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内容提要：财政是各国促使经济发展的一种重要工具，但它要受到很多因素的影响，效果也自然会打折扣。我国财政投入农村的政策就是在两种不同的发展观下形成的，不同的发展观决定不同的政策绩效，在均衡发展观的指导下，我国农村经济社会出现了较大的发展，但是从整个政策变迁过程中看来，财政不能解决农村所有的问题。
关键词：财政投入；发展观；政策绩效
中图分类号：F812.0文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)05-0092-05
研究表明财政投入对农村经济发展存在长期相关性，但这种相关性的前提是必须要有投入。农村投入等公共政策的形成是一种政府行为，它追求的是政治支持最大化和经济效益最大化的双重目标，每项政策都肩负着政治和经济的双重使命，同时农村财政投入还要受到经济发展战略、政策环境、政府的目标偏好、政府能力、经济发展阶段等多因素的制约，究竟政治目标占优还是经济目标优先则是多重因素综合的结果。本文以1978年后两种截然不同的发展观为线索对我国农村财政投入政策作一尝试性比较分析
1.改革开放后农村的三次重要社会改革
1978年后对农村、农民和农业产生重大影响的制度改革大致可以归为以下三次改革：
1.1 宪政秩序层面上的变革：家庭承包制取代人民公社
1978年底开始，我国在农村全面推行了以家庭承包责任制为主的农村经济体制改革①。30年来，我国农业生产、农民收入和农村发展等方面取得了巨大成就，农村面貌发生了翻天覆地的变化，中国用占世界7%的土地养活了占世界21%的人口，用事实回答了布朗“谁来养活中国”的诘问。有学者将这场有政府加入的具有自发性的制度变迁称为“诱致性的制度变迁”（冯开文，1998），而有学者认为家庭承包制实质上改变了由国家（集体）全面控制农村各项资源的产权组织结构，农民获得了五种基本权利②并在《中华人民共和国宪法》中得到了确认，它是一种宪法秩序层面上的变革③（林万龙，2003）。家庭承包责任制的实施，使农户成为独立的市场主体，再造了农村市场经济的微观基础，劳动者的经济活动空间和择业自由度大大扩展，农村财富在这一基础性改革之后产生了巨大的增长效应。
1.2规范国民收入分配关系的变革：农村税费改革
家庭承包制取代人民公社之后，集体作为生产单位就退出了人民的视线，通过工分制度和公社财务等形式为农村公共品融资的时代已告结束，多数地方公共品供给制度也因为集体经济的“虚多实少”而使得农民必须承担若干税费和劳务。期间适逢1994年财税体制改革，在这次改革中，乡镇财政处于财政体系的末梢，改革并没有使其实现帕累托改进，而是相反。因此，通过制度外财政来补偿基层政府的公共品供给成本成了一种普遍的做法。遗憾的是中央在默认这种制度存在的同时未能建立较为完善的制衡和监督机制，农民负担逐年加重。为此，从1993年的地方政府自发进行农村税费试点改革开始，中国进入了漫长的规范国民收入分配关系的变革过程。尽管在改革进程中存在种种困难，但中央政府对改革的鼓励和大力支持使得农民负担大为降低，经济发展和社会事业各方面得到恢复，及至2006年农业税在农村全面废除，我国农村开始步入“后农税时代”。
1.3 城乡经济联动协调发展的变革：城乡统筹
为巩固农村税费改革成果，走出“黄宗羲定律”的循环怪圈，党的十六届三中全会《决定》提出“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的战略。过去，我们的政策基本围绕“农”字做文章，城乡差距在发展的过程中不仅没有缩小反而有扩大趋势。从世界工业化国家的发展历程来看，立足“农”外增加社会福利。为此，从城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变，将是今后几十年我国社会经济发展的基本走向，进行社会主义新农村建设是提升农村经济发展能力，改善农村民生的重要手段。但由于区域经济发展的非均衡性和农村问题的复杂性，社会主义新农村建设必须得到农村综合改革的体制援助。
上述发生在我国农村地区的三次重要改革反映了发展观的本质转变，家庭承包制的农村改革及后来改革的重心转移反映了非均衡发展在改革开放后的延续。当前，城乡统筹发展反映了决策层从非均衡发展观到均衡发展观的重大转变，给了农村发展的良好机遇。
2.两种发展观④支配下财政对农村、农业投入的政策变迁
农村三次重要社会变革体现两种重要的发展观，1978年以前支配改革的是非均衡的发展观，1978～1998年是过渡期，但基本还是非均衡发展观的延续，1998年后，均衡发展观才真正被决策层所吸收。在两种不同的发展观下，我国财政投入政策也发生了很大调整与变化。
2.1 非均衡发展观下的主要财政投入政策
