效,无论是缓缴社保费用或者支付中小企业的培训补贴,基金都将处于被浪费或贪污的巨大风险中。
在北京市朝阳区,失业人员办好相关手续后,便可以参加免费培训,具体内容可在“低压电工取证”“中式烹饪”“计算机”“电梯司机”等16个工种当中自行选择。
惠新里社区的劳动保障协管员郭京介绍说,因为是免费,失业人员参与的积极性比较高。但是通过培训,能够拿到相关资格证又顺利找到工作的,“最多一半对一半”。有一些专业课程,并不能给失业人员提供实质性的帮助。
在山东省,职业培训和职业介绍两项补贴约占基金总支出的10%。金融危机爆发前,失业人员在技能培训后,再就业率可以达到60%。山东省劳动和社会保障厅失业保险处的相关负责人透露:“金融危机后,这个数字要低很多。”
河北省劳动和社会保障厅失业保险处相关负责人告诉《财经》记者,2009年将向困难企业支付的两项补贴约20亿元,基本上等于河北省失业保险基金一年的收入。据《财经》记者了解,当前各地已陆续出台省市级文件,且对“困难企业”的认定拟出了具体标准。但对资金支取过程中可能出现的违规行为,如欺诈、冒领等,均未做出明确规范。
人保部劳动科学研究所就业与劳动力市场室主任张丽宾还提出,当前失业保险费率缴纳情况良好、有能力采取一定措施维持岗位的企业,大多数是底子较好的大中型企业。真正经营困难需要扶助的,很可能是缴费记录不佳、裁员压力巨大的小企业。一旦对“困难企业”的界定不准,新政策极有可能只能“锦上添花”,而难以“雪中送炭”。■