摘 要：包容性增长追求经济与社会的协调发展、可持续发展，其最基本的含义是公平合理的分享经济增长。财政转移支付制度是实现包容性增长的一种很好的手段，但其目前在社会公平分配上的作用在我国尚未得到充分发挥。本文笔者通过对我国财政转移支付制度现状的介绍，根据其存在的一些问题提出了包容性增长理念下我国财政转移支付制度如何完善的几点建议：完善"对口支援"政策、完善社会评价体系、政府机构合理配置等。
　　关键词：包容性增长 财政转移支付 政府干预
　　
　　一、"包容性增长"理念的内涵
　　"包容性增长"概念最早由亚洲开发银行在2007年首次提出。所谓包容性增长，寻求的应是社会和经济协调发展、可持续发展，与单纯追求经济增长相对立。包容性增长包括以下一些要素：让更多的人享受全球化成果；让弱势群体得到保护；加强中小企业和个人能力建设；在经济增长过程中保持平衡；强调投资和贸易自由化，反对投资和贸易保护主义；重视社会稳定。 包容性增长最基本的含义是公平合理地分享经济增长，其中最重要的表现就是缩小收入分配差距。财政转移支付法律制度是实现包容性增长内在规定性的最好的制度选择。它们都强调对公平的关注，都把平等地分享经济增长的成果作为自己内在性规定的一部分。在转型中国，社会公平观的突出的特点是，人们的公平感基于比较发生。按照马斯格雷夫的定义，"公平"意味着在对各地财政状况(需求与能力)和税收努力统一评估的基础上，通过转移支付实现各地区的公共服务供给水平均等化。因此，包容性增长理念在财政转移支付法律制度这一部门法的视野下应做如下解读：缩小区域差距、倡导共享成果、追求公共服务均等化的增长，其灵魂是公平。这种解读包括对整体、局部及其关系的解释。也即，在整体上，追求发展成果共享，局部上追求公共服务均等化，整体与局部的发力点在于缩小区域差距。
　　二、包容性增长理念下的财政转移支付法律制度现状透视
　　我国市场经济体制正是在单纯追求经济增长的发展观和错位的现代性意识的指导下建立起来的，改革开放二十余年来，虽然经济建设取得了骄人的成绩，但是也逐步暴露出来一系列的问题和危机。优先发展观导致"中国经济的快速增长在现实层面上陷入了一个耐人寻味的悖论：即使经济有一个较为快速的增长，并不见得社会中的大部分人从中受益，尤其是社会的底层并未成为经济发展的真正受益者。"自分税制改革后，西部地区的各级政府既无税收立法权也无地方举债权，财政收入只能依靠中央的税收返还和财政补助维持发展，西部地区对公共领域的财政支出主要是由本地区自行提供，这种财政上的纵向失衡使得西部地区发展受到制约。具体来说以下几点问题反映的较为突出：第一，我国没有横向转移支付制度，但是国家鼓励"兄弟式互助"的省际间相互支持。自1979年中央做出《加速边疆地区和少数民族地区建设》的决定以来,这种省际间的支持就为支援西部地区发展起到一些作用。但是，同样在政治市场中作为"理性经济人"的东部沿海省份，其在做出扶持西部省份的经济行为上也会考虑本省成本和收益，从而使得东部地区的进行横向财政转移支付的积极性日渐下降。第二，现有的财政转移支付法律制度是与中国的户籍制度相配套的，中国的户籍制度严格强调身份性，对身份的强调引发了诸多不公平，降低了效率，这种制度的弊端也无形中传染给了财政转移支付法律制度。第三，财政转移支付资金的安排缺乏监督造成了资源配置的低效率，财政转移支付标准不规范，相关的法律制度也缺乏权威与刚性。缺乏监督，就会造成腐败。
　　三、财政转移支付法律制度的完善对策
　　政府干预是否能减轻空间不平衡取决于一下两个变量：一是政府抑制地区差异进一步扩大的愿望；二是政府影响资本按有利于落后地区的方向流动的能力。完善财政转移支付制度，必须注重法律法规的规模效应，重视制度的合力；同时要注意区分轻重缓急，逐步完善。对此，笔者有如下建议：