发端于农村的改革并没有在农村持续很长时间，1983年后，改革重心因为国有企业难题而重新回到了城市，国家在农村的改革基本停滞，政策活动的目的主要保障全国粮食生产安全及继续对农业提取剩余，以“高福利墙”来维持整个社会的安定。财政投入政策也基本是在此指导思想下形成的。
2.1.1建立乡镇一级财政
家庭承包制迅速在农村推开之后，农民逐步掌握了农业生产的控制权，人民公社作为生产组织者的使命业已完成而被乡（镇）政府所替代。在这一宪政秩序层面上的变革中，乡（镇）政府的出现尽管具有某些强制性制度变迁的特点，但在当时的农村社会，由其统一行使社会、经济、政治职能等公共职能是有必要的。但是乡（镇）一级政府已不同于具有生产组织职能的人民公社，在无法直接获取经济剩余补偿公共管理成本时，建立乡镇财政就成立必然的制度安排（林万龙，2003），乡镇财政作为最基层的国家理财单位，其基本作用就将辖区内居民的财产转移到了上级政府和城市。
2.1.2 波动中的投入
尽管在改革开放后我国对农村、农业有所重视，但是由于财政短缺等原因，我国财政投入政策在其间出现过四次⑤较大波动，具体投入政策也发生了很大变动。
（1）财政对农业的基本投入
我们主要从总量与结构来分析。首先，财政对农业投入的总量指标可用财政支农支出占财政总支出比重和国家农业投入占农业GDP的比重来衡量。在1978年后，财政支农支出占财政总支出的比例在1980～1999年间出现较大起伏，所占财政支出的比例进入了个位数。从后一指标来看，在1980～1995年间比重持续走低，在1995年跌为4.83%。从1996年开始，尽管农业投入的速度大于农业GDP的增长速度，但农业开支在财政总投入中所占的比重依然偏低。其次， 我国财政支农资金不仅在总量上出现了偏差，在结构上也有很多值得改进之处。受制于我国的财力，财政支农资金在投入上也仅仅只能够维持现有的农业相关部门机构的运转费用，对农业R&D投入和农业基础设施建设等基础性的投入不足，减弱了这种投资对农业生产发展的推动作用。我国农业长期以来是传统耕作，财政对农业R&D的投入更低，虽有个别年份出现增长，但在1978～1997 年间这项支出占支农支出比重一直在 1%左右来回波动。财政支农投入结构上的问题严重制约着我国农业的继续发展。由此可见，财政支农资金总量上呈现的波动性下降趋势偏差导致了全社会资源配置的低效率；而结构上的偏差，尤其是在农业发展所需的基础性设施投资和科技投资方面的比重偏低又进一步加剧了这种低效率，制约了农业的进一步发展。因此，从农业在国民经济中的地位及其目前所面临的窘境和世界各国的农业经济发展路径来看，伴随一国由传统农业社会向现代工业社会的转变，在发展经济的过程中，调整财政农业投入政策实际上是已成为一种必然。
（2）财政对农业基础设施投入
总体上说，我国农业基本建设不仅在存量上与农业发展不相适应，在增量上也不能满足新阶段农业发展的需要，就政府基建投资政策而言，具有一定的随机性，受即期农业发展形势和政治因素的影响很大。为恢复农业生产，从1981年开始，我国加大对农业基础设施的投入，农业基本建设投资比重出现先下降后又缓慢回升的趋势，1995年尤其是1998年后我国农业基本建设投资出现一个小高潮，到2000年达到940亿元，占基建投资总额的比重为7.0%，是近20年来最高的。但就1978~1997年间农业基本建设主要表现为投资不足，农业基础设施陈旧，基本沿用的是人民公社时期修建的设施。
（3）财政对农村基础设施的投入
我国农村公共基础设施投资总量从时间纵向序列来看是不断增加的，但在1980～1999年19年间，农村公共基础投资总额的变动幅度较大，增幅最大的1992年为33.5%，增幅最小的1981年为-34.7%，相差68.2%。同时，我国农村公共基础设施投资总量的变动频繁，增长速度正负交替8次，平均约2.5年一个周期，说明我国农村公共基础设施投资的总体变动趋势不平稳，受政治、经济和其他外部因素的影响较为明显。更为一个重要的特点是在我国历年来的农村基础设施投入中，生产性和非生产性基础设施的投入比例大致在7∶3左右，后者投入严重滞后，影响了农村社会事业的发展。
2.2 均衡发展观下的主要财政投入政策
从农村税费改革开始，我国财政加大了对农业的投入和对农村的治理力度，农村各项公共事业的发展都在不同程度上得到了财政的支持。
（1）巩固农业基础投入
国家财政对农村的总投入尽管出现过波动，但在1998年后呈现大幅度增长并于2000年达到高峰，1998～2003年，中央财政直接用于“三农“的支出累计9 350多亿元⑥；从相对比重来看，财政对农业的投入仍处于低水平，与其他国家对农业的大规模支持和农业对GDP的贡献相比，我国对农业剩余的占有和无偿转化为工业积累的趋势还没有扭转过来。从财政投入的内部结构来看（如图1），支持农业相关的事业发展费用占第一位；在与生产相关的费用之中，农业基本建设支出占首位；建立了对粮农的直接补贴制度、良种推广补贴等制度，加大了农业综合开发力度。1998年后，我国农业支出的一大特点就是照顾了农村的弱势群体，增加了农村救济费用，据统计1998～2003年，中央用于扶贫的财政资金和抗灾的资金分别达610亿元和350亿元⑦，人文关怀逐渐增多。
