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摘要：以调整后的公民社会指数（ＣＳＩ）为分析工具，围绕结构、资源、环境和影响四个维度，对民办非企业单位——广州市Ｄ街道Ｓ老人院开展居家养老活动进行了微观个案分析，目的是把握研究对象的资源来源、生存处境、与外界的关系、实际发挥的影响力等方面的真实状况。研究表明，Ｓ老人院和社会资源的互动不足，与政府部门则形成了民主型合作治理特征的合作关系，Ｓ老人院应加强与外部组织间的社会网络建构，获得更多的社会资源，同时要加强与政府的合作深度。
关键词：公民社会指数分析；居家养老；行动策略
中图分类号：Ｃ９１２．２文献标志码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０３－００６６－０５
收稿日期：２０１０－１２－３０
作者简介：姚迈新（１９７５—），女，湖南长沙人，广州市委党校公共管理教研部讲师，中山大学行政管理专业博士研究生，研究方向为公共管理与公共部门人力资源管理。
一、研究问题的提出
全球公民参与联盟（ＣＩＶＩＣＵＳ）开发的公民社会指数（ＣＳＩ）是对各国公民社会状态进行定量评测和比较研究的指标体系，它以公民社会为核心对象，从结构、环境、价值和影响四个维度对各国和地区公民社会状况进行较为全面的测度与分析。其中，结构维度主要指的是公民社会的内部构成状况；环境维度旨在描述公民社会所处的政治、经济、文化和法律环境；价值维度代表公民社会秉持和重在推进的公共价值情况；影响维度关注公民社会在公共治理中发挥作用的程度如何。尽管这一指数分析主要站在公民社会国别与地区比较的宏观视角上进行，但由于公民社会的核心主体是非政府公共组织，“结构—环境—价值—影响”四维度分析实际上也可以拓展运用于微观的组织层次的研究（贾西津、孙龙，２００８）。［１］（ｐ８７）按照这一思路，清华大学公共管理学院ＮＧＯ研究所在延用ＣＳＩ提出的结构、影响、价值、环境四个维度分析的基础上，增加了资源、项目维度，对中国红十字会进行了６维度的非营利组织发展指数分析。我国非政府组织从官方的统计分类来看，可分为社会团体、民办非企业单位和基金会，所谓社会团体是指“由公民自愿组成的，为实现会员的共同意愿，按照章程展开活动的各种非营利性组织。”。中国红十字会属于全国性的人民卫生救护和社会福利团体，其组织运营等和政府系统都有着密切的联系，或者说它具有浓郁的官方背景。而民办非企业单位是指“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”，由于它的非官方背景特征，民办非企业单位的组织行为、运营状况与影响效果等都迥异于中国红十字会，采取ＣＳＩ工具对其进行描述和分析，具有一定程度的开创性：一是有助于从新的视角把握现阶段民办非企业单位生存与发展的整体状况；二是对现实中民办非企业单位调整和创新行动策略具有指导意义。
本文将对民办非企业单位承接政府委托、开展居家养老服务活动的情况进行实地调研，并借助公民社会指数（ＣＳＩ）分析工具对调研材料展开分析，重点关注作为民办非企业单位的广州市Ｄ街道Ｓ老人院的资源来源、生存处境、与外界的关系、实际发挥的影响力等问题，目的是以小见大，从某些侧面勾勒出当前中国民办非企业单位的现状及发展图景，并为研究对象及相关方调整行动策略提出相应建议。选取Ｄ街道Ｓ老人院作为研究对象的意义在于：首先，研究对象广州市Ｓ老人院所在区域Ｄ街道属于典型的人口老龄化社区，老龄化问题日益突出，把Ｓ老人院作为研究对象，研究其承办社区居家养老服务过程中在结构、环境、资源等方面的真实状况，并探索相关方如何进行行动策略的调整，对改善民办非企业单位的生存环境，进一步推动民办非企业单位的发展，具有很强的现实指导意义；其次，从２００６年起，Ｄ街依托社区卫生服务中心以及民办养老机构Ｓ老人院开展了社区居家养老服务，“政府购买、民间提供服务”的模式取得了初步的成效，标本意义与典型性突出，通过公民社会指数（ＣＳＩ）分析工具描绘研究对象的现实及发展图景，并形成相应策略，对政府如何加强对民办非企业单位的管理，提高对民办非企业单位管理决策的科学性和有效性也有着一定的指导意义。
价值维度代表的是非营利组织所秉持和重在推进的公共价值情况，由于对价值维度的获知与处理有一定的难度，而本文的重点在于把握研究对象的资源来源、生存处境、与外界的关系、实际发挥的影响力等问题，因此笔者尝试在公民社会指数（ＣＳＩ）的基础上，加入“资源”维度，隐去“价值”维度，采用“结构”、“资源”、“环境”及“影响”新的四维度分析路径来展开研究。同时要说明的一点是，作者致力于探讨的是Ｓ老人院在开展居家养老服务过程中的真实状况，因此“结构——资源——环境——影响”四维度分析将以Ｓ老人院开展居家养老服务活动为重点，其中结构维度要讨论的是研究对象——Ｓ老人院开展居家养老服务与周边组织间的交流合作关系；资源维度在于获知研究对象获取外界资源的情况；环境维度指的是研究对象开展居家养老服务的政治环境、法律环境、社会经济文化环境等；影响维度关注研究对象在推进居家养老服务的过程中，促进政府与私有企业担负责任的能力、对社会利益的反应速度以及满足社会需求的程度等。
二、基于个案的“结构——资源——环境——影响”分析
（一） 研究对象的基本情况：
２００６年，广州市Ｄ街按照政府引导、政策扶持、社会参与、老年人受益的工作思路，积极推进养老服务社会化工作，由市支持经费３８．５万元、区支持经费１０万元、街支持经费１０万元，街社区卫生服务中心自筹资金３００万元建起了拥有６０个床位、面积达５０００平方米的Ｓ老人院，其中，街社区卫生服务中心系由私人创办的民办非企业单位，Ｓ老人院经由广州民政局登记注册成立，为社会福利性质的民办非企业单位。Ｓ老人院依托Ｄ街社区卫生服务中心的专业优势，开展住养、医疗康复护理、日间照料等多项养老服务项目，同时也为周边区域的居家老人提供家政服务、保健康复、紧急救援等居家养老服务。
