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【摘要】近十年来，老旧小区综合整治与管理始终是北京市政府城市管理的重点和难点问题。政府虽然采取了一系列措施加强整治与管理，在一定程度上改善了民生，提高了居民的生活品质，但是仍然有大量老旧小区存在建筑本体和基础设施年久失修存在安全隐患，综合整治和小区管理难度大，环境差等诸多问题。老旧小区存在各种各样的问题，但是核心问题是房改房产权问题。由于房改房产权与售房单位有扯不清的复杂关系，造成老旧小区普遍存在无人愿意为小区的整治和管理买单的状况，并逐渐演变成为社会问题，最终政府不得不出面买单。之所以出现这样的问题，其根源在于房改房产权制度设计有缺陷。本文尝试从房改房产权制度改革入手，探寻从根源上解决老旧小区问题的途径和办法。
【关键词】北京；老旧小区管理；综合整治；房改房；产权制度
1、北京市老旧小区面临的主要问题
2012年北京市政府出台《北京市老旧小区综合整治工作实施意见》（京政发【2012】3号）提出对1990年（含）以前建成的、建设标准不高、设施设备落后、功能配套不全、没有建立长效管理机制的老旧小区（含单栋住宅楼）进行综合整治，计划至2015年年底完成5850万平方米的1582个老旧小区的综合整治工作，市区两级财政投入资金将达150亿。2013年北京市社会建设工作领导小组办公室印发《关于开展老旧小区自我服务管理试点工作的意见》的通知（京社领办发[2013]12号），提出通过开展试点工作，基本形成依法自治、各具特色、作用明显的小区服务管理组织体系，在不同类型的老旧小区创建一批服务完善、管理民主、充满活力、和谐幸福的典型，逐步实现“五好”目标，即自治组织建设好、自我管理机制好、自我服务效果好、驻区单位协同好、突出问题解决好。北京市的老旧小区主要存在如下几个方面的问题。
1.1建筑本体和基础设施先天不足，后天缺乏维护，年久失修，存在安全隐患
上世纪90年代以前建设的房屋建成时间比较早，受制于当时的规划设计条件和标准，工程质量参差不齐，配套设施不齐全， 加之计划经济时期福利分房制度的弊端和房改过程中遗留问题导致房屋和基础设施得不到及时维修和保养，致使房屋年久失修，设施设备陈旧、老化，普遍存在安全隐患。例如，老旧小区的上下水设施及供电线路老化问题比较普遍，上水问题主要是楼前管和户内立管多为使用寿命5—10年的黑铁管和镀锌管，管道锈蚀严重，早已超出改造更新的年限；下水问题主要是排水管径小，管道材质差，管线老化严重，常出现堵塞和跑冒事故，甚至管线破裂引发路面塌陷事故；电的问题主要是有的小区多年来一直是临时供电，相当一部分小区供电线路负荷低，每到夏季用电高峰，常发生掉闸断电和短路现象，极易引发火灾事故。
1.2小区管理难度大，居住环境差
由于历史的原因，与新建商品房小区的物业管理模式不同老旧小区管理模式复杂多样，管理普遍不到位。例如，丰台区政协“丰台区老旧小区管理存在的问题与对策”课题组的调研报告统计，丰台区286个老旧小区就有6种管理形式：单位自管的123个，占比43%；居委会代管的120个，占比42%；委托物业公司管理的23个，占比8.1%；无人管理的10个，占比3.5%；居村共管的4个，占比1.4%；由房管部门或居民自管会管理的各3个，分别占比1%。十几年来，北京市区两级政府投入大量资金对老旧小区进行整治，改善了小区生活环境，得到居民群众的充分肯定，但是由于没有规范的物业管理单位进行日常维护管理，整治后的效果得不到有效巩固，出现了“前治后乱”， 脏乱差问题极易反弹的状况。这些老旧小区的居民普遍安全感低，生活质量差。
1.3房屋产权关系复杂，综合整治和小区管理难度大