（2）改善农业农村基础设施状况投入
国债从1980年启动以来， 1998年后作为积极财政政策的一大重要工具广泛作用于政府干预的各个领域，发行额也连年上升，对拉动内需增长起了很大的作用，同时农村基础设施的快速发展在很大程度上也得到了国债资金的大力支持（参见表1）。1998年，国家增发1 000亿元国债，全部用于基础设施建设，对农村的投入主要投资于农林水利、支持农村电网建设和国家直属储备粮库建设、支出贫困地区义务教育工程、救灾和救济。重点改善农民生产、生活条件。在这段时期，国债资金成为我国近年来农村基础设施发展的重要来源，它一度占年度间中央预算内财政性农业支出的70%。
第15页的资料整理而成。2004～2006年的资料根据2004、2005、2006年《政府工作报告》整理而成。
（3）促进农村社会事业发展投入
前后反复的农村税费改革并没有使农民的相关利益得到明显改善，农村社会各项事业也基本停滞不前。为此，2003年，中央在总结江苏、安徽的试点改革之后将改革推了向全国，在中央财政转移支付制度的支持下，坚持”多予、少取、放活“的方针推动农村经济发展和经济利益分配格局的改变。从2002年开始，国债资金在使用方向上重点用于改善农村生产生活条件、生态环境建设方面倾斜，实施了国家贫困地区义务教育工程和危房改造，并且为保证试点地区农村税费改革，中央实施力度很大的财政转移支付，2003年，中央财政新增67亿元主要投向农村教育文化开⑧；2004年，中央又通过免除农业税，增加对农村基础设施建设、农村新型合作医疗、义务教育等生产和生活设施的投资；2005年、2006年，中央力度不减，继续将民生问题作为解决的问题之重，财政安排3 397亿元用于改善农村的经济发展状况⑨，在农村经济设施得到改善的同时，农村生活基础设施建设也受到重视，农村社会各项事业在得到上级财政尤其是中央财政支持的条件下都得到了不同程度的发展。
3.主要政策绩效
通过增加财政投入来实现全国经济均衡协调发展，从政策执行效果来看，农村经济社会的全面发展出现复苏迹象。
3.1 农村政治和谐
农村税费改革之前，基层财政困难，农民负担加重，基层政权的合法性受到挑战，据中科院王二平2004年⑩对我国甘肃、陕西、四川、湖北4省所作的“城乡居民社会态度”问卷调查显示，4省中排在最严重社会问题前两位的内容基本相似，都是“贫富差距”和“腐败”，政府的权威性与公信力正在不断遭到质疑，基层政府中的领导人从此前的“赢利型经纪人”变成了脱离乡村生活的官僚。但在2003年农村税费改革全面试点后，农村建设也因为国家财政的大力投入和支持，基层政权合法性危机在某种程度上得到了缓和，恶性冲突事件等大为减少，基层干部的工作基本脱离了所谓的“要粮、要钱、要命(计生)”中心工作而转至抓经济发展、管理社会事务、提供公共服务、维持乡村社会治安，发展乡村基础设施、调解民间纠纷和推动农村政治活动等等，农村居民对基层政府和村组织的工作认同度逐步提高，“干干关系”、“干群关系”大为改善,农村中和谐因素在逐步增加。当前，农村又在财政进一步增加投入的情况下掀起了建设农村文化的热潮。
3.2 农村、农业经济发展
财政支持与农业增长间的关系，我国学者对两者间的关联关系做过实证分析，认为财政投入对农业增长的贡献十分明显，在我国劳动力过剩的经济中，财政性支农投入所起的作用甚至高于劳动投入的积极贡献。首先，粮食生产的安全性得到保证，2000年我国出现超常性波动，产量减幅为9.1%，但此后我国粮食生产形势因为财政支持有了根本性逆转，2004年夏季粮食产量就达到2 021亿斤，比2003年同期增长4.8%，改变了持续四年来的下滑局面。其次，前已论及农村基础设施在1998年有了较大改善，并通过乘数效应带动了农村经济的多样化发展，从三次产业的发展趋势来看，农业占GDP 的比重在下降，非农部分的比重逐步上升，农村中第二、第三产业发展较快。据统计，在2003年全国GDP中，农村部分贡献了9.1%中的40.5%，而在农村本身的各部门中，其贡献率依然以第二和第三产业为主，当然与城市的第二和第三产业发展相比，速度上仍存在一定差距。
3.3 农民生活改善
在持续力度较大的财政政策支持下，农村合作医疗制度、农民最低生活保障制度、农村义务教育制度、农民饮水工程等农村社会事业正逐步发展起来，农民生活成本也逐步下降。从农民收入来看，尽管增长较缓慢，但出现了增长且有稳定的趋势，收入来源多样化趋势较为明显。在收入增长的前提下，农民消费支出和消费质量都有了较大改善，2001～2005年，农民纯收入持续上升，恩格尔系数也出现下降迹象，食品消费支出稍有下降，文教娱乐和交通通信支出上升；在居住环境、卫生设备、饮用水方面等都有了较大改善；在耐用消费品消费方面，拥有量品种和数量都出现增长趋势。