为了更好地开展居家养老服务，Ｓ老人院在搭建信息服务平台、提供优质的“面对面”居家养老服务等方面做了很多工作。例如：⑴通过收集区内孤寡老人、高龄老人、特困老人的家庭情况、健康状况、联系方式等信息，为老年人建立起健康档案，并及时追踪更新，实施动态、有针对性的管理；⑵根据老人的需求建立了居家养老服务热线“Ｄ街服务热线”，由专职工作人员２４小时值班，社区老年人足不出户，便可通过热线进行咨询与提出服务要求，享受家政服务、保健康复、健康咨询、心理辅导等各类居家养老服务；⑶聘请心理学专业对口人员组建心理咨询队伍，为社区老人提供精神慰藉等专业化服务；⑷安排了多名辖区内下岗失业人员提供居家养老服务，实行先培训、后上岗和持证上岗制度，并高度重视服务人员间的定期交流学习，使得居家养老服务的质量和水平有了切实的保障；⑸“Ｄ街服务热线”成为与社区老年人进行联系沟通的有效平台，它承担起了需求登记、服务咨询以及接受投诉等工作事项，并作为定期征求接受服务的老年人意见和建议的渠道，以监督和促使服务人员改进工作水平、提高服务质量。
Ｓ老人院自２００６年成立以来，经过三年的培育发展，居家养老的服务网络已经初步形成，在社区中的影响力与辐射力不断增强，其社会效益也得到了各方的肯定。２００９年起，Ｄ街被确定为广州市民政局开展社区综合养老服务平台建立示范试点之一，Ｓ老人院作为Ｄ街综合养老服务平台建设的具体承办运作单位，承接了包括居家养老在内的社区综合养老的各项建设和服务工作，力求在２００６年以来开展的社区居家养老服务工作上有新的突破，包括服务设施建设、专业化服务提供、运营管理模式、评估监督体系等方面。
（二）基于个案的分析——“结构”、“资源”、“环境”及“影响”维度
⒈结构维度——紧密程度不同的合作关系。结构维度致力于考察非营利组织Ｓ老人院与周边组织之间的关系及协调运作情况，周边组织即与研究对象发生联系的各类组织机构，包括政府机构以及非政府性质的组织机构。作者调查发现，Ｓ老人院在开展社区居家养老活动的过程中，仅与有限的几个不同性质的组织机构之间发生着关联或合作，具体包括：Ｄ街社区卫生服务中心（民办非企业单位）、Ｄ街街道办事处（政府机构）、街道社区居委会（社区自治组织）、市社工协会（社会团体），且紧密程度各不相同。参照现代企业集团组织结构的分类：核心层、紧密层、半紧密层和协作层，Ｓ老人院与周边组织的关系也可以分为以下几类：
⑴核心层——Ｄ街社区卫生服务中心，它属于私人投资组建、为社区居民提供医疗服务的民办非企业单位，Ｓ老人院即由该中心为主体发起并投资建立，二者为同一管理团队。Ｓ老人院开展居家养老服务活动，有街社区卫生服务中心的专业医疗机构作后盾，还有该中心专业的医疗护理骨干做保证。
⑵紧密层——Ｄ街街道办事处（政府机构）及其实际在街道办事处领导下的社区居委会（社区自治组织）。调查表明，Ｓ老人院开展居家养老服务工作，分为承办政府购买服务，以及向社区老人推行低偿与有偿服务两块。对于前者，Ｄ街街道办事处按照“政府购买、民间运作”的思路，委托Ｓ老人院为特定人群提供开展居家养老服务，街道对Ｓ老人院的工作和服务效果进行监督评估，不参与机构具体的运作经营。据了解，“Ｄ街社区综合养老服务平台”的搭建与运转都主要依托街道办事处分管领导任组长的领导小组来进行，在Ｄ街道政府的主导下，承担老年人居家养老服务工作的Ｓ老人院，更多地充当了具体服务提供者的角色，两者之间形成了紧密的合作关系。
⑶协作层——广州市社工协会。根据了解，Ｄ街在依托Ｓ老人院开展社区居家养老服务的过程中，非常重视老年人服务与照料的专业性，结合街道正在推进的社工人才队伍建设的试点工作，Ｄ街街道办事处建立了社会工作站，并与广州市社工协会达成了合作协议，市社工协会按照合作协议给予Ｓ老人院专业性的支持，具体做法包括由社会协会派驻专业的社工督导到Ｓ老人院，对其居家养老服务工作进行监督与指导。需要特别指出的是，市社工协会作为Ｓ老人院的协作层组织，督促和指导其开展居家养老服务，是通过街道社会工作站这一中间联结组织而实际发挥作用的。
⒉资源维度——对政府与社会资源参与介入情况的调查。中国民办非企业单位的成立路径可以概括为“自上而下”和“自下而上”两种类型，所谓自上而下，即民办非企业单位的创立与运行带有强烈的官方色彩，其创建在政府的鼓励或支持下完成，往往是为了替行某种政府职能，其组织运行很大程度上也依赖于政府支持，如政府购买服务机制等。“自下而上”的民办非企业单位则来自于民间、服务于民间，是在顺应社会和民众需求的过程中由民间自发创立的产物，即社会自我发育的结果。从现实来看，这两种创建路径都不同程度的存在着，与社会团体官方色彩严重相比较，“自下而上”由社会自发生成的民间组织在民办非企业单位中相对居多。不同类型的民办非企业单位获取组织生存、发展资源的途径是不同的，草根色彩突出的民办非企业单位在发展中实际上存在诸多隐忧，其中重要的一点就是获取资源的途径有限，发展环境不利。有研究表明，“有相当一批民办非企业单位如果与政府完全脱离，就会无法生存，也有相当一批民办非企业单位主要是在满足政府购买社会服务的需求中获得发展机遇。而完全独立于政府之外的民办非企业单位，完全靠开发社会需求来获得生存和发展空间的民办非企业单位所占比例并不大。”［２］前已述及，Ｓ老人院在成立之初即得到了政府的直接资助，在具体服务的提供过程中，也得到了来自政府的各种扶持。例如，Ｄ街街道办事处管属之下的“星光老人之家”、老人活动中心等就设立在Ｓ老人院内，这既方便了社区老年人开展各类活动，客观上也充实了Ｓ老人院的组织活动资源；Ｓ老人院还得到了政府购买居家养老服务的经费支持。那么，这是否说明Ｓ老人院在组织资源获取上高度依赖于政府。
通过深入个案进行调查，笔者发现，首先，Ｓ老人院的成立得自于民间力量的自发组织，政府在其中主要起到了支持和推动的作用。访谈中Ｄ街一位社区事务负责人谈到：“当时，社区卫生服务中心的老板觉得养老这一块有文章可做，就办起了Ｓ老人院，Ｓ老人院办在社区卫生服务中心隔壁，资源就可以共享，有人想做这一块，政府当然支持了”。这从侧面说明Ｓ老人院的建立主要缘自民间资本对社会需求的顺应，而不是出自政府的行政强力推动。其次，政府资金和居家养老购买经费在Ｓ老人院的投入量相对是比较少的，以２０１０年为例，采取“政府购买、社会组织提供”的模式，Ｄ街Ｓ老人院为社区内８７位老人提供了免费的居家养老服务，相较Ｄ街道６０岁以上老人数４１３９名来说，占比仅为２．１％。为了维持组织的正常运转，Ｓ老人院还需要通过开展机构养老等其他服务项目获得运营收入，居家养老服务成为其实际开展业务中的“副业”。第三，Ｓ老人院得到了政府部门在资金、经费之外的资源支持。