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摘 要 “一户一宅”法律制度作为农村宅基地使用权的分配原则及取得依据，具有很强的福利性和身份性。在市场经济的宏观背景下，此般制度并不能很好适应农村现代化的实际需要。村民资格和社员资格的区别、分户和分家的区别等问题也存在立法缺失现象。“一户一宅”法律制度的内在矛盾限制了宅基地使用权的分配和流转、在一定程度上侵害了农民的合法权益，限制了土地的经济效益。未来立法对“一户一宅”的制度的修正势在必行，而无偿取得和有偿取得制度相结合的制度化构建与调适不失为一条可行路径。
关键词 宅基地使用权 一户一宅 有偿取得 无偿取得
作者简介：王由海，杭州师范大学2013级法学专业本科生；林杰孟，杭州师范大学2013级法学专业本科生，研究方向：基层治理。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-223-02
一、“一户一宅”制度的发展演变
1982年国务院《村镇建房用地管理条例》第 4 条规定农村人民公社、生产大队、生产队的土地，分别归公社、大队、生 产队集体所有。这一规定明确了农村宅基地的所有权主体和使用权主体，为“一户一宅”制度的诞生奠定了基础。1998年《土地管理法》首次规定一户只能拥有一处宅基地，其第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。至此“一户一宅”制度基本成型。2011 年《最高人民法院关于印发〈全国民事审判工作会议纪要〉的通知》中明确：严格遵守农村村民“一户一宅”制度，将农村房屋买卖有效的范围，局限于本集体经济组织内部。2015 年 4月，公布的《民法典草案》第 60 条规定，农户是宅基地使用权的主体，农村集体经济组织成员有权以户为名义取得宅基地使用权。 当然农民的私有住宅与集体公有的地基形成了中国特色的农民住宅制度，其中所涉权利相当复杂， “一户一宅”制度出生与发展的背景是研究宅基地使用权不得不考量的因素。
二、“一户一宅”制度的现实运作情景
在实际操作上，以户为单位取得宅基地使用权。法律确立了以“户”为基本单位的“一户一宅”权利行使主体制度，而“户”中的家庭成员不能单独以个人名义分别申请宅基地。总结现行房屋流转方式，主要包括以下四种：房屋转让、房屋出租、房屋抵和宅基地置换。
笔者调查的几个个村庄的宅基地面积根据村的规模大小各不相同，但都有不同程度的新增了宅基地面积。薛前村新增面积最多。按照当地村干部的回答，每个村存在房屋租赁和买卖的情况，位于近郊地区的的薛前村有30户宅基地买卖情况和10户宅基地抵押情况，位于远郊的董九村有2户宅基地抵押情况，没有村庄存在宅基地入股的情况。问卷调查显示，村民在城镇购房定居后，都不愿也不会存在放弃农村宅基地的使用权和房屋的。所以很少存在宅基地置换。
三、“一户一宅”制度困境的类型化分析
（一）农村村民”一户一宅”的涵义困境
1.村民资格和社员资格的区别。采取文义解释，“农村村民”就是农村的村民，是以村为单位的村民。 如果采取整体解释，“村民”则是特指农村集体经济组织成员（即社员）。因为根据《土地管理法》第 10 条， 农村土地所有权可以是村集体经济组织所有，也可以是村民小组所有，还可以是乡镇集体经济组织所有。 但是如何认定社员资格和村民资格，至今没有任何法律条文规定，2005 年最高人民法院在起草《关于审理涉及农村土地承包纠纷适用法律问题的解释》时并没有明确农村集体经济组织成员资格问题，2007 年颁布的《物权法》第 59 条和第 63 条都是使用“集体经济组织成员”的概念，但却没有对这个概念进行进一步的解释，属于典型的法律漏洞。司法实践中，将集体经济组织成员的概念和户籍制度进行挂钩，但是因为不同农村集体经济组织的经济条件差异很大。经济发达的农村集体经济组织，为控制外来人口流入，形成了村籍制度。对因出嫁、入赘、收养等原因，取得集体经济组织所在地的户籍的人进行了进一步的限制。