所谓的老旧小区不仅仅是从时间和房屋设施的完好状态来划分的，其实质内涵是在房屋产权关系上与新建的商品房小区存在本质上的不同。老旧小区主要由“房改房”构成， 1994年国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，“房改房”概念由此诞生。1998年国务院下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，决定自当年起停止住房实物分配（即公房分配），建立住房分配货币化、住房供给商品化、社会化的房改新体制。根据1998年中央政策规定，所有单位的公房都要出售给职工，公房出售在1998年和1999年达到了高峰，北京房改售房率超过了90%，也就是说目前的老旧小区基本上由房改房构成。
根据城镇住房改革制度的相关规定，向高收入职工家庭出售公有住房实行市场价，向中低收入职工家庭出售公有住房实行成本价，实行成本价确有困难的市（县），可以实行标准价（优惠价）作为过渡。一般在1995年以前房改的，基本上用标准价购买，在1998年之后房改的基本上用成本价购买，市场价购买的只是少数单位购买新建的商品房后再借房改政策卖给本单位职工，所以老旧小区的房改房主要是成本价和标准价的房改房。根据当时的房改政策规定，这类房改房虽然出售给了职工个人，但是售房单位还要继续承担一定的房屋维修和管理等方面的责任，有的还拥有部分产权，使得房改房产权人与售房单位形成了复杂的难以理清的产权关系。例如，丰台区政协“丰台区老旧小区管理存在的问题与对策”课题组的调研报告统计，丰台区286个老旧小区大体为三种类型：独家产权单位的138个，占比48.3%；多家产权单位的127个，占比44.4%；无产权单位的21个，占比7.3%。所谓的多家产权单位和无产权单位是指在经济体制改革进程中，企业重组兼并甚至破产导致老旧小区出现产权单位多和无产权单位的情况。这种与原售房单位紧密相关，复杂的房改房产权关系给老旧小区的综合整治和管理增加了难度，谁该为公共设施更新改造和物业管理买单都成为了问题。除了上述的房改房产权形式，近年来，随着城镇住房制度改革进一步深化，有的房改房已经进入了二级市场，形成了与单位没有关系，与普通商品房一样的房屋所有权形式，这无疑进一步增加了房改房产权关系的复杂性。 2、老旧小区产生诸多问题的根源分析
老旧小区存在各种各样的问题，但是核心问题是房改房产权问题。由于房改房产权与售房单位有扯不清的复杂关系，造成老旧小区普遍存在无人愿意为小区的整治和管理买单的状况，并逐渐演变成为社会问题，最终政府不得不出面买单。之所以出现这样的问题，其根源在于房改房产权制度设计有缺陷。
2.1 房改房没有摆脱与售房单位的关系
1994年7月发布的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》第21条规定：“职工以成本价购买的住房，产权归个人所有，一般住用5年后可以依法进入市场，在补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定交纳有关税费后，收入归个人所有。职工以标准价购买的住房，拥有部分产权，即占有权、使用权、有限的收益权和处分权，可以继承。产权比例按售房当年标准价占成本价的比重确定”。这种有一定限制条件的房改房产权制度设计在加快推进住房制度改革，保护国有资产方面发挥了积极的作用，但是同时也使得房改房没有完全进入市场与新建商品房统一并轨。1992年建设部颁布的《公有住宅售后维修养护暂行管理办法》（已于2007年废止）第六条规定公有住宅出售后，住宅共有部位和共用设施设备的维修养护由售房单位承担维修养护责任，也可以由售房单位在售房时委托房地产经营管理单位承担维修养护责任；第八条规定电梯、高压水泵房、供暖锅炉房等共用设施设备的运行、维护和更新，可以按照国家和地方原有规定执行；第七条规定住宅共用部位和共用设施设备的维修养护费用，可以由售房单位按照规定比例向购房人收取，维修养护费用不足时，暂由原售房单位承担。这些规定使得售房单位对已售公房的共用部位和共用设施设备继续承担一定的维修管理等方面的责任，导致房改房专有权和共有权的分离，造成当前老旧小区产权关系复杂的局面。公房出售后物业管理仍由售房单位负责，买房职工除了负担卫生保洁等费用，电梯和高压水泵的管理及运行、维护更新费用，以及公共部位的维修等费用仍然由售房单位负担。售房单位只有维修管理的责任，并无实质的利益。当售房单位效益不好，改制重组，特别是破产倒闭时，必然出现房改房维修管理无人愿意买单和无人买单的情况，导致有产权单位的小区在公用设施、楼房公摊部位和水电等设施维修维护方面互相推诿扯皮，无产权单位的小区不知该谁管，只有找政府。