4.简要结论
发展观的转变及相关政策的出台使农民整体福利水平逐步提高，而从财政对农村、农业投入政策的变迁过程来看，我们可以初步作出如下判断：4.1 农业的动态基础性地位非直接财政投入所能为
农业在国民经济中的动态基础地位要求财政投入，这是世界各国的通行做法。但是由于农业本身的属性和开放经济的原因，农业保护率（PSE）的提高一方面容易招致其他贸易成员国的反对，另一方面极易增加财政负担。我国对农业的重视早期主要是基于农业剩余的提取，后期主要考虑的是粮食安全。但农业的基础性地位是动态的，市场化程度和农民生产自主权的提高使得农业的功能多元化。当前，食品功能已经逐步被其产业功能等取代，政府直接增加财政投入实际上是替代了农民的决策权并同时固化了农业的食品功能。因此，直接的财政投入并不能解决动态的农业基础性地位问题，改善其内部投入结构可能是“小农”真正奔向“大农”的出路。
4.2 农村农业等问题不能“毕财政投入于一役”
财政投入有利于解决农村农业等问题，但寄所有希望于财政投入又是不切实际的。从财政本身来分析，投入主体是包括各级财政在内的所有主体，但目前的情况基本是依靠中央财政，地方基本处于“等、靠、要”状态。其次，财政作用的方式是通过公共投入撬动其他投入，然而，能否撬动则非财政所为。
4.3 财政投入的领域应是政府自发投入的公共领域
家庭承包制在我国全面推开之后，农村公共领域的建设基本处于空白，尽管在农村财政支出中可以找出支出项目，但它们往往具有这样的特点：一是规模偏小，如农业科技三项费用基本在1%水平；二是公共领域的投入具有“倒逼”性质，非政府主动、自发性投入，换句话说，我国多年来在农村、农业基础设施领域的投入是粮食安全“倒逼”的结果；三是农村社会事业的投入被忽略，农民生活成本居高不下，少量的财政支出仅表现为救济支出。我国农村的诸多公共领域不是在增加财政投入中解决问题，而是在遗忘中淡出人们的视野。
注 释：
① 1978年底和1979年初，我国出现各种形式的承包制，其中大多是包产到户，后来才演变为包干到户，两者的区别在于前者的体制依据是“三级所有，队为基础”，核算的基本单位仍然是生产队或者生产大队；而后者基本确立了个人在农村生产中的主体地位。及至1998年十五届三中全会，官方政策语言中才正式明确了“家庭承包制”。
②是指财产占有权、经营自由权、劳动支配权、独立核算权和产出的剩余索取权。
③林万龙：《中国农村社区公共产品供给制度变迁研究》［M］.p43~44，北京：中国财政经济出版社。
④均衡或非均衡主要是指公共政策针对的是整体国民经济的各部门（主要是指工、农两大部门）还是有所偏向。整体兼顾，协调发展，互为补充和发展的则为均衡发展，否则则为非均衡发展。
⑤第一次是在1979～1985年间，国家要逐步增加农业投入的同时，又强调地方政府要增加农业投入，但政策未能得到有效执行，国家农业支出和农业基本建设支出都出现了下降。第二次出现在1986～1991年间，国家针对1986年的滑坡情况，对农业投入问题给予了高度重视，通过建立专项基金，增加国家农业投入；加快农村金融体制改革；健全三级投资体系等措施来调动各方投资农业的积极性，但地方和社会资金非农化倾向仍然存在。第三次是在1992～1994年间，受宏观经济影响，这时期农业投入环境恶化，投入水平又相对下降，但通过立法、优化投入结构、专项贷款、改革农业投资金融体制等才使这种局面有所改善。第四次是在1995年开始，我国对农业的投入程度全面提高，投入水平大幅度增长。
⑥张岩松：《我国财政支持“三农”政策》，财政部网站，2005.7.30。
⑦陈锡文：《中国农村公共财政制度:理论、政策、实证分析》［M］.北京：中国发展出版社，p48，2005。
⑧中国社会科学院财政与贸易经济研究所：《科学发展观:引领中国财政政策新思路》［M］.北京：中国财政经济出版社，p15，2004。
⑨ 新华网，2006年3月。
⑩引自《居民满意度与GDP关联不大》，《科学时报》，11月23日。
参考文献：
［1］［美］D.盖尔.约翰逊.经济发展中的农业、农村、农民问题［M］.林毅夫译.北京：商务印书馆，2004.
［2］［印度］苏布拉塔.贾塔克，肯.英格森特.农业与经济发展［M］.北京：华夏出版社，1987.
［3］北京师范大学中国农民问题研究中心.新农村建设与农民问题调查［M］ . 北京：知识产权出版社，2005.
［4］陈锡文.中国农村公共财政制度:理论、政策、实证分析［M］.北京：中国发展出版社， 2005.
［5］杜润生.中国农村制度变迁［M］.成都：四川人民出版社，2003.
［6］冯开文.一场诱致性制度透迁：改革开放以来中国农村经济制度变迁的反观与思考［J］.中国农村经济，1998，（7）.