2.“户”、“宅”的解释困境。尽管我国实行“一户一宅”制度，却没有规定分户的具体适用标准。因此村民对“一户一宅”的认知程度不同。户是变动的概念，不同时段，户内人员在变动，一户之内成员户口性质不同，变动情况复杂。户与家关系紧密，家是户的基础，一般是一家一户，但是也有一家分裂成几户的，也有几家聚合成一户的，更有无血缘关系组成同户的。分户是公安民事登记行为。分家是普通民事行为，主要和析产赡养有关，分家是分户的重要变量，分家的重要标志是结婚。有些村民以同一住宅里居住的祖孙、父子作为“一户”，有的地方以结婚成家作为“一户”这些不同认定标准产生了大量纠纷。此外，在单身公民是否可以分户问题的理解上也易产生纠纷。有的村民认为年满18周岁就可以独立分户，而无论是否结婚生子。而目前实践中，笔者调查的几个农村的村组织都采取年满18周岁加结婚作为分户的双要件。同时在薛前村调查中发现，好几起“倒插门”女婿离婚后回到原户籍地村庄，申请宅基地建房遭拒的现象。
（二）“一户一宅”制度内在的困境
我国法律禁止城镇居民拥有宅基地使用权，因此宅基地无法进行外部流转。所以根据我国2011 年《最高人民法院关于印发〈全国民事审判工作会议纪要〉的通知》 明确规定，“将宅基地上建造的房屋出卖给本集体经济组织成员以外的人的合同， 不具有法律效力”。 随着我国经济的不断发展以及一些经济。所以宅基地只能在本集体经济组织成员之间流转，法律又规定对于再生请宅基地的，不予批准。所以宅基地在同村之间流转又受到限制。同时，法律一方面推行“一户一宅”制度，另一方面又承认村民可以通过房屋买卖、继承等情况获得多处宅基地使用权。从而出现“一户多宅现象”。笔者调查的几个村也存在着大量 “ 一户多宅”的现象。
其次，农村集体经济组织成员户为单位可以申请一定面积的宅基地。但当一户内部这些成员因年满18周岁和结婚成家时而独立分户，他们原来分的宅基地面积却没有上交给集体经济组织，导致宅基地面积超标。笔者调查中，发现每个村都不同程度上存在一户多宅，有10户家庭拥有两处以上宅基地住房，占总数的20%，有5户家庭在城镇也拥有住房。对于旧宅腾空问题，大多数农户不认同。只有35%农户认为在本村新盖房子，必须腾空出老房子宅基地。 笔者分析，这与大部分农村宅基地是从自己的父母辈继承而来，是农民安身立命的根本和私有财产的重要组成部分有关系，特别是随着近几年农村宅基地随着城市的扩张而被征用，而政府对农村宅基地的补偿款使得农民更加关注自己的宅基地使用权，从而想更多的占有宅基地。
四、“一户一宅”制度的现代化构建路径
“一户一宅”制度和土地占有格局如何调整，取决于中国的整体发展状况。关系着党能否真正带领不同阶层的农民走向“共同富裕”。
（一）针对“户”的定义分歧问题
针对“一户一宅”中“户”这个概念的定义分歧所导致的问题，笔者认为要么对户的概念作出扩大解释， 要么对“一户一宅” 原则作出例外规定。
第一种解决办法，可以是在坚持”一户一宅”原则的前提下，对：“一户一宅”中的户的概念做出扩大解释。 笔者认为应当在法定成年年龄与法定婚龄之间确定一个年龄点来作为是否可以独立建户的分界点，这是一个基本前提。
首先，基于我国社会生活的基本意识形态，在绝大多数家庭里未成年人往往不具备独立生活的能力，更不用去考虑这一年龄群体独立建户建房的需求。
其次，在我国的风俗民情中，一个人若要成家立业就需要在婚前具备一定的经济条件，这其中就包括了住房，而这一意识在农村地区更为普遍，常言道：“无恒产则无恒心”。然而建户容易建房难，以当下的国内物价水平来看，独立建房对于年轻一辈来说是一个不小的压力，他们需要一定的时间来积累物质经济基础，因此，要在法定婚龄以上来确定独立建户的年龄界限也是不合风俗不合时宜的。