2.2 房改房维修基金难以解决老旧小区维修资金来源问题
由于缺少维修资金，导致房改房失修失养，进而产生安全隐患是老旧小区面临的主要问题之一。建立住宅维修基金是解决维修资金来源问题的重要措施。1998年建设部、财政部发布《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》（建住房[1998]213号）标志我国房屋维修基金制度的建立，办法规定维修基金专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的大修、更新、改造。按此政策的规定精神，1999年购买房改房的职工，购房人按每建筑平方米26元、售房单位也按每建筑平方米26元的标准交纳公共维修基金。2000年4月1日起，公共维修基金的交纳标准调整为：多层楼房、别墅一般按照购房款2%的比例收取；高层楼房及多层带电梯楼房一般按照购房款3%的比例收取；售房单位按多层住宅售房款的20%、高层住宅售房款的30%的比例筹集公共维修基金。2007年建设部、财政部发布的《住宅专项维修资金管理办法》第八条规定出售公有住房的，按照下列规定交存住宅专项维修资金：业主按照所拥有物业的建筑面积交存住宅专项维修资金，每平方米建筑面积交存首期住宅专项维修资金的数额为当地房改成本价的2%；售房单位按照多层住宅不低于售房款的20%、高层住宅不低于售房款的30%，从售房款中一次性提取住宅专项维修资金；第二十条规定售后公有住房之间共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造费用，由相关业主和公有住房售房单位按照所交存住宅专项维修资金的比例分摊；其中，应由业主承担的，再由相关业主按照各自拥有物业建筑面积的比例分摊。这些规定使得售房单位和买房的个人不仅在售房和买房时要缴纳维修基金，而且在维修基金不足以支付维修费用时，还要继续缴纳有关费用。由于房改房售房时缴纳的维修基金是按房改房售房款按比例缴纳，在房价暴涨的今天维修基金远远不足以支撑老旧小区的大修、更新和改造支出，这也就意味着维修时单位和个人要继续支付数额不小的费用。在目前的房改房产权状态下，当售房单位效益不好，改制重组，特别是破产倒闭时，试图通过单位和个人继续缴纳维修费用解决老旧小区维修资金来源问题显然是很难实现的。
3、解决问题的思路建议
解铃还需系铃人，既然老旧小区诸多问题产生的根源在于房改房产权制度设计缺陷，那么从根本上解决老旧小区综合整治和管理问题，改变政府不得不为房改制度缺陷买单的被动局面，就应该从房改房产权制度改革入手探寻解决的途径和办法。要想解决二十多年的房改历程中遗留的复杂的房改房产权关系问题并非易事，但是如若不加以解决政府将无法摆脱日益增加的老旧小区综合整治的负担，甚至当这些房屋成为危房的时候，政府还将不得不为重建承担责任付出代价。老旧小区产权关系的多样性和复杂性决定了老旧小区房改房产权制度改革不能采取一刀切的办法，必须针对老旧小区不同的情况采取不同的改革措施，但是无论何种措施都应该实现房改房与售房单位完全脱钩的目标。
（1）无产权的零散混居型小区。这类小区多数是由破产企业弃权房构成，规模小、管理差，其中有近一半处于无人管理的状态。政府可以通过司法程序实现其产权向政府的移交，或通过政府购买的方式实现产权的公有化，并交由政府房屋经营管理中心，按现有直管公房的模式进行管理。