虽然政府部门在资金等实物资源上投入不多，但笔者调研发现，在很多与社区居家养老服务有关的工作中，Ｓ老人院都得到了Ｄ街道办事处及其实际领导下的社区居委会的密切协作，例如对社区内老年人健康状况进行入户调查，社区居委会和Ｓ老人院采取了团队作战的形式，各派人员、一齐参与到该活动其中；为了让Ｓ老人院提高承担社区居家养老服务的公信力，Ｄ街街道办事处专门组织辖内１２个社区居委会，通过印发宣传单、发放问卷调查表、电话、家访、居委会干部上门宣传等形式，促使社区居民改变观念与态度，帮助Ｓ老人院开展居家养老服务打开了工作局面。第四，在利用社会资源开展服务方面，调查发现，社会资源参与的程度呈现明显不足的状况。仅有的案例是：Ｓ老人院依靠和发动本土高校的社工专业大学生，并将Ｓ老人院作为社工专业大学生的实习基地，开展了老年人健康情况入户调查等与居家养老相关的活动；在政府部门的调动下，来自协作层——社工协会的专业支持也帮助Ｓ老人院提升了居家养老服务水平。
⒊环境维度——政策法律与市场经营环境的考察。作为民办非企业单位的生存和发展环境，最突出的是市场经营环境和社会政策环境。在调查中发现，Ｓ老人院开展居家养老服务整体处于“政策环境宽松、市场经营环境不利”的状况，在其生存和发展环境中，相比较而言，政策环境明显优于市场经营环境。
⑴政府出台法规予以引导与扶持。Ｄ街Ｓ老人院从事社会化居家养老服务工作始于２００６年，尔后于２００８年１２月，广州市政府出台规定《广州市社区居家养老服务实施办法》，Ｓ老人院开展社区居家养老服务因此有了更为宽松的政策和法规环境。该《办法》将社区居家养老服务定义为，政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供其养老所需的专业化服务。《办法》规定，经民政部门核准登记为民办非企业单位的社区居家养老服务部，具体承办社区居家养老服务工作。社区居家养老服务部可以由街道社区居家养老服务中心依法设立，也可以由社会中介组织以及民办养老机构依法设立。《办法》还明确规定，根据老年人家庭经济状况和本人条件的不同，社区居家养老服务分为政府购买服务和自费购买服务两种类型，并对享受政府购买居家养老服务的对象，作出了明确具体的标准认定，包括城区６０岁以上居住在家中的老年人，重点是“三无”老年人（无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人或者法定赡养人无赡养、扶养能力的）；最低生活保障家庭、低收入困难家庭、重点优抚对象中生活不能自理的；曾获市级以上劳动模范荣誉称号且生活不能自理的等。政府以法规的形式将向社会组织购买居家养老服务明确下来，使得Ｄ街的居家养老服务体系得到了政府制度化的财政支持，Ｓ老人院开展居家养老服务也因之获得了宽松的政策法规环境。
⑵市场经营环境的影响和制约。长期以来，中国人普遍看重家庭带给自己的安全感、亲情感和归属感，一般依赖自助式的家庭养老方式安度晚年，而较少依靠外部社会资源或社会机构养老。社区居家养老服务能够把在家养老与社会专业养老服务两者的优势结合起来，但它受制于社会文化环境和人们的消费观念，推行情况并不理想，Ｓ老人院开展居家养老服务客观上就面临着很多的障碍。调查显示，Ｄ街Ｓ老人院采取“政府购买、社会组织服务”模式所提供的居家养老服务目前只覆盖了很小一部分人群，因为能够达到政府规定的购买标准的老年人并不多。以２０１０年为例，Ｄ街Ｓ老人院仅为８７位老人提供了免费的居家养老服务，相较Ｄ街道６０岁以上老人数４１３９名来说，仅占比２．１％。另据了解，２０１０年，Ｄ街开展了“长者居家情况调查”活动，有３０２位６０岁老人接受了访问，其中只有４６．４％的人表示知道居家养老服务，有３３．１８％的长者不愿意接受居家养老服务，有９．２３％的长者知道有居家养老服务但不愿意接受居家养老服务。另据笔者调查，Ｓ老人院的居家养老服务能否为老年人接受，还取决于它自身的服务质量与水平，只有服务达到一定水准，目标服务对象——老年人才可能真正接受它，和一般的市场购买类似，如果服务质量不如人意，老年人将不会选择主动购买居家养老服务。总的来看，目前，Ｓ老人院开展居家养老服务受到了来自社会经济发展状况、文化观念等因素的客观制约，短期内很难拓展成片，如何开发市场、提高服务、获得社会的信任，是它面临的最大问题。
⒋影响维度——提供社区养老服务的影响面和程度均不足。公民社会组织的功能与作用主要分为社会服务、社会倡导两大类，所谓倡导，即对政府公共政策过程的影响。有研究者认为，整体上，中国公民社会组织的功能以社会服务为主，社会倡导功能则较弱。Ｄ街Ｓ老人院是以老年人生活照料、日托护理、精神慰藉等为主要服务内容的民办非企业单位，其功能局限于社区居家养老服务等，对直接受益人和公众来说影响尚存，但基本不具备政策倡导等更深层面的功能，对政策过程和其他组织的倡导宣传作用几近于无。
进一步探讨该组织对受益人与公众的影响程度，从Ｓ老人院居家养老服务的影响广度与深度来看，该组织在一定程度上满足了社区内老年人的居家养老服务需求，但数据显示其影响面与深度均处于不足的阶段，社区居家养老服务的受益面还非常窄。从政府购买服务的相关规定来看，目前广州市还只有极少部分老年人被纳入到了政府购买居家养老服务的范围内，大部分有居家养老服务意向的老年人不能享受到政府提供的这项社会公益。实际调研也表明，接受有偿社区居家养老服务的观念也尚未深入人心，可以说，有偿收费成为了社区居家养老服务的“准入”门槛，能够迈过这一门槛的居民目前在广州来说还不在多数。要扩大社区居家养老服务的受益面，单纯依靠政府购买服务是做不到的，只有以政府购买服务为切入点，探索开展多种形式的低偿自费服务，才可能完善居家养老服务的网络，发挥最大化的养老服务效能，并形成更大的社会影响。
另外，从促进政府、私人企业等担负公共服务责任的能力角度来考察Ｓ老人院的影响力，作者认为，理想的情况是，Ｓ老人院不但得到政府的支持扶助，还能广泛吸纳社会各方资源参与社区居家养老服务，从而促使政府、民间多方力量共同承担公共服务责任。调查发现，Ｓ老人院本身是“社会自发、政府扶持”的产物，它的产生充分体现了政府依靠社会力量办好社区养老公益事业的工作思路，Ｓ老人院在运营中也得到了政府资源的有力扶助，它已成为当地政府推进社区居家养老服务的良好平台，然而，与国外社会福利事业得到民间力量广泛扶持不同的是，Ｓ老人院吸纳私人企业等各种民间力量参与社区居家养老服务严重不足，这突出地表现在自Ｓ老人院成立至今，获得的民间资金捐助、义工行为捐助等在数量上都是乏善可陈的。
