论文部分内容阅读
村级债务问题，一直是关系到百姓切身利益的大问题。近期，笔者通过走访县相关部门、部分乡镇和几十个村，对农村村级债务问题进行了专项调查。截止2013年底，全县村级债务负担共43768.58万元，2012年财政承担共化解全县债务5200万元，还有一部分债务因原始单据及借款手续不全未能认定化解。在债务化解过程中，因涉及到干部的利益，涉及到债权债务的互相联系，涉及到村集体资产的处置，化解起来难度很大，不少干部存在回避态度。
1.化解村级债务面临的主要困难
通过债务化解，各级地方政府大力支持，村级负责人也予以配合，取得了一定的效果，但当前化解村级债务工作还面临着新的困难和压力。
1.1涉及面广、额度大。全县692个村中有612个负债村，约占总村数的88.4%。其中负债在400万元以上的村有7个，占1%；负债在200—400万元的村有71个，占10%；负债在100—200万元的村有122个，占17.6%；负债在50—100万元的村有210个，占30%；负债在50万元以下的村有282个，占40.8%。
1.2债务构成复杂。有信用社等金融部门的借（贷）款，有民间高利息借（贷）款，有应付未付的村级干部工资，有改革开放前的社员往来款和村办企业欠款，更有很大比例的主要为近年形成的基本建设尾欠的工程应付款等等。据统计，全县692个村共有应付款项4694.16万元，占总债务的29.17%；工程未结算欠款5554.77万元，占总债务的34.52%。
1.3债务总数额继续上升。村集体收入很少，甚至无收入，村级日常开支大，致使村级债务、债权、净债务基本上是逐年增加。从债务来看，2012 年为村集体负债40767.768万元， 截止2013年底村级负债43768.58万元，增长7.36%。
1.4化解债务的途径越来越少。随着形势的发展，以前的化解债务措施和办法效力降低了。如盘活资产偿债，很多地方集体资产资源能卖的卖、租的租，拍卖、租赁经营权一般都在8到10年，甚至更长。靠盘活资产资源偿债的空间有限。
1.5化解债务缺乏资金来源。首先，集体经济发展困难，偿还能力差。大多数村缺乏经济增长因素，有的入不敷出，还需靠借贷维持。全县除街道周边村外，其他镇村级收入很少，甚至无收入。
1.6債务硬，债权软。目前，村级债务能化解的基本上都化解了，剩下的多是“硬骨头”，越往后越难化解。村级债权60%左右是农户欠款，且与村集体相互牵扯，缺乏足够的证据。部分欠款农户存在体弱多病或有的已去世，缺乏偿还能力，相当部分债权可能成为呆帐﹑悬帐，化解存在很大阻碍。
1.7高息借贷多，利息沉重。村级债务的来源主要是银行、信用社贷款和向个人借款，这些债务都要支付利息，特别是民间借贷，大都是高利息，月利率一般在1%-2.5%分左右，甚至更高。即使不增加新的借债，高额的利息也使债务总额不断增长。
2.村级债务产生的原因
纵观我县村级债务状况，主要有以下几个方面形成原因。
2.1超前建设造成负债。这也是造成村级负债的最主要因素。近年来，农村的基础设施得到明显改善，如“一事一议”工程、“新农村建设”工程、小流域治理、电网改造等等。但有不少村没有财力承担配套建设资金，只能举债搞建设，给村集体带来了沉重的包袱。据调查，全县692个村中，有364个村超过50%的负债是由基础设施建设引起的（其中有50多个村的负债完全由基础设施建设造成），由建设引起的负债总额高达9999.3万元，占总负债的62%。
2.2收入不足带来债务。我县村级经济相对薄弱，据调查，村级集体经营性收入一般都在5万元左右，或不到5万元，少数在10万元以上，超过20万的，更是凤毛麟角；有的村甚至是0收入。而据村干部和村财会人员普遍反映，要维持一个村的正常运作，开支一般每年需要20万元以上，大一点的村要30万元以上。也就是说，大多数村光靠自身收入，远不能维持正常的运作支出，由此产生负债也就在所难免了。
