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【摘 要】 政府投资项目尤其是重大项目财政投入大，耗用资源多，与国计民生关系密切，在很大程度上决定着经济发展的速度、规模、质量和效益。这些投资是否合规、高效使用，直接关系到中央宏观调控政策的實施效果。但政府投资项目建设过程中仍普遍存在建设程序履行不严格、成本核算及工程结算不规范、项目管理监管不力等许多不容忽视的问题，为保证政府投资项目优质高效运行，相关部门有必要采取一系列改进措施。
【关键词】 政府投资项目；问题；建议
一、政府投资建设项目概述
政府投资建设项目一般可理解为以政府为投资主体，由政府来筹集资金的投资建设活动。
随着我国经济的快速发展，近几年政府投资项目建设一直保持较大规模。许多政府投资项目尤其是重大项目财政投入大，耗用资源多，与国计民生关系密切，在很大程度上决定着经济发展的速度、规模、质量和效益。这些投资是否合规、高效使用，直接关系到中央宏观调控政策的实施效果，关系到经济发展方式的转变及经济社会可持续发展。
二、政府投资建设项目存在的主要问题
改革开放后，我国对传统的政府投资项目管理体制进行过一系列改革，使政府投资项目的管理逐步走向规范化。但政府投资项目建设过程中仍普遍存在建设程序履行不严格、成本核算及工程结算不规范、项目管理监管不力等许多不容忽视的问题，主要表现在：
（一）基建程序履行不严格
目前，政府投资项目的决策机制尚不健全，许多重大建设项目未进行充分的项目论证及全面、科学的可行性研究，即使有也流于形式，有的甚至未进行项目概算及初步设计即“匆匆上马”，或先施工，后补各种前期手续资料，在一定程度上形成了“三边工程”。这为后续项目管理及造价控制埋下极大隐患，项目投资超计划现象时有发生。
（二）部分项目管理不到位，工程质量、工期难以保证
政府投资项目的许多工程具有很强的专业性或综合性，一些临时组建的建设单位管理人员专业知识相对缺乏，管理水平相对较低，而建设过程中需要进行质量控制的环节多，由非专业人员进行管理，工程质量、工期难以保证。
（三）项目实施过程缺乏监管，工程造价虚增。
1.内定中标人，公开招标形同虚设。根据相关规定，除特殊情况外，对于总投资超过3000万的政府投资项目，其施工、设计、监理等均应通过公开招标确定中标人。但由于现行政府体制、机制等方面的原因及融资需要，许多政府投资的大型、特大型项目的承包单位仍为提前内定，然后再通过公开招标的形式使内定人中标，并签定建设工程合同。此模式下，由于作为招标控制价基础的政府定额及相关取费标准一般均高于市场价较多，从而导致最终签定的合同价虚高，该情况下，如果双方签定的为固定价格合同，则往往会造成国有资金的大量流失。
2.合同条款约定不规范，工程造价管理难度加大。部分项目的合同条款对于合同外单价的确定及最终工程结算原则、工程的质量要求甚至承包范围等双方主要权利、义务约定不清，建设工程合同流于形式，缺乏约束力和执行力，致使工程管理及造价控制难度加大。
3.合同签订环节缺乏监管，随意签订固定总价合同。部分建设单位在无准确施工图预算作为依据的情况下，将工程内容及数量并不明确的项目及不宜采用固定总价合同模式的大型项目以固定总价的形式发包，这些合同往往条款含糊不清，且价格过高。
4.材料、设备认价过高。部分材料或设备，由于图纸中规格、型号不明确等原因，招标时只是作为暂定价处理，有时也由于施工过程中签证事项或设计变更的发生等原因，出现需甲、乙双方重新确定的材料或项目单价，而此时可能会因某些人为的原因，出现确认价远远高于市场价的情况。
5.现场签证管理不严，施工过程造价虚增。政府投资项目普遍存在着现场签证内容过多、签证量过大的现象，甚至存在现场签证失实等问题，而这些签证大多是一些隐蔽或需要现场跟踪测量的项目，事后很难重新核实。此外，建设单位有时还指令设计单位通过设计变更的形式对某些工程材料或施工工艺进行不必要的更改，然后对更改后涉及的单价进行高价结算，虚增造价。
（四）建设单位管理人员责、权不对等
有些建设单位由于缺乏监管等原因，致使某些现场签证等经济资料的签字人员非合同约定项目工程师，且无相应的授权委托书；有些经济资料的签字人员虽是合同中约定或授权的项目工程师，但其可能并非实际管理人员，真正“操控”人员并未在重要资料上签字确认，致使项目管理人员责、权严重不对等，一旦出现问题，难以进行责任追究。
（五）规避招标，指定分包现象严重
对于大型、特大型项目，国家明文规定其所有工程及设备、材料必须进行公开招标择优选择承包单位及供应商。该情况下，为了规避招标，有些建设单位将整个大型、特大型项目先通过公开招标形式发包给一个总承包企业，然后再利用其甲方地位，将其中的若干专业工程或材料、设备的供应指定给内部人进行分包、供应，致使工程质量及造价控制的难度进一步加大。
（六）工程监理、造价咨询等中介机构未能发挥应有作用