以上分析虽然没有进行具体的量化数据分析，但借助结构、资源、环境、影响四个维度的分析，还是从总体上勾勒出了Ｓ老人院的生存和发展状况，由此我们可以继续做出如下推论：第一，与我国福利类民办非企业单位发展的总体状况相类似，政府部门为Ｓ老人院开展居家养老服务营造了宽松的环境氛围，有利证据是该组织得到了政府在财政与政策法规等层面的扶助；第二，民间主动参与资助与组织接受外部资源支援的氛围还很不浓厚，社会资源的引入（如社工协会）主要发自于政府有关部门，换句话说，Ｓ老人院主要是依赖行政干预与调配吸引社会资源的参与，而不是通过社会资源自愿流入的方式来接受社会力量的扶持，社会资源流入呈现严重不足的状况；第三，前已述及，Ｓ老人院在开展社区居家养老活动的过程中，只与有限的几个不同性质的组织机构之间发生着关联或合作，更值得一提的是，西方非营利组织研究中常用的词汇“伞状组织”、“组织联盟”、“网状组织”在此案例中根本无法找到，①这说明Ｓ老人院还是一个相对孤立的点状组织，组织化与常态化的外部社会力量支持不足，其社会福利功能和作用受到了极大的局限，这也从侧面佐证了Ｓ老人院自身还处于“求生存、谋发展”的初级阶段，正如陈坚所指出的，中国“公民组织本身发展欠成熟，还未到谋求组织外联盟、形成组织网络合力快速发展的阶段”。［３］（ｐ８７）Ｓ老人院正是这一状况的生动写照。
三、总体评估及相关方行动策略调整
（一） 基于公民指数分析的总体评估
根据以上分析展开总体评估：一方面，从自身状况来看，Ｓ老人院作为自下而上类型的民办非企业单位，整体力量还处在弱小的状态，它主要从事居家养老服务等服务类事项，政策倡导能力接近于无，如果要将它的社会知名度和它在公共治理中实际发挥的影响力相比较，可以发现两者呈现不相对称的状态，前者的作用程度要远甚过后者；另一方面，从与外部组织的关联来看，如果从利用和接受外部社会资源的侧面，观察Ｓ老人院与外部社会力量之间的互动关系，可以发现其关系明显还处在“微、少、低、弱”的状态，仅有极少数社会机构与Ｓ老人院开展了浅层次的互动合作。Ｓ老人院与政府（主要指街道一级）部门之间的关系则比较密切，在开展居家养老服务过程中，两者可说是互动合作频繁；进一步分析，Ｄ街Ｓ老人院开展社区居家养老服务既不是完全的社会自治模式，也非纯粹的科层制治理（或称政府集权型管理模式），而体现为政府与社会之间的合作治理模式。有研究者认为，依据国家政治制度的安排和社会公民性的程度，合作治理可以分为权威型合作治理与民主型合作治理两种类型，在权威型合作治理模式中，政府处于主导性的地位，它主导公共服务的制度安排与政策制定，社会组织则接受政府的制度安排，依附于政府，以支持政府、辅助政府等方式提供公共服务。而民主型合作治理模式突出了政府与社会组织的民主——平等关系，社会组织不囿于公共服务的提供，而是与政府组织一起就公共服务提供、公共事物管理进行平等的协商和对话和联合行动。在本个案居家养老服务的提供中，作者观察到，Ｓ老人院与当地政府部门的合作关系非常密切，Ｄ街政府部门给予了Ｓ老人院以制度和资源上的支持，并对Ｓ老人院承担的政府购买居家养老服务进行质量的评估监督，Ｓ老人院保持了机构运作的独立性，在如何更好地提供居家养老服务等方面与政府部门协商对话、联合行动，共同为服务质量的提升、服务项目开展等进行合作。在Ｓ老人院和政府部门间的合作关系中，平等合作的色彩很明显，政府的权威与支配色彩不突出，如果把权威型合作治理与民主型合作治理视为合作治理的两端，Ｓ老人院和政府间的关系显然更接近于民主型合作治理模式一端。
（二）相关方的行动策略调整
宁波市海曙区开展社会化养老服务，成效斐然，虽然也是采取“政府购买、社会组织提供”的模式，不过与本个案相比较，海曙区在运作过程中，政府与社会组织合作的程度更深，社会力量参与提供服务则成为了常态化的现象。笔者认为，海曙区的一些具体做法非常值得借鉴：⑴在海曙区政府购买居家养老服务的过程中，非营利组织——星光养老协会不仅具体提供居家养老服务，而且进行服务的管理与监督，并且参与相关政策的制定，其影响力与作用面都很广；⑵海曙区政府以非营利组织——星光养老协会为平台，通过采取各种措施，吸引了大量老人志愿者和其他社会力量参与提供居家养老服务，充实和丰富了社区居家养老服务资源，并切实减轻了政府和养老协会的负担；⑶海曙区政府通过联系企业认购“居家养老服务券”，发动企业与高龄老人结对“认养”等方式，充分动员社会力量，为老人购买服务，推动了政府购买居家养老服务的政策实施。参照海曙区的具体做法及经验，考虑到Ｄ街居家养老服务的民主型合作治理特征，为了进一步拓展服务的影响面、提升服务的水平，同时也为民办非企业单位性质的Ｓ老人院营造更好的生存与发展空间，相关方可以进行下述行动策略上的调整：⑴对Ｓ老人院而言，应当进一步依靠政府的力量，加强与外部组织间的社会网络建构，以争取更多的社会支持，同时还要加强自身的建设，通过服务质量与水平的提升，赢得更多的老年人的认可，吸引社会力量参与到居家养老服务体系中来，扩大自身的影响力。而政府要强化其包括养老服务在内的社会管理职能，也需要依靠社会的力量，吸引更多的社会资源投入参与。⑵对当地政府部门而言，还应加大与Ｓ老人院的合作深度，由于Ｓ老人院力量薄弱，作用与影响力有限，它需要通过承担更多的社会职能，包括服务和参与有关政策制定（主要指与社会服务有关的政策）等功能，来提升组织自身的资源与运作实力。简而言之，Ｓ老人院需要政府给其主动增权，获得发展，否则很难真正成为能与政府良性合作的“第三部门”组织。进一步说，Ｓ老人院一类的社会组织如果长期得不到更好的发展，从宏观上看也会影响到政府社会职能转变的进程。
【参考文献】
［１］贾西津，孙龙．公民社会测度指数及其本土化探讨［Ｊ］．中国非营利评论（第二卷）［Ｃ］．清华大学公共管理学院ＮＧＯ研究所主办，２００８．
［２］浦东新区民办非企业单位生存与发展环境研究报告课题组．浦东新区民办非企业单位生存与发展环境研究报告［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｍｓｓ．ｎｅｔ／ｎｅｗｓ．ａｓｐ？ｎｅｗｓｉｄ＝１８６．