2.3工作不实引起负债。当前，一部分村干部工作不实，不愿做群众工作，该收的款项怕难收而不收。少数农民群众权利义务观念淡薄，拖欠、逃避合理的上缴款项。加上近年来政府直接对村级下达的非生产性任务又多，如大病医疗保险、报刊杂志订阅、各种达标升级活动等等。于是出现对农用电费垫付，对大病医疗保险款垫付，对一切需向农户收取的款项一概垫付，造成债务的“雪球”越滚越大。调查中发展，有一个村的村级经济年收入不到5000元，而近两年光大病医疗保险款就垫付了近50000元，这种管理上的错位也是导致村级负债的一个不可忽视的因素。
2.4管理缺位产生债务。少数村干部出门办事，讲派头、比排场，出入高档娱乐场所，花钱大手大脚。个别村年终给上级拜年一掷万金。一些村超越能力“公费”组织村干部（党员）出外旅游。还有些村超前搞福利，举债给村里超过60岁的老人发补助，这种种缺乏量入而出的开支，无疑加重了村级债务。
2.5历史原因遗留负债。上世纪80年代，村办企业风靡一时，但由于村办企业缺人才、缺技术、缺资金，加上产业发展方向趋同，经受不起市场经济大潮的冲击，大部分企业运行一段时间后，就亏本经营，到90年代初基本倒闭停产。企业倒闭后，给村级留下了一个严重的债务包袱。
沉重的负债，使得村级财务状况不断恶化，由此带来的种种负面影响已越来越明显地表现出来。一是村级组织职能弱化。表现为该办的事情办不了，甚至村级组织运转困难，于是越负债越热衷于向上要项目，越搞项目，负债越多，形成恶性循环。二是制约了农村经济的发展。在村干部工资不能保证的情况下，村级只能拆东墙补西墙，治标不治本，村级经济难以发展。三是导致社会不稳定因素增加。村干部在债务的压力下，将很大一部分精力放在“抓收入”、“躲债务”上，债主要不回债权，很容易形成不稳定因素。 3.化解村级债务的思路及对策
村级负债，在很大程度上为支撑农村经济的快速发展，提高农民的生活品质发挥了一定的积极作用，也是为探索社会主义新农村建设路子而不得不交的学费，它的出现是一种必然。因此，对待负债应该区分成因、控制有度、内启动力、外借拉力、上下联动、辩证施治。就当前村级债务的实际情况，笔者认为应从以下几个方面来化解或控制。
3.1财务清理﹑核销减债。彻底清理村级账目，积极处理各种呆帐、悬帐和历史遗留账目，把那些经清查不实不良的债务和虚假债务以及违反规定增加农民负担形成的债权债务，从通过相关程序从村级债权债务中剔除。对债权单位或债权人已撤销或者主动放弃追债要求的，按规定程序予以核销。
3.2清收债权还债。对各项应收款的清理，可根据不同债权对象，采取多种有效措施，積极开展清收工作。对单位和个人拖欠村集体的款项，采取经济、法律和行政等综合措施进行清收；对国家干部、村组干部、企事业单位职工及其家属的欠款，限期、逐笔、逐人清收；对有还款能力而拒不还款的单位，可申请法院依法清收；对单位和个人长期占用集体资金谋取私利的，上级组织除责令其归还本息外，还依法追究责任；对于无能力还款的困难户，实行减免缓和政策；对一次还清有困难的，经村民大会或村民代表大会讨论同意，按还款计划分期偿还。
3.3结对抵冲销债。村集体与往来单位或个人形成的“三角债”、“四角债”，在协商自愿的前提下，动员债权人、债务人自愿结对子，实行对口转结，相互置换，冲销集体负债额度。
3.4盘活资产还债。村组集体拥有的企业、基地、闲置房产等固定资产，以及“四荒”资源，进行资产评估和产权界定，合理估价后，采取拍卖、租赁、承包等形式，综合开发利用，筹集资金还债。对没有合同而被群众占用的经营项目一律收回，实行招标承包或拍卖使用权，对其所形成的资产，动员经营者收回或通过评估由集体一并对外拍卖。乡村集体拥有的闲置办公用房﹑厂房﹑机电设备等能租不闲，能卖不租。以此盘活存量资产，增加收入，偿还债务。