再者，禁止过早地独立建户，也有利于避免农村宅基地使用权申请的泛滥，节约土地资源，保证农村土地的利用率，使之始终供给最有需要的人。
第二种解决方法，也即坚持当前法律对户的认定标准，而对“一户一宅”中“宅”的申请作出例外的规定，如规定达到特定的年龄方能够申请农村宅基地使用权，这里的特定年龄的规定，笔者也坚持上文中的观点，以至理由和出发点，亦不再赘述。
（二）针对“无偿取得”制度导致的“一宅多户”现象泛滥问题
基于上文理论，农村宅基地原始取得制度的重构可能在很大程度上使得“无偿取得”制度助长下的“一宅多户”问题可以迎刃而解。因为根据修改后的第六十二条第一款的内容，农村宅基地使用权原始取得制度可以分为无偿取得和针对超出规定面积的宅基地的有偿取得两种制度。
在无偿取得的情况下，宅基地的申请仍遵循一户一宅，依法申请，面积限定的原则。“依法申请”，即需要通过第六十二条第三款规定的程序进行申请，而“面积限定”是指在此种制度下所申请的宅基地面积不得超过当地人民政府规定的面积。另外，该类申请取得的宅基地可以被长期占有，终身使用，即不作使用期限上的限制。这样的做法不仅体现了原有的“一户一宅”制度的集约利用土地，保护耕地的设计目的，也能体现对公民的基本居住权的保护，符合立法本意，满足了合理利用土地和合理保障人权两大要求。
在有偿取得的情况下，对于规定面积之外的宅基地申请需要遵循“依法申请”，“有偿使用”，“限定主体”，“限定期限”的办法。因农村宅基地所具有的“社会保障”和“福利”的双功能，其使用权应限于本村集体经济组织成员所有，这样可以防止村集体组织为了利益扩大化，将本集体经济组织宅基地使用权转让给其他集体经济组织者而掐死了本集体经济组织成员的用地需求。优化农村宅基地的利用率，在一定程度上有助于缓解当下“空心村”、“一户多宅”等现象。
注释：
申慧文.农村村民一户一宅的法律困境.理论月刊.2015（8）.
郑尚元.宅基地使用权性质及农民居住权利之保障.中国法学.2014（2）.
《最高人民法院关于印发〈全国民事审判工作会议纪要〉的通知》，法办【2011】442号。
陈柏峰.土地流转对农民阶层分化的影响——基于湖北省京山县调研的分析.中国农村观察.2009（4）.
周洪亮、陈晓筠.从“一户一宅”视角探讨农村宅基地使用权取得.中国农业大学学报（社会科学版）.2007（1）.
关键词 宅基地使用权 一户一宅 有偿取得 无偿取得
作者简介：王由海，杭州师范大学2013级法学专业本科生；林杰孟，杭州师范大学2013级法学专业本科生，研究方向：基层治理。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-223-02
一、“一户一宅”制度的发展演变
1982年国务院《村镇建房用地管理条例》第 4 条规定农村人民公社、生产大队、生产队的土地，分别归公社、大队、生 产队集体所有。这一规定明确了农村宅基地的所有权主体和使用权主体，为“一户一宅”制度的诞生奠定了基础。1998年《土地管理法》首次规定一户只能拥有一处宅基地，其第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。至此“一户一宅”制度基本成型。2011 年《最高人民法院关于印发〈全国民事审判工作会议纪要〉的通知》中明确：严格遵守农村村民“一户一宅”制度，将农村房屋买卖有效的范围，局限于本集体经济组织内部。2015 年 4月，公布的《民法典草案》第 60 条规定，农户是宅基地使用权的主体，农村集体经济组织成员有权以户为名义取得宅基地使用权。 当然农民的私有住宅与集体公有的地基形成了中国特色的农民住宅制度，其中所涉权利相当复杂， “一户一宅”制度出生与发展的背景是研究宅基地使用权不得不考量的因素。
二、“一户一宅”制度的现实运作情景
在实际操作上，以户为单位取得宅基地使用权。法律确立了以“户”为基本单位的“一户一宅”权利行使主体制度，而“户”中的家庭成员不能单独以个人名义分别申请宅基地。总结现行房屋流转方式，主要包括以下四种：房屋转让、房屋出租、房屋抵和宅基地置换。