［7］何振国.财政支农规模与结构问题研究［M］.北京：中国财政经济出版社，2005.
［8］林万龙.中国农村社区公共产品供给制度变迁研究［M］.北京：中国财政经济出版社.
［9］ 姚林香.统筹城乡发展的财政政策研究［M］.北京：经济科学出版社，2007.
［10］张红宇.农业多功能定位调整及拓展：建设新农村的一种理念解释［J］.改革，2006，（5）.
［11］中国社会科学院财政与贸易经济研究所.科学发展观：引领中国财政政策新思路［M］.北京：中国财政经济出版社，2004.
［作者简介］肖建华（1972-），男，江西财经大学公共管理学院教师，博士，研究方向为财税理论与实践。
［收稿日期］2008-07-18（责任编辑：启方）
关键词：财政投入；发展观；政策绩效
中图分类号：F812.0文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)05-0092-05
研究表明财政投入对农村经济发展存在长期相关性，但这种相关性的前提是必须要有投入。农村投入等公共政策的形成是一种政府行为，它追求的是政治支持最大化和经济效益最大化的双重目标，每项政策都肩负着政治和经济的双重使命，同时农村财政投入还要受到经济发展战略、政策环境、政府的目标偏好、政府能力、经济发展阶段等多因素的制约，究竟政治目标占优还是经济目标优先则是多重因素综合的结果。本文以1978年后两种截然不同的发展观为线索对我国农村财政投入政策作一尝试性比较分析
1.改革开放后农村的三次重要社会改革
1978年后对农村、农民和农业产生重大影响的制度改革大致可以归为以下三次改革：
1.1 宪政秩序层面上的变革：家庭承包制取代人民公社
1978年底开始，我国在农村全面推行了以家庭承包责任制为主的农村经济体制改革①。30年来，我国农业生产、农民收入和农村发展等方面取得了巨大成就，农村面貌发生了翻天覆地的变化，中国用占世界7%的土地养活了占世界21%的人口，用事实回答了布朗“谁来养活中国”的诘问。有学者将这场有政府加入的具有自发性的制度变迁称为“诱致性的制度变迁”（冯开文，1998），而有学者认为家庭承包制实质上改变了由国家（集体）全面控制农村各项资源的产权组织结构，农民获得了五种基本权利②并在《中华人民共和国宪法》中得到了确认，它是一种宪法秩序层面上的变革③（林万龙，2003）。家庭承包责任制的实施，使农户成为独立的市场主体，再造了农村市场经济的微观基础，劳动者的经济活动空间和择业自由度大大扩展，农村财富在这一基础性改革之后产生了巨大的增长效应。
1.2规范国民收入分配关系的变革：农村税费改革
家庭承包制取代人民公社之后，集体作为生产单位就退出了人民的视线，通过工分制度和公社财务等形式为农村公共品融资的时代已告结束，多数地方公共品供给制度也因为集体经济的“虚多实少”而使得农民必须承担若干税费和劳务。期间适逢1994年财税体制改革，在这次改革中，乡镇财政处于财政体系的末梢，改革并没有使其实现帕累托改进，而是相反。因此，通过制度外财政来补偿基层政府的公共品供给成本成了一种普遍的做法。遗憾的是中央在默认这种制度存在的同时未能建立较为完善的制衡和监督机制，农民负担逐年加重。为此，从1993年的地方政府自发进行农村税费试点改革开始，中国进入了漫长的规范国民收入分配关系的变革过程。尽管在改革进程中存在种种困难，但中央政府对改革的鼓励和大力支持使得农民负担大为降低，经济发展和社会事业各方面得到恢复，及至2006年农业税在农村全面废除，我国农村开始步入“后农税时代”。
1.3 城乡经济联动协调发展的变革：城乡统筹
为巩固农村税费改革成果，走出“黄宗羲定律”的循环怪圈，党的十六届三中全会《决定》提出“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的战略。过去，我们的政策基本围绕“农”字做文章，城乡差距在发展的过程中不仅没有缩小反而有扩大趋势。从世界工业化国家的发展历程来看，立足“农”外增加社会福利。为此，从城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变，将是今后几十年我国社会经济发展的基本走向，进行社会主义新农村建设是提升农村经济发展能力，改善农村民生的重要手段。但由于区域经济发展的非均衡性和农村问题的复杂性，社会主义新农村建设必须得到农村综合改革的体制援助。
上述发生在我国农村地区的三次重要改革反映了发展观的本质转变，家庭承包制的农村改革及后来改革的重心转移反映了非均衡发展在改革开放后的延续。当前，城乡统筹发展反映了决策层从非均衡发展观到均衡发展观的重大转变，给了农村发展的良好机遇。
2.两种发展观④支配下财政对农村、农业投入的政策变迁