［３］陈坚．公民社会评价指标体系之比较及基于中国情况的思考［Ｊ］．中国非营利评论（第二卷）［Ｃ］．清华大学公共管理学院ＮＧＯ研究所主办，２００８．
（责任编辑：徐虹）
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关键词：公民社会指数分析；居家养老；行动策略
中图分类号：Ｃ９１２．２文献标志码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０３－００６６－０５
收稿日期：２０１０－１２－３０
作者简介：姚迈新（１９７５—），女，湖南长沙人，广州市委党校公共管理教研部讲师，中山大学行政管理专业博士研究生，研究方向为公共管理与公共部门人力资源管理。
一、研究问题的提出
全球公民参与联盟（ＣＩＶＩＣＵＳ）开发的公民社会指数（ＣＳＩ）是对各国公民社会状态进行定量评测和比较研究的指标体系，它以公民社会为核心对象，从结构、环境、价值和影响四个维度对各国和地区公民社会状况进行较为全面的测度与分析。其中，结构维度主要指的是公民社会的内部构成状况；环境维度旨在描述公民社会所处的政治、经济、文化和法律环境；价值维度代表公民社会秉持和重在推进的公共价值情况；影响维度关注公民社会在公共治理中发挥作用的程度如何。尽管这一指数分析主要站在公民社会国别与地区比较的宏观视角上进行，但由于公民社会的核心主体是非政府公共组织，“结构—环境—价值—影响”四维度分析实际上也可以拓展运用于微观的组织层次的研究（贾西津、孙龙，２００８）。［１］（ｐ８７）按照这一思路，清华大学公共管理学院ＮＧＯ研究所在延用ＣＳＩ提出的结构、影响、价值、环境四个维度分析的基础上，增加了资源、项目维度，对中国红十字会进行了６维度的非营利组织发展指数分析。我国非政府组织从官方的统计分类来看，可分为社会团体、民办非企业单位和基金会，所谓社会团体是指“由公民自愿组成的，为实现会员的共同意愿，按照章程展开活动的各种非营利性组织。”。中国红十字会属于全国性的人民卫生救护和社会福利团体，其组织运营等和政府系统都有着密切的联系，或者说它具有浓郁的官方背景。而民办非企业单位是指“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”，由于它的非官方背景特征，民办非企业单位的组织行为、运营状况与影响效果等都迥异于中国红十字会，采取ＣＳＩ工具对其进行描述和分析，具有一定程度的开创性：一是有助于从新的视角把握现阶段民办非企业单位生存与发展的整体状况；二是对现实中民办非企业单位调整和创新行动策略具有指导意义。
本文将对民办非企业单位承接政府委托、开展居家养老服务活动的情况进行实地调研，并借助公民社会指数（ＣＳＩ）分析工具对调研材料展开分析，重点关注作为民办非企业单位的广州市Ｄ街道Ｓ老人院的资源来源、生存处境、与外界的关系、实际发挥的影响力等问题，目的是以小见大，从某些侧面勾勒出当前中国民办非企业单位的现状及发展图景，并为研究对象及相关方调整行动策略提出相应建议。选取Ｄ街道Ｓ老人院作为研究对象的意义在于：首先，研究对象广州市Ｓ老人院所在区域Ｄ街道属于典型的人口老龄化社区，老龄化问题日益突出，把Ｓ老人院作为研究对象，研究其承办社区居家养老服务过程中在结构、环境、资源等方面的真实状况，并探索相关方如何进行行动策略的调整，对改善民办非企业单位的生存环境，进一步推动民办非企业单位的发展，具有很强的现实指导意义；其次，从２００６年起，Ｄ街依托社区卫生服务中心以及民办养老机构Ｓ老人院开展了社区居家养老服务，“政府购买、民间提供服务”的模式取得了初步的成效，标本意义与典型性突出，通过公民社会指数（ＣＳＩ）分析工具描绘研究对象的现实及发展图景，并形成相应策略，对政府如何加强对民办非企业单位的管理，提高对民办非企业单位管理决策的科学性和有效性也有着一定的指导意义。
价值维度代表的是非营利组织所秉持和重在推进的公共价值情况，由于对价值维度的获知与处理有一定的难度，而本文的重点在于把握研究对象的资源来源、生存处境、与外界的关系、实际发挥的影响力等问题，因此笔者尝试在公民社会指数（ＣＳＩ）的基础上，加入“资源”维度，隐去“价值”维度，采用“结构”、“资源”、“环境”及“影响”新的四维度分析路径来展开研究。同时要说明的一点是，作者致力于探讨的是Ｓ老人院在开展居家养老服务过程中的真实状况，因此“结构——资源——环境——影响”四维度分析将以Ｓ老人院开展居家养老服务活动为重点，其中结构维度要讨论的是研究对象——Ｓ老人院开展居家养老服务与周边组织间的交流合作关系；资源维度在于获知研究对象获取外界资源的情况；环境维度指的是研究对象开展居家养老服务的政治环境、法律环境、社会经济文化环境等；影响维度关注研究对象在推进居家养老服务的过程中，促进政府与私有企业担负责任的能力、对社会利益的反应速度以及满足社会需求的程度等。
二、基于个案的“结构——资源——环境——影响”分析
（一） 研究对象的基本情况：
２００６年，广州市Ｄ街按照政府引导、政策扶持、社会参与、老年人受益的工作思路，积极推进养老服务社会化工作，由市支持经费３８．５万元、区支持经费１０万元、街支持经费１０万元，街社区卫生服务中心自筹资金３００万元建起了拥有６０个床位、面积达５０００平方米的Ｓ老人院，其中，街社区卫生服务中心系由私人创办的民办非企业单位，Ｓ老人院经由广州民政局登记注册成立，为社会福利性质的民办非企业单位。Ｓ老人院依托Ｄ街社区卫生服务中心的专业优势，开展住养、医疗康复护理、日间照料等多项养老服务项目，同时也为周边区域的居家老人提供家政服务、保健康复、紧急救援等居家养老服务。
为了更好地开展居家养老服务，Ｓ老人院在搭建信息服务平台、提供优质的“面对面”居家养老服务等方面做了很多工作。例如：⑴通过收集区内孤寡老人、高龄老人、特困老人的家庭情况、健康状况、联系方式等信息，为老年人建立起健康档案，并及时追踪更新，实施动态、有针对性的管理；⑵根据老人的需求建立了居家养老服务热线“Ｄ街服务热线”，由专职工作人员２４小时值班，社区老年人足不出户，便可通过热线进行咨询与提出服务要求，享受家政服务、保健康复、健康咨询、心理辅导等各类居家养老服务；⑶聘请心理学专业对口人员组建心理咨询队伍，为社区老人提供精神慰藉等专业化服务；⑷安排了多名辖区内下岗失业人员提供居家养老服务，实行先培训、后上岗和持证上岗制度，并高度重视服务人员间的定期交流学习，使得居家养老服务的质量和水平有了切实的保障；⑸“Ｄ街服务热线”成为与社区老年人进行联系沟通的有效平台，它承担起了需求登记、服务咨询以及接受投诉等工作事项，并作为定期征求接受服务的老年人意见和建议的渠道，以监督和促使服务人员改进工作水平、提高服务质量。
