论文部分内容阅读
内容提要通过对临渭区旧城改造的调研，发现存在政府、开发商及被拆迁户的利益博弈、依法行政、群众利益诉求的扭曲及法治政府的权力架构等问题，而这些问题的核心是利益协调与政府法治。在研究政府角色定位、旧城改造中的公共利益、正当程序以及调控工具等旧城改造的顶层设计的基础上，提出协调各方利益与政府法治这一核心问题的四个解决策略。
关键词旧城改造利益协调政府法治
〔中图分类号〕C914〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X(2014)06-0117-07
旧城改造可以释放城市中社会与经济发展的巨大能量，从而促进城市跨越式发展，是城市面貌质变的重要转换器，研究旧城改造具有重要的现实意义。但是，传统上研究旧城改造的学者多关注于物质层面上的问题，比如旧城改造中的房屋拆迁、资金来源、容积率补偿、城市景观等问题，而从社会性角度去深入探究的很少。①从社会性的角度看旧城改造，其实是参与改造的主体之间利益博弈的过程，这些利益博弈在法治社会需要依法进行，因此旧城改造的主导者政府以及主要参与方开发商及被拆迁户之间的利益博弈与政府法治之间的冲突就成为影响旧城改造的一个核心问题。2013年11月21日，我们项目组四人去渭南市临渭区城改办调研城改情况。经过调研了解到目前临渭区旧城改造中的利益博弈与政府法治存在的问题，这些问题就全国而言具有一定的普遍性。因此，研究解决这些问题具有一定的理论与实践意义。
一、临渭区旧城改造当前存在的主要问题
总体而言，目前渭南临渭区城改所面临的最核心问题是各方利益的博弈与政府法治如何实施之间的矛盾冲突与协调。这一核心问题体现在以下几个方面：
1政府、开发商、被拆迁户三者的利益博弈
在旧城改造过程中参与的三方各有自己的凭借之处，政府有行政权力，开发商有资金，被拆迁户实际占有着被拆迁的房屋，这三者凭借各自的优势展开力量博弈。在利益博弈过程中三者都能够影响到其他一方的利益，并通过各自的优势取得博弈过程中利益最大化。
（1）政府与开发商之间的博弈模式
旧城改造主要是政府牵头实施，但由于政府资金困难，在拆迁中政府主要利用开发商资金实施拆迁。但是，当政府拆迁出净地后却需要按照法律规定进行拍卖，这块净地能否拍卖到投入拆迁资金参与到拆迁中的开发商手里并不确定，因此，开发商担心自己投资参与拆迁的土地最终不能拍卖到自己手
* 基金项目：国家社会科学基金项目“管制性征收研究” （13BFX049）
① 张伊娜、王桂新：《旧城改造的社会性思考》，《城市问题》2007年第7期。
里，对拆迁就不积极。政府引入开发商资金的实质是政府将开发商作为银行来利用，而开发商参与拆迁主要是为了后期开发的利益而不是给政府提供无息贷款，因而政府与开发商在拆迁资金的利用上展开博弈。
开发商会试图对拆迁资金进行监控，要求政府为利用资金而承诺一定行为。为了监控拆迁资金的利用，开发商还会介入拆迁评估，即对被拆迁房屋附属物的认定、拆迁面积的认定都需要得到开发商的确认，因此政府与开发商之间的沟通协调难度增大。由于前期拆迁的资金是开发商的，因此政府对这些资金使用的管控比较难。有时候安置与拆迁的资金不能及时到位，产生开发商制约了政府拆迁的现象。资金不到位的时候，安置楼建设不起来，无法保证群众的安置。一个项目拆迁到一半的时候，开发商不注入资金，可能导致项目停止。
（2）被拆迁户参与博弈的模式
被拆迁户参与博弈之后，增加了政府拆迁的难度，同时对于法治政府也提出了新的要求，即为了保护被拆迁户的利益政府不得随意强拆。但是如果过于侧重个别被拆迁户的利益，则可能造成其他被拆迁户的利益损失，甚至造成群众内部的矛盾。如政府拆迁无法进行的时候，其他村民开始自行强拆钉子户。参见《村民合伙强拆“钉子户” 因想早点搬进新房》，http:∥news.sohu.com/20140222/n395480702.shtml，2014年2月22日。而实际上被拆迁户方面对利益博弈中各方力量对比影响最大的只是一些对利益追求有特殊要求的被拆迁户，一般的被拆迁户在利益博弈过程中并不提出过分的要求，比较容易处理。这些对利益诉求有特殊要求的被拆迁户主要是：