（2）多家产权单位构成的单位加零散居住型小区。目前这类小区绝大多数是由居委会代管，代管的项目绝大多数又仅限于小区内的道路清扫和垃圾清运，管理水平远未达到“大门有人看，卫生有人整，绿化有人养，设施有人修，秩序有人管，路灯按时亮”的基本要求。由于各单位企业效益不同，房产规模不同等原因，很难依靠各单位出资进行大修更新改造。对于这类小区，政府应采取措施鼓励房改房产权人与售房单位脱钩。例如，以成本价购买的房改房可以以优惠政策鼓励产权人补交土地出让金后转变为统一的商品房产权，补交的出让金设立专项账户用于补充老旧小区维修基金的不足，也可以将成本价房改房纳入经济适用房管理范畴进行管理；.以标准价购买的房改房，鼓励企业移交企业拥有的部分产权，形成房改房产权人与政府共有产权房产权形式，通过政府共有产权房政策解进行管理。
（3）独家产权构成的单位人集中居住型小区，这类小区一般为产权单位自管或由单位委托专业化物业公司管理。对于这类小区，政府的作用应该是制定相应法规，并通过法规的约束力来强化产权单位的社会责任，促其履行产权所赋予的相关义务。同时，明确该类小区物业管理的内容和服务标准，并运用居民评价、社会监督、政府有关部门定期检查等手段，对产权单位的物业管理情况进行考核评估，依法维护小区居民享受物业服务和大修更新改造的权利。这类房屋随着房屋产权的流转逐步实现房改房产权类型向商品房产权类型的转变。
（4）对于少量建于五十年代、即将达到使用年限、基本失去改造意义的老旧楼房或建于六十年代的老旧平房，应制定相应的优惠政策，将其推介给有一定实力的房地产商进行二次开发，从根本上解决这些房屋的房改房产权问题。
（5）对于少量的单位所有的未售公房采取企业移交产权或政府回购的形式视情况纳入廉租房或公共租赁住房体系进行统一的管理。
通过上述房改房产权制度的改革，房改房与售房单位完全脱钩，改变了房改房产权复杂混乱的局面，将减少老旧小区综合整治和管理的难度，提高综合整治和管理的效率，最终形成老旧小区管理的长效管理机制。
参考文献
[1]丰台政协.丰台区城乡结合部地区建设相关问题调研报告[R].2015.
[2]吴高臣.老旧小区产权结构研究[J].中国房地产，2013（11）.
[3]刘承水等.老旧小区现存的问题及解决途径[J].城市问题，2012（9）.
[4]陈绍方.房改房与普通商品房产权辨析[J].中国房地产，2006年（4）.
【关键词】北京；老旧小区管理；综合整治；房改房；产权制度
1、北京市老旧小区面临的主要问题
2012年北京市政府出台《北京市老旧小区综合整治工作实施意见》（京政发【2012】3号）提出对1990年（含）以前建成的、建设标准不高、设施设备落后、功能配套不全、没有建立长效管理机制的老旧小区（含单栋住宅楼）进行综合整治，计划至2015年年底完成5850万平方米的1582个老旧小区的综合整治工作，市区两级财政投入资金将达150亿。2013年北京市社会建设工作领导小组办公室印发《关于开展老旧小区自我服务管理试点工作的意见》的通知（京社领办发[2013]12号），提出通过开展试点工作，基本形成依法自治、各具特色、作用明显的小区服务管理组织体系，在不同类型的老旧小区创建一批服务完善、管理民主、充满活力、和谐幸福的典型，逐步实现“五好”目标，即自治组织建设好、自我管理机制好、自我服务效果好、驻区单位协同好、突出问题解决好。北京市的老旧小区主要存在如下几个方面的问题。
1.1建筑本体和基础设施先天不足，后天缺乏维护，年久失修，存在安全隐患
上世纪90年代以前建设的房屋建成时间比较早，受制于当时的规划设计条件和标准，工程质量参差不齐，配套设施不齐全， 加之计划经济时期福利分房制度的弊端和房改过程中遗留问题导致房屋和基础设施得不到及时维修和保养，致使房屋年久失修，设施设备陈旧、老化，普遍存在安全隐患。例如，老旧小区的上下水设施及供电线路老化问题比较普遍，上水问题主要是楼前管和户内立管多为使用寿命5—10年的黑铁管和镀锌管，管道锈蚀严重，早已超出改造更新的年限；下水问题主要是排水管径小，管道材质差，管线老化严重，常出现堵塞和跑冒事故，甚至管线破裂引发路面塌陷事故；电的问题主要是有的小区多年来一直是临时供电，相当一部分小区供电线路负荷低，每到夏季用电高峰，常发生掉闸断电和短路现象，极易引发火灾事故。