工程造价、监理等中介机构的从业人员素质不一，流动频繁，加之我国相关职业管理制度尚不健全，致使其工作质量难有保证。有些造价咨询公司片面追求工作速度和业绩，疏于工作质量的控制，量单及预算编制中错算、漏算现象时有发生；有些监理人员责任心缺乏，未能真正起到监理作用。在监管未能真正到位的情况下，中介机构还可能被某些人所利用，甚至违规操作，弄虚作假。
（七）其他问题
由于国家对建设工程领域各行业资质管理较严格及各方所掌握的信息、资源不对等等原因，我国建设领域还普遍存在着借照经营、层层转包等违规问题。这些问题在施工、设计、监理、造价咨询等行业均普遍存在，其隐蔽性强、危害性大，直接导致中间环节增多，提高了工程质量及造价控制的难度。
三、思考及建议
为保证政府投资项目优质高效地运行，针对上述政府投资项目存在的问题，政府相关部门有必要采取下列改进措施：
（一）转变政府管理职能，进一步深化投资体制改革
完善政府投资体制，规范政府投资行为，使政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。放宽社会资本的投资领域，能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。各级政府要创造条件，引入市场机制，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。
（二）健全政府投资项目决策机制。
进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平；政府投资项目要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则；特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。
（三）进一步完善、推行代建制
总结近几年代建管理经验，进一步研究、完善代建制制度，对非经营性政府投资项目积极推行代建制，通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。克服传统体制中非经营性政府投资项目“建设、管理、使用三位一体”的弊端，实现建设和使用相分离，不断提高建设管理的专业化水平，防止长期存在的超规模、超标准、超概算现象。
（四）加强对招标控制价的审核工作。
招标控制价是中标价的“上限”，政府相关部门应严把招标控制价审核关，鉴于目前建设工程领域招投标过程中普遍存在且短时间内尚难完全扭转的各种违规问题，该工作显的尤为重要。
（五）相关部门加强监管
目前，我国对政府投资项目的监督体系尚不健全，监督力度急待加强。为此，政府必须下大力气理顺、协调好各监督部门之间的关系，使各部门权责明确，在工程立项、招投标、预算及招标控制价审核、合同签订、工程竣工验收等关键环节切实加强监管，有效促进对政府投资项目的管理，提高财政资金的使用效率。
【关键词】 政府投资项目；问题；建议
一、政府投资建设项目概述
政府投资建设项目一般可理解为以政府为投资主体，由政府来筹集资金的投资建设活动。
随着我国经济的快速发展，近几年政府投资项目建设一直保持较大规模。许多政府投资项目尤其是重大项目财政投入大，耗用资源多，与国计民生关系密切，在很大程度上决定着经济发展的速度、规模、质量和效益。这些投资是否合规、高效使用，直接关系到中央宏观调控政策的实施效果，关系到经济发展方式的转变及经济社会可持续发展。
二、政府投资建设项目存在的主要问题
改革开放后，我国对传统的政府投资项目管理体制进行过一系列改革，使政府投资项目的管理逐步走向规范化。但政府投资项目建设过程中仍普遍存在建设程序履行不严格、成本核算及工程结算不规范、项目管理监管不力等许多不容忽视的问题，主要表现在：
（一）基建程序履行不严格
目前，政府投资项目的决策机制尚不健全，许多重大建设项目未进行充分的项目论证及全面、科学的可行性研究，即使有也流于形式，有的甚至未进行项目概算及初步设计即“匆匆上马”，或先施工，后补各种前期手续资料，在一定程度上形成了“三边工程”。这为后续项目管理及造价控制埋下极大隐患，项目投资超计划现象时有发生。
（二）部分项目管理不到位，工程质量、工期难以保证
政府投资项目的许多工程具有很强的专业性或综合性，一些临时组建的建设单位管理人员专业知识相对缺乏，管理水平相对较低，而建设过程中需要进行质量控制的环节多，由非专业人员进行管理，工程质量、工期难以保证。
（三）项目实施过程缺乏监管，工程造价虚增。
1.内定中标人，公开招标形同虚设。根据相关规定，除特殊情况外，对于总投资超过3000万的政府投资项目，其施工、设计、监理等均应通过公开招标确定中标人。但由于现行政府体制、机制等方面的原因及融资需要，许多政府投资的大型、特大型项目的承包单位仍为提前内定，然后再通过公开招标的形式使内定人中标，并签定建设工程合同。此模式下，由于作为招标控制价基础的政府定额及相关取费标准一般均高于市场价较多，从而导致最终签定的合同价虚高，该情况下，如果双方签定的为固定价格合同，则往往会造成国有资金的大量流失。