第一，拆迁遗留户及钉子户问题。在拆迁开始时有一些居民没有随着大家一起拆迁，从而成为拆迁遗留户及钉子户，当拆迁问题拖了几年之后，地价上涨，遗留户及钉子户随即提高了他们的房屋拆迁补偿要求。随着地价不断上涨，这些人的补偿要求也不断上涨，拆迁单位如果按照新的标准补偿则对以前被拆迁者造成不公平，因此双方僵持。如青岛的房主索要2亿元的补偿金，导致10年没有拆迁，从而遗留成为钉子户的典型案例。参见《10年钉子楼的孤岛生活》，http:∥csxb.bandao.cn/data/20131224/html/5/content_1.html，2013年12月25日。遗留户及钉子户体现了爱哭的孩子有奶吃，侵占集体利益的人、能纠缠的人得到的利益最大。
第二，安置问题。一些拆迁项目已经建成了安置房，地段与户型都不错，但是被拆迁户就是不愿意搬去安置房住。安置难，导致拆迁户一直处于被拆迁状态，“居”不安，则社会稳定难度加大。加之有些钉子户对方案不满意，排斥安置从而导致问题越来越严重，有时候可能只有一、两户不同意就会导致整体安置难度加大。
2014年第6期
旧城改造中的利益博弈与政府法治
2依法条行政还是依法行政
政府法治要求行政机关依法行政，但是对于法治有实质法治与形式法治两种实践方式。在实践中有些行政机关理解为必需遵守法律的条文规定，否则不是法治，这在实质上是一种形式化的理解法治。在旧城改造过程中一些行政机关选择性的解释法律，即按照是否有利于自己选择对法条进行形式性解释或实质解释。这些选择性的解释法条来实施依法行政实质上是对依法行政的破坏。
（1）规划刚性的问题
规划的立法本意在于规划应当具有刚性不得随意被修改，但按照规划法第48条的规定，市区内的控制性规划是可以修改的。因此市级规划部门就利用该条款的规定频繁修改市区内控制性规划，导致规划缺乏刚性。旧城改造在建的项目因为规划的不断修改而受到影响，典型的如渭南老火车站改造项目中一个广场的区域连续变动三次，导致项目的建设随着规划的变化在变。建设难于实施下去，行政机关的权威及信用也在规划变动中受到影响。如有的工程在施工的时候是符合规划的，但在施工过程中，或者工程竣工之后，规划发生变化从而导致正在施工的工程或者已经完工的工程不符合规划，从而导致合法性存在问题。因此开发商无法继续投资，项目处于停工状态，合法性没有得到最终决定，项目去向无法确定。
整体而言，临渭区目前规划的调整没有合理的程序，行政机关借法律规定控制性规划可以修改的空间对规划调整比较随意。调整的时候不与相关利害人进行协调。从而导致政府与群众矛盾加大。
（2）城改容积率的问题
法律对于规划中的城市容积率问题并没有强制性的规定，只是原则性的要求“合理确定拆迁和建设规模”。《中华人民共和国城乡规划法》（2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过），第31条。渭南市旧城改造实践中对于容积率的规定却过于教条。
最典型的例子就是园里堡村，该村村民已经全部转化为居民。村中已经没有农地，村民居住条件拥挤，防火条件不符合要求。因而，全村群众对于城改的期待比较高。但是在城改办与开发商测算之后，由于地块面积的限制，该村的改造需要在容积率上达到56甚至更高才能保证投资的成本收回。但是，临渭区限定城区的35的容积率，导致园里堡村这个最合适的城中村改造难于实现。对于开发商来说，只有容积率达到56的时候成本与支出才能平衡，否则开发商不合算。因而，在法律规定的框架内部，城市容积率能否改变就成了一个问题。