农村三次重要社会变革体现两种重要的发展观，1978年以前支配改革的是非均衡的发展观，1978～1998年是过渡期，但基本还是非均衡发展观的延续，1998年后，均衡发展观才真正被决策层所吸收。在两种不同的发展观下，我国财政投入政策也发生了很大调整与变化。
2.1 非均衡发展观下的主要财政投入政策
发端于农村的改革并没有在农村持续很长时间，1983年后，改革重心因为国有企业难题而重新回到了城市，国家在农村的改革基本停滞，政策活动的目的主要保障全国粮食生产安全及继续对农业提取剩余，以“高福利墙”来维持整个社会的安定。财政投入政策也基本是在此指导思想下形成的。
2.1.1建立乡镇一级财政
家庭承包制迅速在农村推开之后，农民逐步掌握了农业生产的控制权，人民公社作为生产组织者的使命业已完成而被乡（镇）政府所替代。在这一宪政秩序层面上的变革中，乡（镇）政府的出现尽管具有某些强制性制度变迁的特点，但在当时的农村社会，由其统一行使社会、经济、政治职能等公共职能是有必要的。但是乡（镇）一级政府已不同于具有生产组织职能的人民公社，在无法直接获取经济剩余补偿公共管理成本时，建立乡镇财政就成立必然的制度安排（林万龙，2003），乡镇财政作为最基层的国家理财单位，其基本作用就将辖区内居民的财产转移到了上级政府和城市。
2.1.2 波动中的投入
尽管在改革开放后我国对农村、农业有所重视，但是由于财政短缺等原因，我国财政投入政策在其间出现过四次⑤较大波动，具体投入政策也发生了很大变动。
（1）财政对农业的基本投入
我们主要从总量与结构来分析。首先，财政对农业投入的总量指标可用财政支农支出占财政总支出比重和国家农业投入占农业GDP的比重来衡量。在1978年后，财政支农支出占财政总支出的比例在1980～1999年间出现较大起伏，所占财政支出的比例进入了个位数。从后一指标来看，在1980～1995年间比重持续走低，在1995年跌为4.83%。从1996年开始，尽管农业投入的速度大于农业GDP的增长速度，但农业开支在财政总投入中所占的比重依然偏低。其次， 我国财政支农资金不仅在总量上出现了偏差，在结构上也有很多值得改进之处。受制于我国的财力，财政支农资金在投入上也仅仅只能够维持现有的农业相关部门机构的运转费用，对农业R&D投入和农业基础设施建设等基础性的投入不足，减弱了这种投资对农业生产发展的推动作用。我国农业长期以来是传统耕作，财政对农业R&D的投入更低，虽有个别年份出现增长，但在1978～1997 年间这项支出占支农支出比重一直在 1%左右来回波动。财政支农投入结构上的问题严重制约着我国农业的继续发展。由此可见，财政支农资金总量上呈现的波动性下降趋势偏差导致了全社会资源配置的低效率；而结构上的偏差，尤其是在农业发展所需的基础性设施投资和科技投资方面的比重偏低又进一步加剧了这种低效率，制约了农业的进一步发展。因此，从农业在国民经济中的地位及其目前所面临的窘境和世界各国的农业经济发展路径来看，伴随一国由传统农业社会向现代工业社会的转变，在发展经济的过程中，调整财政农业投入政策实际上是已成为一种必然。
（2）财政对农业基础设施投入
总体上说，我国农业基本建设不仅在存量上与农业发展不相适应，在增量上也不能满足新阶段农业发展的需要，就政府基建投资政策而言，具有一定的随机性，受即期农业发展形势和政治因素的影响很大。为恢复农业生产，从1981年开始，我国加大对农业基础设施的投入，农业基本建设投资比重出现先下降后又缓慢回升的趋势，1995年尤其是1998年后我国农业基本建设投资出现一个小高潮，到2000年达到940亿元，占基建投资总额的比重为7.0%，是近20年来最高的。但就1978~1997年间农业基本建设主要表现为投资不足，农业基础设施陈旧，基本沿用的是人民公社时期修建的设施。
（3）财政对农村基础设施的投入
我国农村公共基础设施投资总量从时间纵向序列来看是不断增加的，但在1980～1999年19年间，农村公共基础投资总额的变动幅度较大，增幅最大的1992年为33.5%，增幅最小的1981年为-34.7%，相差68.2%。同时，我国农村公共基础设施投资总量的变动频繁，增长速度正负交替8次，平均约2.5年一个周期，说明我国农村公共基础设施投资的总体变动趋势不平稳，受政治、经济和其他外部因素的影响较为明显。更为一个重要的特点是在我国历年来的农村基础设施投入中，生产性和非生产性基础设施的投入比例大致在7∶3左右，后者投入严重滞后，影响了农村社会事业的发展。
2.2 均衡发展观下的主要财政投入政策
从农村税费改革开始，我国财政加大了对农业的投入和对农村的治理力度，农村各项公共事业的发展都在不同程度上得到了财政的支持。
（1）巩固农业基础投入