3.5落实减免政策清债。对不符合政策规定的债务，按照程序核销，不再向农民追缴；对符合减免规定的税费尾欠，办理减免手续；对确无还款能力的军属、烈属、特困户，经村民代表会议讨论，报乡镇政府批准，按政策规定给予减、免、缓。
3.6发展集体经济化解债务。这是化解村级债务的治本之策。充分发挥本地资源优势，大力发展特色产业，通过为农民提供产前、产中、产后服务创收，增强村集体经济实力，提高村集体化解债务能力。发展壮大集体经济，必须坚持实事求是、因地制宜的原则，决不能搞“村村冒烟”。针对目前村办企业的现状和问题，应主要采取以下两种类型为主发展村级经济：①资源型，即充分利用本地资源，积极组织开发性生产，兴办经济实体，大力发展村级集体经济。有些村可以充分利用本村的土地资源，积极发展畜牧饲养业等。②资产型，即把集体资产管理好，并充分利用好。目前集体的一些闲置房屋、机械设备和小型加工厂等可租赁给个人承包，村里收取一定的承包费。
3.7节约支出化解债务。完善以农村财务管理为主体的各项制度，规范村级财务活动，遏制村组违规开支，实行村级招待费零招待，严格控制非生产性支出，对办公费﹑报刊费等实行限额管理，降低村级管理成本，千方百计压缩各项支出，把节约下来的每一分钱用于还债。
3.8加强村级财务管理化解债务。通过对村级债务的调查和分析，可以看出过去由于村级财务管理不健全，缺乏监督、村干部开支失控等造成村级负债。为防止新的不良债务发生，从加强农村财务管理入手，全面推行村级资金、账务委托乡镇会计服务中心代管制度，村级只成为报账单位，坚持村级资金“村级所有，乡镇监管”，乡镇不能平调、挪用、侵占村级资金。彻底堵住村级乱开支的源头，在化解债务的同时防止新债的发生。要充分发挥村民理财小组的作用，村级重大财务开支须经村民大会或村民代表会议讨论通过后方可实施。目前全县14镇、街道、开发区全部签订了委托代管协议，建立了规范、科学的村级财务、集体资金管理机制，从源头上杜绝了村级财务管理混乱和村级债务前面化解后面增加的现象。
收稿日期：2014-08-17
1.化解村级债务面临的主要困难
通过债务化解，各级地方政府大力支持，村级负责人也予以配合，取得了一定的效果，但当前化解村级债务工作还面临着新的困难和压力。
1.1涉及面广、额度大。全县692个村中有612个负债村，约占总村数的88.4%。其中负债在400万元以上的村有7个，占1%；负债在200—400万元的村有71个，占10%；负债在100—200万元的村有122个，占17.6%；负债在50—100万元的村有210个，占30%；负债在50万元以下的村有282个，占40.8%。
1.2债务构成复杂。有信用社等金融部门的借（贷）款，有民间高利息借（贷）款，有应付未付的村级干部工资，有改革开放前的社员往来款和村办企业欠款，更有很大比例的主要为近年形成的基本建设尾欠的工程应付款等等。据统计，全县692个村共有应付款项4694.16万元，占总债务的29.17%；工程未结算欠款5554.77万元，占总债务的34.52%。
1.3债务总数额继续上升。村集体收入很少，甚至无收入，村级日常开支大，致使村级债务、债权、净债务基本上是逐年增加。从债务来看，2012 年为村集体负债40767.768万元， 截止2013年底村级负债43768.58万元，增长7.36%。
1.4化解债务的途径越来越少。随着形势的发展，以前的化解债务措施和办法效力降低了。如盘活资产偿债，很多地方集体资产资源能卖的卖、租的租，拍卖、租赁经营权一般都在8到10年，甚至更长。靠盘活资产资源偿债的空间有限。
1.5化解债务缺乏资金来源。首先，集体经济发展困难，偿还能力差。大多数村缺乏经济增长因素，有的入不敷出，还需靠借贷维持。全县除街道周边村外，其他镇村级收入很少，甚至无收入。