（3）旧城改造中的法律程序问题
我国没有制定专门的旧城改造方面的法律规范，因而旧城改造部门在执行改造任务的时候面临着缺乏相关法律依据的问题，最突出的就是在旧城改造程序方面没有明确的法律规定。
临渭区的旧城改造申报项目的手续繁琐，需要申报的部门多，各部门制定的法律程序政策指导性差。尤其是由于国家在旧城改造方面没有法定的程序期限规定，因此负责旧城改造的机关如临渭区城改办报告打上去之后，渭南市政府相关部门迟迟没有回音。这些作法从法律的条文规定来看似乎不违法，因为目前没有城改申请的法定期限，所以上级的答复通常比较晚，甚至没有答复。在法律程序不明确的时候，临渭区的城改办无法向法院申请强制拆迁，这就更进一步增多了钉子户的数量。
3利益诉求的扭曲
群众对于旧城改造有一定的利益诉求，通常情况下群众对于拆迁并不反对，甚至有不少群众期望通过拆迁来实现生活的转折。但是有个别群体对于通过旧城改造来改善生活的期望过高，从而造成利益诉求的扭曲，存在一些漫天要价现象，如有要求一间房屋补偿300多万的，这是参照北京的地价来要求的。群众补偿期待比较高，有许多补偿要求超出合理的范围。
在实践中临渭区对于被拆迁的住房缺乏统一的补偿标准，有的项目补偿高，有的项目补偿低。从而导致一些群众等待心理，期待其他高补偿的项目标准能够实现到自己身上。有些项目前期补偿低，而后期补偿高导致前期的群众不满意。在公平、统一原则没有确立之前，不一样的补偿标准反而促进了群众在利益诉求方面的扭曲。
4政府行政权力架构问题
法治政府需要对政府行政权力架构有一定的设计，否则容易造成权力的内耗。目前来看，临渭区在旧城改造法治政府的架构上主要存在以下两个问题：
（1）旧城改造部门与其他部门的协调问题
旧城改造部门与其他职能部门之间的协调不顺畅，城改部门单打独斗，缺乏与其他部门之间的协作。旧城改造部门需要政府主要领导全力支持，要求各相关部门相互配合。从旧城改造的便利性方面来看，目前设置的城改办就是旧城改造的主管部门。因此，在集体土地变国有土地；村民变居民的问题上应当由城改办牵头其他单位协调尽快处理相关问题。
（2）市、区城改权力体制不顺畅
按照现行市政府与区政府的权力体制来看，与旧城改造相关的规划与城建等权力在市上，而实际的旧城改造事情却是由区政府在实施。这一权力体制之下，区政府实施旧城改造项目需要向市政府申请，从而导致旧城改造项目的手续环节过多、周期过长，有的项目需要一至二年才能申请下来。同样由于权力体制上的问题，区上各单位在政策的执行上各自为政，即使在同一个街道办也有不同之处。但是有些项目是市上的，市上会执行市上的政策，而与区上不同。这样就产生了市政府与区政府执行的旧城改造政策有差异，而在同一个区内不同的街道办也可能执行不同的旧城改造政策。
二、旧城改造的顶层设计
旧城改造尽管是渭南市临渭区的具体工作，但是该工作在实施的过程中还是需要顶层设计，即宏观的指导思想。既然是宏观指导思想，则涉及旧城改造的最重大方面，这些问题的解决不仅对临渭区有意义，对全国旧城改造的推进实施也有借鉴意义。这些设计主要有：
1政府的角色定位
旧城改造中的政府角色定位问题并不是中国独有的问题，其他发达国家发展的过程中也遇到过类似的问题。1996年联合国第二次人居会议的《伊斯坦布尔宣言》提出在全球住房战略中政府的责任包括“能力赋予”。See Report of The United Nations Conference on Human Settlements (HABITAT II) (Istanbul, 3-14 June 1996)，Chapter IV Global Plan of Action: Strategies for Implementation, A/CONF.165/14, p.33.