最高人民检察院建立人民监督员制度是检察制度的改革,目的是使职务犯罪的侦查、批捕和起诉工作能够在有效的外部监督下严格依法进行、提高检察机关的执法水平和办案质量,依法正确履行法律监督职能。人民监督员制度从2003年成立之初到今天已经走过了6个春秋,各地检察院都对人民监督员的监督范围进行不断的探索,取得了丰硕的成果,尤其是在监督内容上,由最初的监督“三类案件”、“五种情形”走向了更广阔的监督范围,不断走向成熟和完善。对于人民监督员监督范围问题,目前探讨和分析的比较多,笔者对此问题再次发表一点自己的浅见,供大方之家批评指正。
　　一、监督内容符合当前司法實际
　　根据最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》的规定,主要是对“三类案件”、“五种情形”的监督。按照规定包括“三类案件”:即:“人民监督员制度规定”第十三条,人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件的下列情形实施监督:(一)犯罪嫌疑人不服逮捕决定的;(二)拟撤销案件的;(三)拟不起诉的;涉及国家秘密或经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的职务犯罪案件不适用前款规定。同时还包括“五种情形”,即第十四条:“人民监督员发现人民检察院在查办职务犯罪案件中具有下列情形之一的,可以提出意见:(一)应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;(二)超期羁押的;(三)违法搜查、扣押、冻结的;(四)应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;(五)检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的;
　　以上就是关于“三类案件”、“五种情形”的法律规定。通过近几年的实行情况来看“三类案件”的监督比较规范,2008年人民监督员监督职务犯罪案件中拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的“三类案件”5291件①,“三类案件”监督基本上落到了实处,“五种情形”的监督相对落后,人民监督员监督的“五种情形”涉及立案、羁押、搜查扣押、刑事赔偿、违法违纪等多个办案环节,有时候办案需要对案件保密,有的是特定的环境、特定对象,人民监督员不能全程参与,所以不能及时发现这些问题,所以急待解决的问题:一个是这五类问题能让监督员发现到,一个是监督员发现问题后向检察机关提出。
　　二、监督内容具有实质性特点
　　最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第十五条:“人民监督员可以应邀参加人民检察院查办职务犯罪案件工作的其他执法活动,发现有违法违纪情况的,可以提出建议和意见”。作这样的制度安排,就能够保证没有进入人民法院审判阶段的办案工作包括对案件的最终处理结果都能得到有效的监督,这也充分表明人民监督员的监督是一种实质性的监督,是人民权利对国家权力机关的直接监督,人民监督员制度的生命力也正在于此。这是检察机关规范执法行为的内在需要,是提高检察机关法律监督能力的重要保障,是检察机关充分保障人权的客观要求,它和检察权的行使是相容关系,是互益关系。
　　为加强人民监督员监督效力,实现对职务犯罪案件的全程监督,需重点做好以下几个方面的工作:一是举报环节,对向人民监督员举报的案件,查办结果不仅反馈给举报人,同时也反馈给接受举报的人民监督员;二是初查和侦查环节,在案件的讯问、询问、搜查、扣押等环节,邀请人民监督员到场监督,并不是所有的案件都邀请人民监督员来监督这些细节,而是有重点、有选择,比如有重大影响的案件,群众反映强烈、舆论关注的案件,群访性案件、上级交办案件等。三是立案环节,监督是否存在不应该立案的立案,应该立案的不立案的情形,案件侦结后单独或者与纪检部门联合一起对案件进行回访,通过走访当事人,更全面、更客观的了解案件的全过程,通过咨询他们的意见,来发现干警是否存在违法违纪情况,并向检察长提出建议和意见;四是抗诉案件,邀请人民监督员来监督,本身抗诉案件就是复杂的案件,里面也许存在很多的不公正的因素,让他们来监督,能增加检察工作的透明度和公信力。