1.2小区管理难度大，居住环境差
由于历史的原因，与新建商品房小区的物业管理模式不同老旧小区管理模式复杂多样，管理普遍不到位。例如，丰台区政协“丰台区老旧小区管理存在的问题与对策”课题组的调研报告统计，丰台区286个老旧小区就有6种管理形式：单位自管的123个，占比43%；居委会代管的120个，占比42%；委托物业公司管理的23个，占比8.1%；无人管理的10个，占比3.5%；居村共管的4个，占比1.4%；由房管部门或居民自管会管理的各3个，分别占比1%。十几年来，北京市区两级政府投入大量资金对老旧小区进行整治，改善了小区生活环境，得到居民群众的充分肯定，但是由于没有规范的物业管理单位进行日常维护管理，整治后的效果得不到有效巩固，出现了“前治后乱”， 脏乱差问题极易反弹的状况。这些老旧小区的居民普遍安全感低，生活质量差。
1.3房屋产权关系复杂，综合整治和小区管理难度大
所谓的老旧小区不仅仅是从时间和房屋设施的完好状态来划分的，其实质内涵是在房屋产权关系上与新建的商品房小区存在本质上的不同。老旧小区主要由“房改房”构成， 1994年国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，“房改房”概念由此诞生。1998年国务院下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，决定自当年起停止住房实物分配（即公房分配），建立住房分配货币化、住房供给商品化、社会化的房改新体制。根据1998年中央政策规定，所有单位的公房都要出售给职工，公房出售在1998年和1999年达到了高峰，北京房改售房率超过了90%，也就是说目前的老旧小区基本上由房改房构成。
根据城镇住房改革制度的相关规定，向高收入职工家庭出售公有住房实行市场价，向中低收入职工家庭出售公有住房实行成本价，实行成本价确有困难的市（县），可以实行标准价（优惠价）作为过渡。一般在1995年以前房改的，基本上用标准价购买，在1998年之后房改的基本上用成本价购买，市场价购买的只是少数单位购买新建的商品房后再借房改政策卖给本单位职工，所以老旧小区的房改房主要是成本价和标准价的房改房。根据当时的房改政策规定，这类房改房虽然出售给了职工个人，但是售房单位还要继续承担一定的房屋维修和管理等方面的责任，有的还拥有部分产权，使得房改房产权人与售房单位形成了复杂的难以理清的产权关系。例如，丰台区政协“丰台区老旧小区管理存在的问题与对策”课题组的调研报告统计，丰台区286个老旧小区大体为三种类型：独家产权单位的138个，占比48.3%；多家产权单位的127个，占比44.4%；无产权单位的21个，占比7.3%。所谓的多家产权单位和无产权单位是指在经济体制改革进程中，企业重组兼并甚至破产导致老旧小区出现产权单位多和无产权单位的情况。这种与原售房单位紧密相关，复杂的房改房产权关系给老旧小区的综合整治和管理增加了难度，谁该为公共设施更新改造和物业管理买单都成为了问题。除了上述的房改房产权形式，近年来，随着城镇住房制度改革进一步深化，有的房改房已经进入了二级市场，形成了与单位没有关系，与普通商品房一样的房屋所有权形式，这无疑进一步增加了房改房产权关系的复杂性。 2、老旧小区产生诸多问题的根源分析
老旧小区存在各种各样的问题，但是核心问题是房改房产权问题。由于房改房产权与售房单位有扯不清的复杂关系，造成老旧小区普遍存在无人愿意为小区的整治和管理买单的状况，并逐渐演变成为社会问题，最终政府不得不出面买单。之所以出现这样的问题，其根源在于房改房产权制度设计有缺陷。