2.合同条款约定不规范，工程造价管理难度加大。部分项目的合同条款对于合同外单价的确定及最终工程结算原则、工程的质量要求甚至承包范围等双方主要权利、义务约定不清，建设工程合同流于形式，缺乏约束力和执行力，致使工程管理及造价控制难度加大。
3.合同签订环节缺乏监管，随意签订固定总价合同。部分建设单位在无准确施工图预算作为依据的情况下，将工程内容及数量并不明确的项目及不宜采用固定总价合同模式的大型项目以固定总价的形式发包，这些合同往往条款含糊不清，且价格过高。
4.材料、设备认价过高。部分材料或设备，由于图纸中规格、型号不明确等原因，招标时只是作为暂定价处理，有时也由于施工过程中签证事项或设计变更的发生等原因，出现需甲、乙双方重新确定的材料或项目单价，而此时可能会因某些人为的原因，出现确认价远远高于市场价的情况。
5.现场签证管理不严，施工过程造价虚增。政府投资项目普遍存在着现场签证内容过多、签证量过大的现象，甚至存在现场签证失实等问题，而这些签证大多是一些隐蔽或需要现场跟踪测量的项目，事后很难重新核实。此外，建设单位有时还指令设计单位通过设计变更的形式对某些工程材料或施工工艺进行不必要的更改，然后对更改后涉及的单价进行高价结算，虚增造价。
（四）建设单位管理人员责、权不对等
有些建设单位由于缺乏监管等原因，致使某些现场签证等经济资料的签字人员非合同约定项目工程师，且无相应的授权委托书；有些经济资料的签字人员虽是合同中约定或授权的项目工程师，但其可能并非实际管理人员，真正“操控”人员并未在重要资料上签字确认，致使项目管理人员责、权严重不对等，一旦出现问题，难以进行责任追究。
（五）规避招标，指定分包现象严重
对于大型、特大型项目，国家明文规定其所有工程及设备、材料必须进行公开招标择优选择承包单位及供应商。该情况下，为了规避招标，有些建设单位将整个大型、特大型项目先通过公开招标形式发包给一个总承包企业，然后再利用其甲方地位，将其中的若干专业工程或材料、设备的供应指定给内部人进行分包、供应，致使工程质量及造价控制的难度进一步加大。
（六）工程监理、造价咨询等中介机构未能发挥应有作用
工程造价、监理等中介机构的从业人员素质不一，流动频繁，加之我国相关职业管理制度尚不健全，致使其工作质量难有保证。有些造价咨询公司片面追求工作速度和业绩，疏于工作质量的控制，量单及预算编制中错算、漏算现象时有发生；有些监理人员责任心缺乏，未能真正起到监理作用。在监管未能真正到位的情况下，中介机构还可能被某些人所利用，甚至违规操作，弄虚作假。
（七）其他问题
由于国家对建设工程领域各行业资质管理较严格及各方所掌握的信息、资源不对等等原因，我国建设领域还普遍存在着借照经营、层层转包等违规问题。这些问题在施工、设计、监理、造价咨询等行业均普遍存在，其隐蔽性强、危害性大，直接导致中间环节增多，提高了工程质量及造价控制的难度。
三、思考及建议
为保证政府投资项目优质高效地运行，针对上述政府投资项目存在的问题，政府相关部门有必要采取下列改进措施：
（一）转变政府管理职能，进一步深化投资体制改革
完善政府投资体制，规范政府投资行为，使政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。放宽社会资本的投资领域，能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。各级政府要创造条件，引入市场机制，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。
（二）健全政府投资项目决策机制。
进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平；政府投资项目要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则；特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。
（三）进一步完善、推行代建制
总结近几年代建管理经验，进一步研究、完善代建制制度，对非经营性政府投资项目积极推行代建制，通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。克服传统体制中非经营性政府投资项目“建设、管理、使用三位一体”的弊端，实现建设和使用相分离，不断提高建设管理的专业化水平，防止长期存在的超规模、超标准、超概算现象。
（四）加强对招标控制价的审核工作。
招标控制价是中标价的“上限”，政府相关部门应严把招标控制价审核关，鉴于目前建设工程领域招投标过程中普遍存在且短时间内尚难完全扭转的各种违规问题，该工作显的尤为重要。
（五）相关部门加强监管
目前，我国对政府投资项目的监督体系尚不健全，监督力度急待加强。为此，政府必须下大力气理顺、协调好各监督部门之间的关系，使各部门权责明确，在工程立项、招投标、预算及招标控制价审核、合同签订、工程竣工验收等关键环节切实加强监管，有效促进对政府投资项目的管理，提高财政资金的使用效率。