政府赋予能力政策是将政府的积极性和个人的积极性合理地结合起来，为居民提供表达自己要求的机会，从而鼓励居民参与自身居住环境的改善。李东泉：《政府赋予能力与旧城改造》，《城市问题》2003年第2期。这样才能解决两个全球性的主题：第一，为所有人提供适当的住房；第二，城市化世界中可持续发展的人类住区。See HABITAT II - Second United Nations Conference on Human Settlements Istanbul, 3-14 June 1996 ，https:∥www.un.org/en/development/devagenda/habitat.shtml, 2013年12月8日。而这两个主题也正是与中国目前的旧城改造的主题相吻合。
政府需要积极引导私人力量进入旧城改造项目。国务院明确规定政府对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，应当鼓励和支持民间资本进入。《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）。该规定为旧城改造引入社会资本进入土地一级开发运作领域提供了政策依据。事实上，上海、北京、深圳、天津、海南、昆明等城市都提出旧城改造开发中要积极引入市场竞争机制，走市场运作模式，只是各地鼓励社会资本进入土地开发的程度不尽相同。大多数城市采取的是政府投资土地一级开发，通过土地招商引入社会资本进行土地二级开发的做法，如深圳市就规定，城市更新涉及的基础设施和公共服务设施建设资金从土地出让金中安排，征地拆迁补偿成本从土地出让收入中支付。《深圳市城市更新办法》（深圳市人民政府令2009年第211号）。所以政府应当在基础性的土地一级开发中起到主导作用，而在具体建设性的二级开发中不宜过多涉入。从旧城改造比较成功的香港来看，政府也不宜过多的涉入改造过程。徐建华：《香港和广州：旧城改造的模式及行动者比较》，《中山大学学报论丛》2005年第25卷第5期。
政府的角色定位应当是在发挥私人力量的前提下，积极加强政府引导，而不是以政府替代私人，走一条一级市场政府主导私人协助，二级市场政府引导调控以市场力量为主的路线。
2旧城改造的方向：公共利益
旧城改造的公共利益主要体现在居住在旧城区群众每个人个体生活的各个方面利益增加，如房屋面积、医疗保障、教育、生活便利程度等。尽管带有公共的定语，但公共利益则是以个体的利益为出发点的，是包含在个体利益之中的公共性因素。张康之、张乾友：《考察“公共”概念建构的历史》，《人文杂志》2013年第4期。因此，各个个体利益的增加就是公共利益得到增加，旧城改造的方向应当是提高群众的生活水平，促进城市的发展。城市的发展与进步主要的衡量标准就是城市中各个居民的生活水平是否得到提高。
从巴黎的旧城改造历史来看，为了群众利益在改造过程中还应当防止出现城市分化与破坏城市的历史风貌。张钦楠：《百年功罪谁论说——评奥斯曼对巴黎的旧城改造》，《读书》2009年第7期。在改造过程中需将一些与群众生活相关的产业作相应的保留，以便于群众生活。旧城改造还应当保障群众的生活方式不受到改变，因为一定的生活方式代表了一定的社会存在方式。这些社会存在方式承载着社会的群体记忆与文化传承等，也反映了公共利益。
3旧城改造中的正当程序
旧城改造中对私有财产权的限制是符合公共利益的，但是对于限制的过程却需要符合法律的正当程序。以县级政府作出房屋征收的程序规定为例来看，至少有以下程序是必需的：社会稳定风险评估、政府常务会议讨论、征收补偿费用应当足额到位、拟定征收补偿方案、征求公众意见、公布意见及根据意见修改的情况、听证会、根据听证会修改征收补偿方案、征收决定、载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项的公告、宣传及解释工作等一系列的程序。尤其是大型的改造项目，更需要增加公众参与等程序。因为大型的拆迁改造项目，不能单一的由一方主体决定，这样不利于拆迁项目的完善和民主监督。倪楠、白永秀：《中心城区城中村拆迁改造研究》，《人文杂志》2013年第8期。因此，从程序上来看所有的与旧城改造相关的法定程序政府都必需遵守，并且在各个不同的程序中引入公众参与。提高群众的参与不但可以保证旧城改造中的正当程序，而且还能使群众利益受到保护。