1.6債务硬，债权软。目前，村级债务能化解的基本上都化解了，剩下的多是“硬骨头”，越往后越难化解。村级债权60%左右是农户欠款，且与村集体相互牵扯，缺乏足够的证据。部分欠款农户存在体弱多病或有的已去世，缺乏偿还能力，相当部分债权可能成为呆帐﹑悬帐，化解存在很大阻碍。
1.7高息借贷多，利息沉重。村级债务的来源主要是银行、信用社贷款和向个人借款，这些债务都要支付利息，特别是民间借贷，大都是高利息，月利率一般在1%-2.5%分左右，甚至更高。即使不增加新的借债，高额的利息也使债务总额不断增长。
2.村级债务产生的原因
纵观我县村级债务状况，主要有以下几个方面形成原因。
2.1超前建设造成负债。这也是造成村级负债的最主要因素。近年来，农村的基础设施得到明显改善，如“一事一议”工程、“新农村建设”工程、小流域治理、电网改造等等。但有不少村没有财力承担配套建设资金，只能举债搞建设，给村集体带来了沉重的包袱。据调查，全县692个村中，有364个村超过50%的负债是由基础设施建设引起的（其中有50多个村的负债完全由基础设施建设造成），由建设引起的负债总额高达9999.3万元，占总负债的62%。
2.2收入不足带来债务。我县村级经济相对薄弱，据调查，村级集体经营性收入一般都在5万元左右，或不到5万元，少数在10万元以上，超过20万的，更是凤毛麟角；有的村甚至是0收入。而据村干部和村财会人员普遍反映，要维持一个村的正常运作，开支一般每年需要20万元以上，大一点的村要30万元以上。也就是说，大多数村光靠自身收入，远不能维持正常的运作支出，由此产生负债也就在所难免了。
2.3工作不实引起负债。当前，一部分村干部工作不实，不愿做群众工作，该收的款项怕难收而不收。少数农民群众权利义务观念淡薄，拖欠、逃避合理的上缴款项。加上近年来政府直接对村级下达的非生产性任务又多，如大病医疗保险、报刊杂志订阅、各种达标升级活动等等。于是出现对农用电费垫付，对大病医疗保险款垫付，对一切需向农户收取的款项一概垫付，造成债务的“雪球”越滚越大。调查中发展，有一个村的村级经济年收入不到5000元，而近两年光大病医疗保险款就垫付了近50000元，这种管理上的错位也是导致村级负债的一个不可忽视的因素。
2.4管理缺位产生债务。少数村干部出门办事，讲派头、比排场，出入高档娱乐场所，花钱大手大脚。个别村年终给上级拜年一掷万金。一些村超越能力“公费”组织村干部（党员）出外旅游。还有些村超前搞福利，举债给村里超过60岁的老人发补助，这种种缺乏量入而出的开支，无疑加重了村级债务。
2.5历史原因遗留负债。上世纪80年代，村办企业风靡一时，但由于村办企业缺人才、缺技术、缺资金，加上产业发展方向趋同，经受不起市场经济大潮的冲击，大部分企业运行一段时间后，就亏本经营，到90年代初基本倒闭停产。企业倒闭后，给村级留下了一个严重的债务包袱。
沉重的负债，使得村级财务状况不断恶化，由此带来的种种负面影响已越来越明显地表现出来。一是村级组织职能弱化。表现为该办的事情办不了，甚至村级组织运转困难，于是越负债越热衷于向上要项目，越搞项目，负债越多，形成恶性循环。二是制约了农村经济的发展。在村干部工资不能保证的情况下，村级只能拆东墙补西墙，治标不治本，村级经济难以发展。三是导致社会不稳定因素增加。村干部在债务的压力下，将很大一部分精力放在“抓收入”、“躲债务”上，债主要不回债权，很容易形成不稳定因素。 3.化解村级债务的思路及对策
村级负债，在很大程度上为支撑农村经济的快速发展，提高农民的生活品质发挥了一定的积极作用，也是为探索社会主义新农村建设路子而不得不交的学费，它的出现是一种必然。因此，对待负债应该区分成因、控制有度、内启动力、外借拉力、上下联动、辩证施治。就当前村级债务的实际情况，笔者认为应从以下几个方面来化解或控制。