国家财政对农村的总投入尽管出现过波动，但在1998年后呈现大幅度增长并于2000年达到高峰，1998～2003年，中央财政直接用于“三农“的支出累计9 350多亿元⑥；从相对比重来看，财政对农业的投入仍处于低水平，与其他国家对农业的大规模支持和农业对GDP的贡献相比，我国对农业剩余的占有和无偿转化为工业积累的趋势还没有扭转过来。从财政投入的内部结构来看（如图1），支持农业相关的事业发展费用占第一位；在与生产相关的费用之中，农业基本建设支出占首位；建立了对粮农的直接补贴制度、良种推广补贴等制度，加大了农业综合开发力度。1998年后，我国农业支出的一大特点就是照顾了农村的弱势群体，增加了农村救济费用，据统计1998～2003年，中央用于扶贫的财政资金和抗灾的资金分别达610亿元和350亿元⑦，人文关怀逐渐增多。
（2）改善农业农村基础设施状况投入
国债从1980年启动以来， 1998年后作为积极财政政策的一大重要工具广泛作用于政府干预的各个领域，发行额也连年上升，对拉动内需增长起了很大的作用，同时农村基础设施的快速发展在很大程度上也得到了国债资金的大力支持（参见表1）。1998年，国家增发1 000亿元国债，全部用于基础设施建设，对农村的投入主要投资于农林水利、支持农村电网建设和国家直属储备粮库建设、支出贫困地区义务教育工程、救灾和救济。重点改善农民生产、生活条件。在这段时期，国债资金成为我国近年来农村基础设施发展的重要来源，它一度占年度间中央预算内财政性农业支出的70%。
第15页的资料整理而成。2004～2006年的资料根据2004、2005、2006年《政府工作报告》整理而成。
（3）促进农村社会事业发展投入
前后反复的农村税费改革并没有使农民的相关利益得到明显改善，农村社会各项事业也基本停滞不前。为此，2003年，中央在总结江苏、安徽的试点改革之后将改革推了向全国，在中央财政转移支付制度的支持下，坚持”多予、少取、放活“的方针推动农村经济发展和经济利益分配格局的改变。从2002年开始，国债资金在使用方向上重点用于改善农村生产生活条件、生态环境建设方面倾斜，实施了国家贫困地区义务教育工程和危房改造，并且为保证试点地区农村税费改革，中央实施力度很大的财政转移支付，2003年，中央财政新增67亿元主要投向农村教育文化开⑧；2004年，中央又通过免除农业税，增加对农村基础设施建设、农村新型合作医疗、义务教育等生产和生活设施的投资；2005年、2006年，中央力度不减，继续将民生问题作为解决的问题之重，财政安排3 397亿元用于改善农村的经济发展状况⑨，在农村经济设施得到改善的同时，农村生活基础设施建设也受到重视，农村社会各项事业在得到上级财政尤其是中央财政支持的条件下都得到了不同程度的发展。
3.主要政策绩效
通过增加财政投入来实现全国经济均衡协调发展，从政策执行效果来看，农村经济社会的全面发展出现复苏迹象。
3.1 农村政治和谐
农村税费改革之前，基层财政困难，农民负担加重，基层政权的合法性受到挑战，据中科院王二平2004年⑩对我国甘肃、陕西、四川、湖北4省所作的“城乡居民社会态度”问卷调查显示，4省中排在最严重社会问题前两位的内容基本相似，都是“贫富差距”和“腐败”，政府的权威性与公信力正在不断遭到质疑，基层政府中的领导人从此前的“赢利型经纪人”变成了脱离乡村生活的官僚。但在2003年农村税费改革全面试点后，农村建设也因为国家财政的大力投入和支持，基层政权合法性危机在某种程度上得到了缓和，恶性冲突事件等大为减少，基层干部的工作基本脱离了所谓的“要粮、要钱、要命(计生)”中心工作而转至抓经济发展、管理社会事务、提供公共服务、维持乡村社会治安，发展乡村基础设施、调解民间纠纷和推动农村政治活动等等，农村居民对基层政府和村组织的工作认同度逐步提高，“干干关系”、“干群关系”大为改善,农村中和谐因素在逐步增加。当前，农村又在财政进一步增加投入的情况下掀起了建设农村文化的热潮。
3.2 农村、农业经济发展
财政支持与农业增长间的关系，我国学者对两者间的关联关系做过实证分析，认为财政投入对农业增长的贡献十分明显，在我国劳动力过剩的经济中，财政性支农投入所起的作用甚至高于劳动投入的积极贡献。首先，粮食生产的安全性得到保证，2000年我国出现超常性波动，产量减幅为9.1%，但此后我国粮食生产形势因为财政支持有了根本性逆转，2004年夏季粮食产量就达到2 021亿斤，比2003年同期增长4.8%，改变了持续四年来的下滑局面。其次，前已论及农村基础设施在1998年有了较大改善，并通过乘数效应带动了农村经济的多样化发展，从三次产业的发展趋势来看，农业占GDP 的比重在下降，非农部分的比重逐步上升，农村中第二、第三产业发展较快。据统计，在2003年全国GDP中，农村部分贡献了9.1%中的40.5%，而在农村本身的各部门中，其贡献率依然以第二和第三产业为主，当然与城市的第二和第三产业发展相比，速度上仍存在一定差距。
3.3 农民生活改善