4土地供应调控的工具：土地储备与管制性征收
城市土地的面积是有限的，在有限的土地上政府进行可能超过土地承载能力的旧城改造时就需要一定的手段来增加土地供应。这些手段主要有土地储备与管制性征收。
（1）土地储备
作为旧城改造的实施主体如果手中没有一些机动的用地指标，那么当一些土地不够用时，旧城改造办可能会出现“巧媳妇难为无米之炊”的困境。如临渭区园里堡村旧城改造的问题已经拖了四年，这四年中街道办一直控制着群众拆旧房建新房的需求，控制的手段就是承诺即将进行旧城改造。但是由于市区没有土地储备，而现有土地上无法满足改造要求，目前问题如果再不解决，干部可能无法控制群众的建房需求，从而导致群众突破建设的限制大量的加盖房层。这样如果要拆迁时，政府面对的问题更难于解决。如政府有一定的土地储备就可以置换或者划拨一些土地给园里堡村从而解决园里堡村旧城改造的困境。
（2）管制性征收
管制征收指政府采用强制性权力对私人使用不动产进行管制的时候对私人财产权益造成类似于征收的损失，从而认为该管制转化为征收，对该被管制人财产价值的减损需要参照征收进行公正补偿的法律制度。彭涛：《论美国管制征收的认定标准》，《行政法学研究》2011年第3期。管制性征收强调政府对土地利用进行管制从而实现政府的行政目标。因而土地储备是在硬件上增加土地供应量，而管制性征收则是通过管制手段，软性的调节土地供应。如前述园里堡村的问题通过土地储备增加土地供应可以解决问题，也可以通过管制性征收解决问题。即政府对园里村土地利用进行管制，不允许其建造超出容积率的建筑，若因此而给该村造成一定的损失，这些损失通过经济补偿给予村民，而村民利用这些经济补偿到其他地方去购买住房，从而解决目前的困境。
三、协调利益的法治政府
基于前述分析，我们认为旧城改造中各方有各自的利益诉求是正常的，各自的利益存在冲突也是可以理解的，解决利益冲突的关键在于政府在法治框架内协调各方的利益。当利益冲突无法调解的时候，依据法律规定确定各个利益之间的优先次序以解决利益冲突。即在法律的框架内进行协调以解决利益冲突问题。
1各方博弈的解决策略
在各方力量博弈的时候需要确立一个协调的原则，否则协调就会变成和稀泥。旧城改造总体上是为了公共利益，因此各方利益协调的基本前提是公共利益得到维护。只有在公共利益得到提升的前提下，才能谈得到各方的利益协调问题，否则就是政府对其他各方利益的无原则让步，而不是协调各方利益了。对于各方利益的确认必须是在法治政府的框架内进行，即依法确认各方利益。
（1）政府与开发商之间的利益协调
民营资本参与旧城改造使得改造的资金来源多元化，解决了相当一部分政府资金方面的压力。因此，需要鼓励民营资本进入旧城改造领域，但同时对于资本的盈利需求要进行控制，否则旧城改造的公益性将会受到巨大的冲击。在政府与开发商之间的利益分成中，政府应当在一级土地开发中占主导地位，在二级土地开发中占次要地位。
在各方利益的协调中还需要注意区政府与市政府的利益协调。这方面可以参考厦门的作法。厦门在土地出让收入分成体制方面规定，原则上实行市区分成，分成办法和比例由市政府另行确定。《关于调整部分事权与财政体制的通知》（厦委发〔2003〕19号）。在实际执行过程中，旧城改造的土地出让收入分成体制复杂多样，因而市级政府与区级政府都需要参与利益分成，这样以提高各级政府的积极性。
（2）被拆迁者的利益协调