3.1财务清理﹑核销减债。彻底清理村级账目，积极处理各种呆帐、悬帐和历史遗留账目，把那些经清查不实不良的债务和虚假债务以及违反规定增加农民负担形成的债权债务，从通过相关程序从村级债权债务中剔除。对债权单位或债权人已撤销或者主动放弃追债要求的，按规定程序予以核销。
3.2清收债权还债。对各项应收款的清理，可根据不同债权对象，采取多种有效措施，積极开展清收工作。对单位和个人拖欠村集体的款项，采取经济、法律和行政等综合措施进行清收；对国家干部、村组干部、企事业单位职工及其家属的欠款，限期、逐笔、逐人清收；对有还款能力而拒不还款的单位，可申请法院依法清收；对单位和个人长期占用集体资金谋取私利的，上级组织除责令其归还本息外，还依法追究责任；对于无能力还款的困难户，实行减免缓和政策；对一次还清有困难的，经村民大会或村民代表大会讨论同意，按还款计划分期偿还。
3.3结对抵冲销债。村集体与往来单位或个人形成的“三角债”、“四角债”，在协商自愿的前提下，动员债权人、债务人自愿结对子，实行对口转结，相互置换，冲销集体负债额度。
3.4盘活资产还债。村组集体拥有的企业、基地、闲置房产等固定资产，以及“四荒”资源，进行资产评估和产权界定，合理估价后，采取拍卖、租赁、承包等形式，综合开发利用，筹集资金还债。对没有合同而被群众占用的经营项目一律收回，实行招标承包或拍卖使用权，对其所形成的资产，动员经营者收回或通过评估由集体一并对外拍卖。乡村集体拥有的闲置办公用房﹑厂房﹑机电设备等能租不闲，能卖不租。以此盘活存量资产，增加收入，偿还债务。
3.5落实减免政策清债。对不符合政策规定的债务，按照程序核销，不再向农民追缴；对符合减免规定的税费尾欠，办理减免手续；对确无还款能力的军属、烈属、特困户，经村民代表会议讨论，报乡镇政府批准，按政策规定给予减、免、缓。
3.6发展集体经济化解债务。这是化解村级债务的治本之策。充分发挥本地资源优势，大力发展特色产业，通过为农民提供产前、产中、产后服务创收，增强村集体经济实力，提高村集体化解债务能力。发展壮大集体经济，必须坚持实事求是、因地制宜的原则，决不能搞“村村冒烟”。针对目前村办企业的现状和问题，应主要采取以下两种类型为主发展村级经济：①资源型，即充分利用本地资源，积极组织开发性生产，兴办经济实体，大力发展村级集体经济。有些村可以充分利用本村的土地资源，积极发展畜牧饲养业等。②资产型，即把集体资产管理好，并充分利用好。目前集体的一些闲置房屋、机械设备和小型加工厂等可租赁给个人承包，村里收取一定的承包费。
3.7节约支出化解债务。完善以农村财务管理为主体的各项制度，规范村级财务活动，遏制村组违规开支，实行村级招待费零招待，严格控制非生产性支出，对办公费﹑报刊费等实行限额管理，降低村级管理成本，千方百计压缩各项支出，把节约下来的每一分钱用于还债。
3.8加强村级财务管理化解债务。通过对村级债务的调查和分析，可以看出过去由于村级财务管理不健全，缺乏监督、村干部开支失控等造成村级负债。为防止新的不良债务发生，从加强农村财务管理入手，全面推行村级资金、账务委托乡镇会计服务中心代管制度，村级只成为报账单位，坚持村级资金“村级所有，乡镇监管”，乡镇不能平调、挪用、侵占村级资金。彻底堵住村级乱开支的源头，在化解债务的同时防止新债的发生。要充分发挥村民理财小组的作用，村级重大财务开支须经村民大会或村民代表会议讨论通过后方可实施。目前全县14镇、街道、开发区全部签订了委托代管协议，建立了规范、科学的村级财务、集体资金管理机制，从源头上杜绝了村级财务管理混乱和村级债务前面化解后面增加的现象。
收稿日期：2014-08-17