Ｓ老人院自２００６年成立以来，经过三年的培育发展，居家养老的服务网络已经初步形成，在社区中的影响力与辐射力不断增强，其社会效益也得到了各方的肯定。２００９年起，Ｄ街被确定为广州市民政局开展社区综合养老服务平台建立示范试点之一，Ｓ老人院作为Ｄ街综合养老服务平台建设的具体承办运作单位，承接了包括居家养老在内的社区综合养老的各项建设和服务工作，力求在２００６年以来开展的社区居家养老服务工作上有新的突破，包括服务设施建设、专业化服务提供、运营管理模式、评估监督体系等方面。
（二）基于个案的分析——“结构”、“资源”、“环境”及“影响”维度
⒈结构维度——紧密程度不同的合作关系。结构维度致力于考察非营利组织Ｓ老人院与周边组织之间的关系及协调运作情况，周边组织即与研究对象发生联系的各类组织机构，包括政府机构以及非政府性质的组织机构。作者调查发现，Ｓ老人院在开展社区居家养老活动的过程中，仅与有限的几个不同性质的组织机构之间发生着关联或合作，具体包括：Ｄ街社区卫生服务中心（民办非企业单位）、Ｄ街街道办事处（政府机构）、街道社区居委会（社区自治组织）、市社工协会（社会团体），且紧密程度各不相同。参照现代企业集团组织结构的分类：核心层、紧密层、半紧密层和协作层，Ｓ老人院与周边组织的关系也可以分为以下几类：
⑴核心层——Ｄ街社区卫生服务中心，它属于私人投资组建、为社区居民提供医疗服务的民办非企业单位，Ｓ老人院即由该中心为主体发起并投资建立，二者为同一管理团队。Ｓ老人院开展居家养老服务活动，有街社区卫生服务中心的专业医疗机构作后盾，还有该中心专业的医疗护理骨干做保证。
⑵紧密层——Ｄ街街道办事处（政府机构）及其实际在街道办事处领导下的社区居委会（社区自治组织）。调查表明，Ｓ老人院开展居家养老服务工作，分为承办政府购买服务，以及向社区老人推行低偿与有偿服务两块。对于前者，Ｄ街街道办事处按照“政府购买、民间运作”的思路，委托Ｓ老人院为特定人群提供开展居家养老服务，街道对Ｓ老人院的工作和服务效果进行监督评估，不参与机构具体的运作经营。据了解，“Ｄ街社区综合养老服务平台”的搭建与运转都主要依托街道办事处分管领导任组长的领导小组来进行，在Ｄ街道政府的主导下，承担老年人居家养老服务工作的Ｓ老人院，更多地充当了具体服务提供者的角色，两者之间形成了紧密的合作关系。
⑶协作层——广州市社工协会。根据了解，Ｄ街在依托Ｓ老人院开展社区居家养老服务的过程中，非常重视老年人服务与照料的专业性，结合街道正在推进的社工人才队伍建设的试点工作，Ｄ街街道办事处建立了社会工作站，并与广州市社工协会达成了合作协议，市社工协会按照合作协议给予Ｓ老人院专业性的支持，具体做法包括由社会协会派驻专业的社工督导到Ｓ老人院，对其居家养老服务工作进行监督与指导。需要特别指出的是，市社工协会作为Ｓ老人院的协作层组织，督促和指导其开展居家养老服务，是通过街道社会工作站这一中间联结组织而实际发挥作用的。
⒉资源维度——对政府与社会资源参与介入情况的调查。中国民办非企业单位的成立路径可以概括为“自上而下”和“自下而上”两种类型，所谓自上而下，即民办非企业单位的创立与运行带有强烈的官方色彩，其创建在政府的鼓励或支持下完成，往往是为了替行某种政府职能，其组织运行很大程度上也依赖于政府支持，如政府购买服务机制等。“自下而上”的民办非企业单位则来自于民间、服务于民间，是在顺应社会和民众需求的过程中由民间自发创立的产物，即社会自我发育的结果。从现实来看，这两种创建路径都不同程度的存在着，与社会团体官方色彩严重相比较，“自下而上”由社会自发生成的民间组织在民办非企业单位中相对居多。不同类型的民办非企业单位获取组织生存、发展资源的途径是不同的，草根色彩突出的民办非企业单位在发展中实际上存在诸多隐忧，其中重要的一点就是获取资源的途径有限，发展环境不利。有研究表明，“有相当一批民办非企业单位如果与政府完全脱离，就会无法生存，也有相当一批民办非企业单位主要是在满足政府购买社会服务的需求中获得发展机遇。而完全独立于政府之外的民办非企业单位，完全靠开发社会需求来获得生存和发展空间的民办非企业单位所占比例并不大。”［２］前已述及，Ｓ老人院在成立之初即得到了政府的直接资助，在具体服务的提供过程中，也得到了来自政府的各种扶持。例如，Ｄ街街道办事处管属之下的“星光老人之家”、老人活动中心等就设立在Ｓ老人院内，这既方便了社区老年人开展各类活动，客观上也充实了Ｓ老人院的组织活动资源；Ｓ老人院还得到了政府购买居家养老服务的经费支持。那么，这是否说明Ｓ老人院在组织资源获取上高度依赖于政府。
通过深入个案进行调查，笔者发现，首先，Ｓ老人院的成立得自于民间力量的自发组织，政府在其中主要起到了支持和推动的作用。访谈中Ｄ街一位社区事务负责人谈到：“当时，社区卫生服务中心的老板觉得养老这一块有文章可做，就办起了Ｓ老人院，Ｓ老人院办在社区卫生服务中心隔壁，资源就可以共享，有人想做这一块，政府当然支持了”。这从侧面说明Ｓ老人院的建立主要缘自民间资本对社会需求的顺应，而不是出自政府的行政强力推动。其次，政府资金和居家养老购买经费在Ｓ老人院的投入量相对是比较少的，以２０１０年为例，采取“政府购买、社会组织提供”的模式，Ｄ街Ｓ老人院为社区内８７位老人提供了免费的居家养老服务，相较Ｄ街道６０岁以上老人数４１３９名来说，占比仅为２．１％。为了维持组织的正常运转，Ｓ老人院还需要通过开展机构养老等其他服务项目获得运营收入，居家养老服务成为其实际开展业务中的“副业”。第三，Ｓ老人院得到了政府部门在资金、经费之外的资源支持。虽然政府部门在资金等实物资源上投入不多，但笔者调研发现，在很多与社区居家养老服务有关的工作中，Ｓ老人院都得到了Ｄ街道办事处及其实际领导下的社区居委会的密切协作，例如对社区内老年人健康状况进行入户调查，社区居委会和Ｓ老人院采取了团队作战的形式，各派人员、一齐参与到该活动其中；为了让Ｓ老人院提高承担社区居家养老服务的公信力，Ｄ街街道办事处专门组织辖内１２个社区居委会，通过印发宣传单、发放问卷调查表、电话、家访、居委会干部上门宣传等形式，促使社区居民改变观念与态度，帮助Ｓ老人院开展居家养老服务打开了工作局面。第四，在利用社会资源开展服务方面，调查发现，社会资源参与的程度呈现明显不足的状况。仅有的案例是：Ｓ老人院依靠和发动本土高校的社工专业大学生，并将Ｓ老人院作为社工专业大学生的实习基地，开展了老年人健康情况入户调查等与居家养老相关的活动；在政府部门的调动下，来自协作层——社工协会的专业支持也帮助Ｓ老人院提升了居家养老服务水平。