产生拆迁钉子户与遗留户的一个重要原因就是群众对于房屋拆迁补偿的价值构成不清楚。房地产的价值应取决于房地产未来可能获得的收益，而不是现状或历史获得的收益。作为现状存在的待拆迁房地产，目前所产生的收益较低，因此评估价不高。但因有了政府规划的改变以及其他条件的变化，该房地产未来可获收益的能力增加了。被拆迁人通常会觉得开发后的土地增值收益也应该包含在安置补偿费中。事实上，土地的增值收益属于国家所有。因为政府对土地的基础设施进行了改善，才会使得土地价值有所提高。在实际的拆迁工作中，很多被拆迁人对此并不理解，他们认为这部分收益应当是自己的，这是拆迁双方矛盾产生的一个原因。
在拆迁程序中应当以公众参与等灵活的方式使群众明白：中国的房地产价值是由两部分构成：一是房屋的价值，二是土地使用权价值。我国实行土地公有制度，因此房产的价值由国家或者集体所有的土地的使用权价值以及房屋价值共同构成。以公共利益的保障为基础，确定在相同或者相类似的城市区域有相同的拆迁补偿标准。这样在相同补偿标准的区域被拆迁户对于拆迁补偿有确定的心理预期，减少了被拆迁者漫天要价的现象。
对于遗留户及钉子户来说，主要是补偿是否合理的问题，如果补偿合理，则是是否符合强制拆迁的问题。对于遗留户及钉子户来说，不能一味迁就，否则不利于公平的实现。在符合法律程序的前提下对于遗留户及钉子户要申请法院进行强制拆迁。
2依法行政
（1）增加规划的刚性
规划的刚性不足主要在于《中华人民共和国城乡规划法》以及《陕西省城乡规划条例》规定的控制性规划修改程序本身弹性比较大。为了增加规划的刚性，渭南市政府首先可以在制定规划时加强公众参与，力求制定出的规划比较科学，减少修改的可能性。决策式规划对弱势群体的影响在整体上是不利的，卢源：《论旧城改造规划过程中弱势群体的利益保障》，《现代城市研究》2005年第11期。因此需要引入公众参与以加强对这些群体的保护。其次，加强行政机关的自我约束，即在规划法与陕西省城乡规划条例的范围内自行限定一些严格的规划修改的条件与程序，以防止规划随意变动而影响旧城改造的进程。
（2）转变规划理念
城市容积率的问题涉及城市建设是“摊大饼”还是“集约用地”这个老问题。城市土地的集约利用势必会提高建设的容积率，而容积率提高后，群众的生活质量可能会受到一定的影响，这两者是有一定内在冲突的。这一矛盾的解决需要从更高层面上来看，土地是不可再生的资源，土地只能集约利用，没有别的途径。至于多少容积率才是合理的，需要从旧城改造的整体出发，从经济效益、环境效益和空间形态等多方面考虑，分析各方之间的关系和结合点，实现规划容积率控制的刚性和弹性的结合，制定科学合理的容积率。刘贵文等：《旧城改造开发项目的容积率问题研究》，《城市发展研究》2010年第3期。从城市的发展来看，既然是城市，必然是人群聚集的地方，只有作为生产要素之一的人聚集起来了，城市也才能有自己的经济驱动力。从这一角度来看，降低容积率所带来的生活环境的平静、安宁与城市本身的职能是相冲突的。因此，在城市土地利用上，只要符合法律规定，适度提高容积率才是正确的。
（3）拆迁的法律程序
在全国范围并没有单行的针对旧城改造的立法，而作为渭南市政府虽然也没有地方立法权限，但并不意味着在旧城改造中就可以不遵守一定的程序要求。可以在理顺城改体制，确定城改负责机关之后，由该机关负责制定城改相关事项的程序期限。在城改事项申请的程序中明确各个程序的时间期限，对于公民来说申请行政机关之后60日内没有答复就可以起诉，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过法释〔2000〕8号），第39条。那么按照一般的法律逻辑，下级向上级城改部门的申请事项也不应当比这个期限长。当城改负责机关在旧城改造过程中遵守了法律程序，《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》。并符合相应条件的时候就可以申请人民法院强制拆除，这样钉子户也将会减少。