笔者调查的几个个村庄的宅基地面积根据村的规模大小各不相同，但都有不同程度的新增了宅基地面积。薛前村新增面积最多。按照当地村干部的回答，每个村存在房屋租赁和买卖的情况，位于近郊地区的的薛前村有30户宅基地买卖情况和10户宅基地抵押情况，位于远郊的董九村有2户宅基地抵押情况，没有村庄存在宅基地入股的情况。问卷调查显示，村民在城镇购房定居后，都不愿也不会存在放弃农村宅基地的使用权和房屋的。所以很少存在宅基地置换。
三、“一户一宅”制度困境的类型化分析
（一）农村村民”一户一宅”的涵义困境
1.村民资格和社员资格的区别。采取文义解释，“农村村民”就是农村的村民，是以村为单位的村民。 如果采取整体解释，“村民”则是特指农村集体经济组织成员（即社员）。因为根据《土地管理法》第 10 条， 农村土地所有权可以是村集体经济组织所有，也可以是村民小组所有，还可以是乡镇集体经济组织所有。 但是如何认定社员资格和村民资格，至今没有任何法律条文规定，2005 年最高人民法院在起草《关于审理涉及农村土地承包纠纷适用法律问题的解释》时并没有明确农村集体经济组织成员资格问题，2007 年颁布的《物权法》第 59 条和第 63 条都是使用“集体经济组织成员”的概念，但却没有对这个概念进行进一步的解释，属于典型的法律漏洞。司法实践中，将集体经济组织成员的概念和户籍制度进行挂钩，但是因为不同农村集体经济组织的经济条件差异很大。经济发达的农村集体经济组织，为控制外来人口流入，形成了村籍制度。对因出嫁、入赘、收养等原因，取得集体经济组织所在地的户籍的人进行了进一步的限制。
2.“户”、“宅”的解释困境。尽管我国实行“一户一宅”制度，却没有规定分户的具体适用标准。因此村民对“一户一宅”的认知程度不同。户是变动的概念，不同时段，户内人员在变动，一户之内成员户口性质不同，变动情况复杂。户与家关系紧密，家是户的基础，一般是一家一户，但是也有一家分裂成几户的，也有几家聚合成一户的，更有无血缘关系组成同户的。分户是公安民事登记行为。分家是普通民事行为，主要和析产赡养有关，分家是分户的重要变量，分家的重要标志是结婚。有些村民以同一住宅里居住的祖孙、父子作为“一户”，有的地方以结婚成家作为“一户”这些不同认定标准产生了大量纠纷。此外，在单身公民是否可以分户问题的理解上也易产生纠纷。有的村民认为年满18周岁就可以独立分户，而无论是否结婚生子。而目前实践中，笔者调查的几个农村的村组织都采取年满18周岁加结婚作为分户的双要件。同时在薛前村调查中发现，好几起“倒插门”女婿离婚后回到原户籍地村庄，申请宅基地建房遭拒的现象。
（二）“一户一宅”制度内在的困境
我国法律禁止城镇居民拥有宅基地使用权，因此宅基地无法进行外部流转。所以根据我国2011 年《最高人民法院关于印发〈全国民事审判工作会议纪要〉的通知》 明确规定，“将宅基地上建造的房屋出卖给本集体经济组织成员以外的人的合同， 不具有法律效力”。 随着我国经济的不断发展以及一些经济。所以宅基地只能在本集体经济组织成员之间流转，法律又规定对于再生请宅基地的，不予批准。所以宅基地在同村之间流转又受到限制。同时，法律一方面推行“一户一宅”制度，另一方面又承认村民可以通过房屋买卖、继承等情况获得多处宅基地使用权。从而出现“一户多宅现象”。笔者调查的几个村也存在着大量 “ 一户多宅”的现象。
其次，农村集体经济组织成员户为单位可以申请一定面积的宅基地。但当一户内部这些成员因年满18周岁和结婚成家时而独立分户，他们原来分的宅基地面积却没有上交给集体经济组织，导致宅基地面积超标。笔者调查中，发现每个村都不同程度上存在一户多宅，有10户家庭拥有两处以上宅基地住房，占总数的20%，有5户家庭在城镇也拥有住房。对于旧宅腾空问题，大多数农户不认同。只有35%农户认为在本村新盖房子，必须腾空出老房子宅基地。 笔者分析，这与大部分农村宅基地是从自己的父母辈继承而来，是农民安身立命的根本和私有财产的重要组成部分有关系，特别是随着近几年农村宅基地随着城市的扩张而被征用，而政府对农村宅基地的补偿款使得农民更加关注自己的宅基地使用权，从而想更多的占有宅基地。