⒊环境维度——政策法律与市场经营环境的考察。作为民办非企业单位的生存和发展环境，最突出的是市场经营环境和社会政策环境。在调查中发现，Ｓ老人院开展居家养老服务整体处于“政策环境宽松、市场经营环境不利”的状况，在其生存和发展环境中，相比较而言，政策环境明显优于市场经营环境。
⑴政府出台法规予以引导与扶持。Ｄ街Ｓ老人院从事社会化居家养老服务工作始于２００６年，尔后于２００８年１２月，广州市政府出台规定《广州市社区居家养老服务实施办法》，Ｓ老人院开展社区居家养老服务因此有了更为宽松的政策和法规环境。该《办法》将社区居家养老服务定义为，政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供其养老所需的专业化服务。《办法》规定，经民政部门核准登记为民办非企业单位的社区居家养老服务部，具体承办社区居家养老服务工作。社区居家养老服务部可以由街道社区居家养老服务中心依法设立，也可以由社会中介组织以及民办养老机构依法设立。《办法》还明确规定，根据老年人家庭经济状况和本人条件的不同，社区居家养老服务分为政府购买服务和自费购买服务两种类型，并对享受政府购买居家养老服务的对象，作出了明确具体的标准认定，包括城区６０岁以上居住在家中的老年人，重点是“三无”老年人（无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人或者法定赡养人无赡养、扶养能力的）；最低生活保障家庭、低收入困难家庭、重点优抚对象中生活不能自理的；曾获市级以上劳动模范荣誉称号且生活不能自理的等。政府以法规的形式将向社会组织购买居家养老服务明确下来，使得Ｄ街的居家养老服务体系得到了政府制度化的财政支持，Ｓ老人院开展居家养老服务也因之获得了宽松的政策法规环境。
⑵市场经营环境的影响和制约。长期以来，中国人普遍看重家庭带给自己的安全感、亲情感和归属感，一般依赖自助式的家庭养老方式安度晚年，而较少依靠外部社会资源或社会机构养老。社区居家养老服务能够把在家养老与社会专业养老服务两者的优势结合起来，但它受制于社会文化环境和人们的消费观念，推行情况并不理想，Ｓ老人院开展居家养老服务客观上就面临着很多的障碍。调查显示，Ｄ街Ｓ老人院采取“政府购买、社会组织服务”模式所提供的居家养老服务目前只覆盖了很小一部分人群，因为能够达到政府规定的购买标准的老年人并不多。以２０１０年为例，Ｄ街Ｓ老人院仅为８７位老人提供了免费的居家养老服务，相较Ｄ街道６０岁以上老人数４１３９名来说，仅占比２．１％。另据了解，２０１０年，Ｄ街开展了“长者居家情况调查”活动，有３０２位６０岁老人接受了访问，其中只有４６．４％的人表示知道居家养老服务，有３３．１８％的长者不愿意接受居家养老服务，有９．２３％的长者知道有居家养老服务但不愿意接受居家养老服务。另据笔者调查，Ｓ老人院的居家养老服务能否为老年人接受，还取决于它自身的服务质量与水平，只有服务达到一定水准，目标服务对象——老年人才可能真正接受它，和一般的市场购买类似，如果服务质量不如人意，老年人将不会选择主动购买居家养老服务。总的来看，目前，Ｓ老人院开展居家养老服务受到了来自社会经济发展状况、文化观念等因素的客观制约，短期内很难拓展成片，如何开发市场、提高服务、获得社会的信任，是它面临的最大问题。
⒋影响维度——提供社区养老服务的影响面和程度均不足。公民社会组织的功能与作用主要分为社会服务、社会倡导两大类，所谓倡导，即对政府公共政策过程的影响。有研究者认为，整体上，中国公民社会组织的功能以社会服务为主，社会倡导功能则较弱。Ｄ街Ｓ老人院是以老年人生活照料、日托护理、精神慰藉等为主要服务内容的民办非企业单位，其功能局限于社区居家养老服务等，对直接受益人和公众来说影响尚存，但基本不具备政策倡导等更深层面的功能，对政策过程和其他组织的倡导宣传作用几近于无。
进一步探讨该组织对受益人与公众的影响程度，从Ｓ老人院居家养老服务的影响广度与深度来看，该组织在一定程度上满足了社区内老年人的居家养老服务需求，但数据显示其影响面与深度均处于不足的阶段，社区居家养老服务的受益面还非常窄。从政府购买服务的相关规定来看，目前广州市还只有极少部分老年人被纳入到了政府购买居家养老服务的范围内，大部分有居家养老服务意向的老年人不能享受到政府提供的这项社会公益。实际调研也表明，接受有偿社区居家养老服务的观念也尚未深入人心，可以说，有偿收费成为了社区居家养老服务的“准入”门槛，能够迈过这一门槛的居民目前在广州来说还不在多数。要扩大社区居家养老服务的受益面，单纯依靠政府购买服务是做不到的，只有以政府购买服务为切入点，探索开展多种形式的低偿自费服务，才可能完善居家养老服务的网络，发挥最大化的养老服务效能，并形成更大的社会影响。
另外，从促进政府、私人企业等担负公共服务责任的能力角度来考察Ｓ老人院的影响力，作者认为，理想的情况是，Ｓ老人院不但得到政府的支持扶助，还能广泛吸纳社会各方资源参与社区居家养老服务，从而促使政府、民间多方力量共同承担公共服务责任。调查发现，Ｓ老人院本身是“社会自发、政府扶持”的产物，它的产生充分体现了政府依靠社会力量办好社区养老公益事业的工作思路，Ｓ老人院在运营中也得到了政府资源的有力扶助，它已成为当地政府推进社区居家养老服务的良好平台，然而，与国外社会福利事业得到民间力量广泛扶持不同的是，Ｓ老人院吸纳私人企业等各种民间力量参与社区居家养老服务严重不足，这突出地表现在自Ｓ老人院成立至今，获得的民间资金捐助、义工行为捐助等在数量上都是乏善可陈的。