2.1 房改房没有摆脱与售房单位的关系
1994年7月发布的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》第21条规定：“职工以成本价购买的住房，产权归个人所有，一般住用5年后可以依法进入市场，在补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定交纳有关税费后，收入归个人所有。职工以标准价购买的住房，拥有部分产权，即占有权、使用权、有限的收益权和处分权，可以继承。产权比例按售房当年标准价占成本价的比重确定”。这种有一定限制条件的房改房产权制度设计在加快推进住房制度改革，保护国有资产方面发挥了积极的作用，但是同时也使得房改房没有完全进入市场与新建商品房统一并轨。1992年建设部颁布的《公有住宅售后维修养护暂行管理办法》（已于2007年废止）第六条规定公有住宅出售后，住宅共有部位和共用设施设备的维修养护由售房单位承担维修养护责任，也可以由售房单位在售房时委托房地产经营管理单位承担维修养护责任；第八条规定电梯、高压水泵房、供暖锅炉房等共用设施设备的运行、维护和更新，可以按照国家和地方原有规定执行；第七条规定住宅共用部位和共用设施设备的维修养护费用，可以由售房单位按照规定比例向购房人收取，维修养护费用不足时，暂由原售房单位承担。这些规定使得售房单位对已售公房的共用部位和共用设施设备继续承担一定的维修管理等方面的责任，导致房改房专有权和共有权的分离，造成当前老旧小区产权关系复杂的局面。公房出售后物业管理仍由售房单位负责，买房职工除了负担卫生保洁等费用，电梯和高压水泵的管理及运行、维护更新费用，以及公共部位的维修等费用仍然由售房单位负担。售房单位只有维修管理的责任，并无实质的利益。当售房单位效益不好，改制重组，特别是破产倒闭时，必然出现房改房维修管理无人愿意买单和无人买单的情况，导致有产权单位的小区在公用设施、楼房公摊部位和水电等设施维修维护方面互相推诿扯皮，无产权单位的小区不知该谁管，只有找政府。
2.2 房改房维修基金难以解决老旧小区维修资金来源问题
由于缺少维修资金，导致房改房失修失养，进而产生安全隐患是老旧小区面临的主要问题之一。建立住宅维修基金是解决维修资金来源问题的重要措施。1998年建设部、财政部发布《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》（建住房[1998]213号）标志我国房屋维修基金制度的建立，办法规定维修基金专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的大修、更新、改造。按此政策的规定精神，1999年购买房改房的职工，购房人按每建筑平方米26元、售房单位也按每建筑平方米26元的标准交纳公共维修基金。2000年4月1日起，公共维修基金的交纳标准调整为：多层楼房、别墅一般按照购房款2%的比例收取；高层楼房及多层带电梯楼房一般按照购房款3%的比例收取；售房单位按多层住宅售房款的20%、高层住宅售房款的30%的比例筹集公共维修基金。2007年建设部、财政部发布的《住宅专项维修资金管理办法》第八条规定出售公有住房的，按照下列规定交存住宅专项维修资金：业主按照所拥有物业的建筑面积交存住宅专项维修资金，每平方米建筑面积交存首期住宅专项维修资金的数额为当地房改成本价的2%；售房单位按照多层住宅不低于售房款的20%、高层住宅不低于售房款的30%，从售房款中一次性提取住宅专项维修资金；第二十条规定售后公有住房之间共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造费用，由相关业主和公有住房售房单位按照所交存住宅专项维修资金的比例分摊；其中，应由业主承担的，再由相关业主按照各自拥有物业建筑面积的比例分摊。这些规定使得售房单位和买房的个人不仅在售房和买房时要缴纳维修基金，而且在维修基金不足以支付维修费用时，还要继续缴纳有关费用。由于房改房售房时缴纳的维修基金是按房改房售房款按比例缴纳，在房价暴涨的今天维修基金远远不足以支撑老旧小区的大修、更新和改造支出，这也就意味着维修时单位和个人要继续支付数额不小的费用。在目前的房改房产权状态下，当售房单位效益不好，改制重组，特别是破产倒闭时，试图通过单位和个人继续缴纳维修费用解决老旧小区维修资金来源问题显然是很难实现的。