四、“一户一宅”制度的现代化构建路径
“一户一宅”制度和土地占有格局如何调整，取决于中国的整体发展状况。关系着党能否真正带领不同阶层的农民走向“共同富裕”。
（一）针对“户”的定义分歧问题
针对“一户一宅”中“户”这个概念的定义分歧所导致的问题，笔者认为要么对户的概念作出扩大解释， 要么对“一户一宅” 原则作出例外规定。
第一种解决办法，可以是在坚持”一户一宅”原则的前提下，对：“一户一宅”中的户的概念做出扩大解释。 笔者认为应当在法定成年年龄与法定婚龄之间确定一个年龄点来作为是否可以独立建户的分界点，这是一个基本前提。
首先，基于我国社会生活的基本意识形态，在绝大多数家庭里未成年人往往不具备独立生活的能力，更不用去考虑这一年龄群体独立建户建房的需求。
其次，在我国的风俗民情中，一个人若要成家立业就需要在婚前具备一定的经济条件，这其中就包括了住房，而这一意识在农村地区更为普遍，常言道：“无恒产则无恒心”。然而建户容易建房难，以当下的国内物价水平来看，独立建房对于年轻一辈来说是一个不小的压力，他们需要一定的时间来积累物质经济基础，因此，要在法定婚龄以上来确定独立建户的年龄界限也是不合风俗不合时宜的。
再者，禁止过早地独立建户，也有利于避免农村宅基地使用权申请的泛滥，节约土地资源，保证农村土地的利用率，使之始终供给最有需要的人。
第二种解决方法，也即坚持当前法律对户的认定标准，而对“一户一宅”中“宅”的申请作出例外的规定，如规定达到特定的年龄方能够申请农村宅基地使用权，这里的特定年龄的规定，笔者也坚持上文中的观点，以至理由和出发点，亦不再赘述。
（二）针对“无偿取得”制度导致的“一宅多户”现象泛滥问题
基于上文理论，农村宅基地原始取得制度的重构可能在很大程度上使得“无偿取得”制度助长下的“一宅多户”问题可以迎刃而解。因为根据修改后的第六十二条第一款的内容，农村宅基地使用权原始取得制度可以分为无偿取得和针对超出规定面积的宅基地的有偿取得两种制度。
在无偿取得的情况下，宅基地的申请仍遵循一户一宅，依法申请，面积限定的原则。“依法申请”，即需要通过第六十二条第三款规定的程序进行申请，而“面积限定”是指在此种制度下所申请的宅基地面积不得超过当地人民政府规定的面积。另外，该类申请取得的宅基地可以被长期占有，终身使用，即不作使用期限上的限制。这样的做法不仅体现了原有的“一户一宅”制度的集约利用土地，保护耕地的设计目的，也能体现对公民的基本居住权的保护，符合立法本意，满足了合理利用土地和合理保障人权两大要求。
在有偿取得的情况下，对于规定面积之外的宅基地申请需要遵循“依法申请”，“有偿使用”，“限定主体”，“限定期限”的办法。因农村宅基地所具有的“社会保障”和“福利”的双功能，其使用权应限于本村集体经济组织成员所有，这样可以防止村集体组织为了利益扩大化，将本集体经济组织宅基地使用权转让给其他集体经济组织者而掐死了本集体经济组织成员的用地需求。优化农村宅基地的利用率，在一定程度上有助于缓解当下“空心村”、“一户多宅”等现象。
注释：
申慧文.农村村民一户一宅的法律困境.理论月刊.2015（8）.
郑尚元.宅基地使用权性质及农民居住权利之保障.中国法学.2014（2）.
《最高人民法院关于印发〈全国民事审判工作会议纪要〉的通知》，法办【2011】442号。
陈柏峰.土地流转对农民阶层分化的影响——基于湖北省京山县调研的分析.中国农村观察.2009（4）.
周洪亮、陈晓筠.从“一户一宅”视角探讨农村宅基地使用权取得.中国农业大学学报（社会科学版）.2007（1）.