　　第一，继续推进"对口支援"政策，借鉴汶川地震后全国对灾区的支援模式。在不改变目前转移支付收入整体格局的情况下，考虑加大中心城市对非中心城市(县、市)的横向转移支付收入水平。从历史上看，中心城市和非中心城市(县、市)的政治、经济交往密切，通过实施两个地方政府之间财力上的横向转移支付，可以矫正辖区间利益外溢，鼓励地方政府提供更多的具有外部正效应的公共品，实现地区间帕累托改进。
　　第二，采用新的评价体系，重视配套制度的建立，着眼于制度的体系化。东部地区"人口密度比较高、地理条件比较好，其公共支出成本相对较低，在公共服务的提供上也能产生规模效益。因此，只有考虑了公共支出成本后的人均财政能力,才能真正反映该地区提供公共服务的能力。"这就要求我们从两个方面着手解决此问题：首先，在评价中央政府对一个特定地区财政转移支付力度大小的时候不能仅仅看转移支付的财政资金数量，而应当比较不同地区的财政转移支付资金的人均占有量；其次，财政转移支付是促进区域均衡发展，实现公共服务均等化的有力制度，也可以说是主要制度，但不是唯一制度。在加大对中西部地区财政转移支付力度的同时，还应当配合其他措施来促成公共服务均等化，比如推进中西部地区城镇化进程，促进中西部地区居民聚居程度，以降低提供公共服务的成本等。这也符合经济法调整措施的综合性，"由于采用多种调整方法，既可以发挥它们各自的功能，又相互影响、交互作用、相互渗透，产生综合的整体调整效应"，以实现社会整体利益最大化。
　　第三，精简政府机构，集约政府职能，提高政府效率。中国政府之间的关系存在着 "职责同构"现象，即从纵向来看，不同层级的政府在职能、职责和机构设置上是高度统一和一致的；从横向来看,政府的机构设置和人员配备也基本雷同，"左右看齐，上下一致"。比如，人口较少的西部地区与人口稠密的东部地区在政府机构设置上基本一样，人员配备数量也相差无几。可以预见，人口稠密的地区与人口稀少的地区，对于公共服务投入成本相差无几，人口多的地区财政转移支付资金利用效率自然要高于人口稀少的地区。人口稀少的地区公共服务水平本身就比较低，此时有限的转移支付资金又低效的政府消耗殆尽，这样的低效的办事机制，永远也不能实现公共服务均等化的目标。
　　第四，作为一种规范性的制度，财政转移支付必须遵从法制化原则，而制定《财政转移支付法》是最好的选择。据国外经验，发达国家一般都通过立法的形式对转移支付的目标、原则、规模分配指标以及操作程序和方法等加以确认，并辅之以必要的司法和审计手段，保证制度运行的实效。
　　第五，实行彻底的分税制，剪除现行税制中的中央和地方共享税。虽然不同类型的分税制均为各国基本政治经济制度、经济发展水平以及税制结构和税收状况而作的选择，但彻底的分税制更符合分级公共财政的特点，有利于明晰中央与地方财政收支、管理权限，尤其是有利于地方根据本地经济发展水平选择合适的税种以组织财政收入，发展本地经济。在我国有必要实行彻底的分税制，而这对于经济落后地区则显得更为重要。
　　第六，就地区发展而言，应当强调中央政府的作用。地方政府可能能够缩小其管辖范围内的地区差异。但是不能依靠它们缩小地方政府之间的地区差异。由于地区间的利益各不相同，如果地方政府作出决策，那么唯一可能的结果就会是出现一个反映现有经济差距的资源分配模式。只有中央政府才可能提供鼓励措施，在富裕地区和贫困地区之间重新分配资源，从而改变分配模式。
　　
　　参考文献：
　　[1] 宋媛、马骁：《以完善的财政转移支付制度推进西部大开发战略实施》，《中央财经大学学报》2010年第6期。
　　[2] 邹广：《我国转移支付的法治矫正》，《法律适用》2010年第5期。
　　作者简介：宋文丽（1987-），女，湖南永州人，中南财经政法大学法学院2010级硕士研究生。