3、解决问题的思路建议
解铃还需系铃人，既然老旧小区诸多问题产生的根源在于房改房产权制度设计缺陷，那么从根本上解决老旧小区综合整治和管理问题，改变政府不得不为房改制度缺陷买单的被动局面，就应该从房改房产权制度改革入手探寻解决的途径和办法。要想解决二十多年的房改历程中遗留的复杂的房改房产权关系问题并非易事，但是如若不加以解决政府将无法摆脱日益增加的老旧小区综合整治的负担，甚至当这些房屋成为危房的时候，政府还将不得不为重建承担责任付出代价。老旧小区产权关系的多样性和复杂性决定了老旧小区房改房产权制度改革不能采取一刀切的办法，必须针对老旧小区不同的情况采取不同的改革措施，但是无论何种措施都应该实现房改房与售房单位完全脱钩的目标。
（1）无产权的零散混居型小区。这类小区多数是由破产企业弃权房构成，规模小、管理差，其中有近一半处于无人管理的状态。政府可以通过司法程序实现其产权向政府的移交，或通过政府购买的方式实现产权的公有化，并交由政府房屋经营管理中心，按现有直管公房的模式进行管理。
（2）多家产权单位构成的单位加零散居住型小区。目前这类小区绝大多数是由居委会代管，代管的项目绝大多数又仅限于小区内的道路清扫和垃圾清运，管理水平远未达到“大门有人看，卫生有人整，绿化有人养，设施有人修，秩序有人管，路灯按时亮”的基本要求。由于各单位企业效益不同，房产规模不同等原因，很难依靠各单位出资进行大修更新改造。对于这类小区，政府应采取措施鼓励房改房产权人与售房单位脱钩。例如，以成本价购买的房改房可以以优惠政策鼓励产权人补交土地出让金后转变为统一的商品房产权，补交的出让金设立专项账户用于补充老旧小区维修基金的不足，也可以将成本价房改房纳入经济适用房管理范畴进行管理；.以标准价购买的房改房，鼓励企业移交企业拥有的部分产权，形成房改房产权人与政府共有产权房产权形式，通过政府共有产权房政策解进行管理。
（3）独家产权构成的单位人集中居住型小区，这类小区一般为产权单位自管或由单位委托专业化物业公司管理。对于这类小区，政府的作用应该是制定相应法规，并通过法规的约束力来强化产权单位的社会责任，促其履行产权所赋予的相关义务。同时，明确该类小区物业管理的内容和服务标准，并运用居民评价、社会监督、政府有关部门定期检查等手段，对产权单位的物业管理情况进行考核评估，依法维护小区居民享受物业服务和大修更新改造的权利。这类房屋随着房屋产权的流转逐步实现房改房产权类型向商品房产权类型的转变。
（4）对于少量建于五十年代、即将达到使用年限、基本失去改造意义的老旧楼房或建于六十年代的老旧平房，应制定相应的优惠政策，将其推介给有一定实力的房地产商进行二次开发，从根本上解决这些房屋的房改房产权问题。
（5）对于少量的单位所有的未售公房采取企业移交产权或政府回购的形式视情况纳入廉租房或公共租赁住房体系进行统一的管理。
通过上述房改房产权制度的改革，房改房与售房单位完全脱钩，改变了房改房产权复杂混乱的局面，将减少老旧小区综合整治和管理的难度，提高综合整治和管理的效率，最终形成老旧小区管理的长效管理机制。
参考文献
[1]丰台政协.丰台区城乡结合部地区建设相关问题调研报告[R].2015.
[2]吴高臣.老旧小区产权结构研究[J].中国房地产，2013（11）.
[3]刘承水等.老旧小区现存的问题及解决途径[J].城市问题，2012（9）.
[4]陈绍方.房改房与普通商品房产权辨析[J].中国房地产，2006年（4）.