在持续力度较大的财政政策支持下，农村合作医疗制度、农民最低生活保障制度、农村义务教育制度、农民饮水工程等农村社会事业正逐步发展起来，农民生活成本也逐步下降。从农民收入来看，尽管增长较缓慢，但出现了增长且有稳定的趋势，收入来源多样化趋势较为明显。在收入增长的前提下，农民消费支出和消费质量都有了较大改善，2001～2005年，农民纯收入持续上升，恩格尔系数也出现下降迹象，食品消费支出稍有下降，文教娱乐和交通通信支出上升；在居住环境、卫生设备、饮用水方面等都有了较大改善；在耐用消费品消费方面，拥有量品种和数量都出现增长趋势。
4.简要结论
发展观的转变及相关政策的出台使农民整体福利水平逐步提高，而从财政对农村、农业投入政策的变迁过程来看，我们可以初步作出如下判断：4.1 农业的动态基础性地位非直接财政投入所能为
农业在国民经济中的动态基础地位要求财政投入，这是世界各国的通行做法。但是由于农业本身的属性和开放经济的原因，农业保护率（PSE）的提高一方面容易招致其他贸易成员国的反对，另一方面极易增加财政负担。我国对农业的重视早期主要是基于农业剩余的提取，后期主要考虑的是粮食安全。但农业的基础性地位是动态的，市场化程度和农民生产自主权的提高使得农业的功能多元化。当前，食品功能已经逐步被其产业功能等取代，政府直接增加财政投入实际上是替代了农民的决策权并同时固化了农业的食品功能。因此，直接的财政投入并不能解决动态的农业基础性地位问题，改善其内部投入结构可能是“小农”真正奔向“大农”的出路。
4.2 农村农业等问题不能“毕财政投入于一役”
财政投入有利于解决农村农业等问题，但寄所有希望于财政投入又是不切实际的。从财政本身来分析，投入主体是包括各级财政在内的所有主体，但目前的情况基本是依靠中央财政，地方基本处于“等、靠、要”状态。其次，财政作用的方式是通过公共投入撬动其他投入，然而，能否撬动则非财政所为。
4.3 财政投入的领域应是政府自发投入的公共领域
家庭承包制在我国全面推开之后，农村公共领域的建设基本处于空白，尽管在农村财政支出中可以找出支出项目，但它们往往具有这样的特点：一是规模偏小，如农业科技三项费用基本在1%水平；二是公共领域的投入具有“倒逼”性质，非政府主动、自发性投入，换句话说，我国多年来在农村、农业基础设施领域的投入是粮食安全“倒逼”的结果；三是农村社会事业的投入被忽略，农民生活成本居高不下，少量的财政支出仅表现为救济支出。我国农村的诸多公共领域不是在增加财政投入中解决问题，而是在遗忘中淡出人们的视野。
注 释：
① 1978年底和1979年初，我国出现各种形式的承包制，其中大多是包产到户，后来才演变为包干到户，两者的区别在于前者的体制依据是“三级所有，队为基础”，核算的基本单位仍然是生产队或者生产大队；而后者基本确立了个人在农村生产中的主体地位。及至1998年十五届三中全会，官方政策语言中才正式明确了“家庭承包制”。
②是指财产占有权、经营自由权、劳动支配权、独立核算权和产出的剩余索取权。
③林万龙：《中国农村社区公共产品供给制度变迁研究》［M］.p43~44，北京：中国财政经济出版社。
④均衡或非均衡主要是指公共政策针对的是整体国民经济的各部门（主要是指工、农两大部门）还是有所偏向。整体兼顾，协调发展，互为补充和发展的则为均衡发展，否则则为非均衡发展。
⑤第一次是在1979～1985年间，国家要逐步增加农业投入的同时，又强调地方政府要增加农业投入，但政策未能得到有效执行，国家农业支出和农业基本建设支出都出现了下降。第二次出现在1986～1991年间，国家针对1986年的滑坡情况，对农业投入问题给予了高度重视，通过建立专项基金，增加国家农业投入；加快农村金融体制改革；健全三级投资体系等措施来调动各方投资农业的积极性，但地方和社会资金非农化倾向仍然存在。第三次是在1992～1994年间，受宏观经济影响，这时期农业投入环境恶化，投入水平又相对下降，但通过立法、优化投入结构、专项贷款、改革农业投资金融体制等才使这种局面有所改善。第四次是在1995年开始，我国对农业的投入程度全面提高，投入水平大幅度增长。
⑥张岩松：《我国财政支持“三农”政策》，财政部网站，2005.7.30。
⑦陈锡文：《中国农村公共财政制度:理论、政策、实证分析》［M］.北京：中国发展出版社，p48，2005。
⑧中国社会科学院财政与贸易经济研究所：《科学发展观:引领中国财政政策新思路》［M］.北京：中国财政经济出版社，p15，2004。
⑨ 新华网，2006年3月。
⑩引自《居民满意度与GDP关联不大》，《科学时报》，11月23日。
参考文献：
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［11］中国社会科学院财政与贸易经济研究所.科学发展观：引领中国财政政策新思路［M］.北京：中国财政经济出版社，2004.
［作者简介］肖建华（1972-），男，江西财经大学公共管理学院教师，博士，研究方向为财税理论与实践。
［收稿日期］2008-07-18（责任编辑：启方）