　　三、监督内容的效力范围日趋广泛
　　人民监督员制度的目的是确保检察机关职务犯罪案件侦查权的正确行使。严格意义上讲,人民监督员制度是对检察机关执法活动的外部监督制度,而不是直接参与检察机关的执法活动。也就是说检察机关的执法活动与人民监督员的监督是相对独立的,这符合监督的特性,在现行法律规定的现状下,也与检察机关依法独立行使职权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉是相一致的。人民监督员作为监督者,既不能干涉检察机关的正常办案活动,又要切实起到对检察机关执法活动的监督作用,但是检察机关的许多执法活动是具有技术性、专业性的,而人民监督员的特性、人员组成决定了人民监督员不可能对司法机关中的一些技术性问题进行监督,因此人民监督员对检察机关的执法活动进行监督应当是有所选择、有所偏重的。在实际工作中,应当从人民群众反映最突出,要求最强烈的问题入手;应当从可能制约司法公正的环节入手;从检察机关执法中最容易出问题的地方入手;从检察机关受到监督制约比较薄弱的环节入手。
　　随着人民监督员工作的不断深入,民事行政检察方面,把受理不立案的案件列入人民监督员的监督范围,以杜绝该抗不抗的现象发生。监所检察方面,把对看守所的监督列入监督范围,更加有力的保护了犯罪嫌疑人的合法权益,控申检察方面,人民监督员可以参加接访,参与案件的公开听证,以及刑事赔偿方面的案件。其他如人民监督员参与检委会会议,参与纪检监察方面的案件回访,参与观摩案件的庭审等等一系列活动。还有些地方的检察机关,从加强队伍建设,提升队伍整体素质的角度着想,主动邀请人民监督员对落实上级机关“禁令”、规定的执行情况进行监督,此举不仅有利于提高检察队伍整体素质,有利于进一步提升检察机关的良好社会形象,体现检察机关主动接受监督,推行阳光检务的诚意,而且拓宽了人民监督员监督检察机关执法活动的渠道让人民监督员更好地发挥监督作用。从人民监督员的人员构成来讲,人民监督员对此也能发挥监督作用。
　　四、监督工作需注意的问题
　　(一)不可贪大求全。必须要抓好人民监督员的监督重点,不能认为人民监督员是万能的,不管任何环节都体现人民监督员的监督,这样容易流于形式,出现眉毛胡子一把抓的现象,因为人民监督员本身有自己的工作,他们担任人民监督员都是兼职,他们的时间也是非常宝贵的,不能因为监督工作而影响他们的本职工作,因此监督要符合实际,不能为了创新搞华而不实的东西。(二)防止抓小放大。人民监督员是为了监督检察机关执法的公正性,最根本的是提高全体检察人员的素质,只有这样才能杜绝违法现象的发生,这是本质,只靠外部监督是不够的,首先要从内部整顿,提高素质,所以要齐抓共管,而不是单纯依靠人民监督员的监督。(三)切忌流于形式。许多业务科室他们不想被监督,不愿被监督,有的监督情形与他们的业务有交叉的范围,这就需要我们好好的斟酌与把握,既要保证做好工作,又要团结协作,不能互相抵触。
　　总之,人民监督员制度显示出了强大的生命力和优越性,体现了检察机关主动接受人民群众监督的诚意,尤其是经过近年来的完善,不断拓宽了人民监督员监督执法活动的渠道,,使人民监督员的监督内容进一步延伸、监督渠道进一步拓宽,让人民监督员更好地发挥监督作用。促进了检察机关办案人员执法观念的转变,提高了办案质量,也减少了办案的阻力和干扰,促进了公正执法。所以,人民监督员工作需要不断地予以总结完善,同时也需要加强与外界的沟通和学术界的交流,争取社会各界的了解,以热情、关爱、科学、客观的态度支持试点工作健康、深入地开展,促进中国特色检察体制和法律监督工作机制的进一步完善。