以上分析虽然没有进行具体的量化数据分析，但借助结构、资源、环境、影响四个维度的分析，还是从总体上勾勒出了Ｓ老人院的生存和发展状况，由此我们可以继续做出如下推论：第一，与我国福利类民办非企业单位发展的总体状况相类似，政府部门为Ｓ老人院开展居家养老服务营造了宽松的环境氛围，有利证据是该组织得到了政府在财政与政策法规等层面的扶助；第二，民间主动参与资助与组织接受外部资源支援的氛围还很不浓厚，社会资源的引入（如社工协会）主要发自于政府有关部门，换句话说，Ｓ老人院主要是依赖行政干预与调配吸引社会资源的参与，而不是通过社会资源自愿流入的方式来接受社会力量的扶持，社会资源流入呈现严重不足的状况；第三，前已述及，Ｓ老人院在开展社区居家养老活动的过程中，只与有限的几个不同性质的组织机构之间发生着关联或合作，更值得一提的是，西方非营利组织研究中常用的词汇“伞状组织”、“组织联盟”、“网状组织”在此案例中根本无法找到，①这说明Ｓ老人院还是一个相对孤立的点状组织，组织化与常态化的外部社会力量支持不足，其社会福利功能和作用受到了极大的局限，这也从侧面佐证了Ｓ老人院自身还处于“求生存、谋发展”的初级阶段，正如陈坚所指出的，中国“公民组织本身发展欠成熟，还未到谋求组织外联盟、形成组织网络合力快速发展的阶段”。［３］（ｐ８７）Ｓ老人院正是这一状况的生动写照。
三、总体评估及相关方行动策略调整
（一） 基于公民指数分析的总体评估
根据以上分析展开总体评估：一方面，从自身状况来看，Ｓ老人院作为自下而上类型的民办非企业单位，整体力量还处在弱小的状态，它主要从事居家养老服务等服务类事项，政策倡导能力接近于无，如果要将它的社会知名度和它在公共治理中实际发挥的影响力相比较，可以发现两者呈现不相对称的状态，前者的作用程度要远甚过后者；另一方面，从与外部组织的关联来看，如果从利用和接受外部社会资源的侧面，观察Ｓ老人院与外部社会力量之间的互动关系，可以发现其关系明显还处在“微、少、低、弱”的状态，仅有极少数社会机构与Ｓ老人院开展了浅层次的互动合作。Ｓ老人院与政府（主要指街道一级）部门之间的关系则比较密切，在开展居家养老服务过程中，两者可说是互动合作频繁；进一步分析，Ｄ街Ｓ老人院开展社区居家养老服务既不是完全的社会自治模式，也非纯粹的科层制治理（或称政府集权型管理模式），而体现为政府与社会之间的合作治理模式。有研究者认为，依据国家政治制度的安排和社会公民性的程度，合作治理可以分为权威型合作治理与民主型合作治理两种类型，在权威型合作治理模式中，政府处于主导性的地位，它主导公共服务的制度安排与政策制定，社会组织则接受政府的制度安排，依附于政府，以支持政府、辅助政府等方式提供公共服务。而民主型合作治理模式突出了政府与社会组织的民主——平等关系，社会组织不囿于公共服务的提供，而是与政府组织一起就公共服务提供、公共事物管理进行平等的协商和对话和联合行动。在本个案居家养老服务的提供中，作者观察到，Ｓ老人院与当地政府部门的合作关系非常密切，Ｄ街政府部门给予了Ｓ老人院以制度和资源上的支持，并对Ｓ老人院承担的政府购买居家养老服务进行质量的评估监督，Ｓ老人院保持了机构运作的独立性，在如何更好地提供居家养老服务等方面与政府部门协商对话、联合行动，共同为服务质量的提升、服务项目开展等进行合作。在Ｓ老人院和政府部门间的合作关系中，平等合作的色彩很明显，政府的权威与支配色彩不突出，如果把权威型合作治理与民主型合作治理视为合作治理的两端，Ｓ老人院和政府间的关系显然更接近于民主型合作治理模式一端。
（二）相关方的行动策略调整
宁波市海曙区开展社会化养老服务，成效斐然，虽然也是采取“政府购买、社会组织提供”的模式，不过与本个案相比较，海曙区在运作过程中，政府与社会组织合作的程度更深，社会力量参与提供服务则成为了常态化的现象。笔者认为，海曙区的一些具体做法非常值得借鉴：⑴在海曙区政府购买居家养老服务的过程中，非营利组织——星光养老协会不仅具体提供居家养老服务，而且进行服务的管理与监督，并且参与相关政策的制定，其影响力与作用面都很广；⑵海曙区政府以非营利组织——星光养老协会为平台，通过采取各种措施，吸引了大量老人志愿者和其他社会力量参与提供居家养老服务，充实和丰富了社区居家养老服务资源，并切实减轻了政府和养老协会的负担；⑶海曙区政府通过联系企业认购“居家养老服务券”，发动企业与高龄老人结对“认养”等方式，充分动员社会力量，为老人购买服务，推动了政府购买居家养老服务的政策实施。参照海曙区的具体做法及经验，考虑到Ｄ街居家养老服务的民主型合作治理特征，为了进一步拓展服务的影响面、提升服务的水平，同时也为民办非企业单位性质的Ｓ老人院营造更好的生存与发展空间，相关方可以进行下述行动策略上的调整：⑴对Ｓ老人院而言，应当进一步依靠政府的力量，加强与外部组织间的社会网络建构，以争取更多的社会支持，同时还要加强自身的建设，通过服务质量与水平的提升，赢得更多的老年人的认可，吸引社会力量参与到居家养老服务体系中来，扩大自身的影响力。而政府要强化其包括养老服务在内的社会管理职能，也需要依靠社会的力量，吸引更多的社会资源投入参与。⑵对当地政府部门而言，还应加大与Ｓ老人院的合作深度，由于Ｓ老人院力量薄弱，作用与影响力有限，它需要通过承担更多的社会职能，包括服务和参与有关政策制定（主要指与社会服务有关的政策）等功能，来提升组织自身的资源与运作实力。简而言之，Ｓ老人院需要政府给其主动增权，获得发展，否则很难真正成为能与政府良性合作的“第三部门”组织。进一步说，Ｓ老人院一类的社会组织如果长期得不到更好的发展，从宏观上看也会影响到政府社会职能转变的进程。
【参考文献】
［１］贾西津，孙龙．公民社会测度指数及其本土化探讨［Ｊ］．中国非营利评论（第二卷）［Ｃ］．清华大学公共管理学院ＮＧＯ研究所主办，２００８．
［２］浦东新区民办非企业单位生存与发展环境研究报告课题组．浦东新区民办非企业单位生存与发展环境研究报告［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｍｓｓ．ｎｅｔ／ｎｅｗｓ．ａｓｐ？ｎｅｗｓｉｄ＝１８６．
［３］陈坚．公民社会评价指标体系之比较及基于中国情况的思考［Ｊ］．中国非营利评论（第二卷）［Ｃ］．清华大学公共管理学院ＮＧＯ研究所主办，２００８．
（责任编辑：徐虹）
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