3扭曲利益的矫正
解决利益扭曲的根本方法在于由政府制定统一的、合理的补偿标准，并且合乎法律程序的强制性的贯彻下去。统一的补偿标准应当由两大主要部分构成：其一，土地使用权；其二，房屋价值。在合适的补偿标准统一确定并公布之后，过分的利益诉求才会减少。
4旧城改造中的政府权力架构：市区行政管理体制的变革
法治政府需要适当的调整政府权力架构来适应旧城改造。否则政府的权力运行可能会出现与法治发展不相适应的地方。如广州越秀区就规定越秀区城市更新改造项目办公室负责编制全区旧城改造整体规划，《关于旧城改造工作体制调整的意见》 （越府办〔2008〕68号），http:∥xxgk.yuexiu.gov.cn/YX01/200907/t20090720_1073.html，2013年12月14日。这样符合行政管理体制设定的一个基本原则“权随事走”，即一定的权力是与一定的管理事务相结合的，当事务被委派给某一机构的时候，相应的权力也会被委托。目前临渭区面临的问题是城改办负责旧城改造的具体事务，但是与旧城改造相关的规划等权力却并没有委托给城改办，从而导致城改办在处理问题时有心无力。广州市确立以区为主征收体制，区政府面临着直接的居民群体。《补偿奖励≤同区位一手房价》，《广州日报》2011年9月15日，第A3版。在临渭区的旧城改造中也应当这样，即将与旧城改造相关具体事务交由区城改办负责，相关的权力应当理顺，以便于改造的实施。具体来说应当建构区城改办集中行使与旧城改造相关的规划、处罚、拆迁等一系列权力，这样才能在旧城改造事项上减少各级政府之间的权力冲突，才能为法治政府的建立奠定基础。
四、结语
旧城改造中的利益协调与政府法治问题影响着改造的进程与效果，只有在法律框架内协调好各方利益，即以法治政府为前提以利益协调为手段，才能推动旧城改造的顺利实施，从而提高全社会的福利。政府在旧城改造中的利益协调应当是在法治框架内的协调，不应当将非法利益合法化，也不应当让合法利益受到损失。利益协调只能是在法律框架内的相互妥协，将冲突调整到最小。以法治政府为前提更需要灵活的运用法律，不能简单粗暴的适用法律条文来规制旧城改造，而应当立足于立法者的本意，在旧城改造中追求公共利益的实现为原则，对法律条文灵活地运用。
旧城改造中的利益协调与政府法治问题从某种程序上来说是一个永恒的话题，因为随着社会的发展，利益的内容在发展，而法治的内容也在发展，两者在发展中仍然需要协调。只是博弈各方为了各自的利益作出的让步会随着时代的发展而不同、法治政府在利益博弈中关注的重点不同而已。
从发展的角度来看，旧城改造中的利益在协调之后可能还会在一段时期之后再一次失衡。在法治政府框架内研究如何在旧城改造中各方利益发展变化过程保持利益的协调可能是旧城改造问题研究的下一个重要话题了。
作者单位：西北政法大学行政法学院
责任编辑：秦开凤
关键词旧城改造利益协调政府法治
〔中图分类号〕C914〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X(2014)06-0117-07
旧城改造可以释放城市中社会与经济发展的巨大能量，从而促进城市跨越式发展，是城市面貌质变的重要转换器，研究旧城改造具有重要的现实意义。但是，传统上研究旧城改造的学者多关注于物质层面上的问题，比如旧城改造中的房屋拆迁、资金来源、容积率补偿、城市景观等问题，而从社会性角度去深入探究的很少。①从社会性的角度看旧城改造，其实是参与改造的主体之间利益博弈的过程，这些利益博弈在法治社会需要依法进行，因此旧城改造的主导者政府以及主要参与方开发商及被拆迁户之间的利益博弈与政府法治之间的冲突就成为影响旧城改造的一个核心问题。2013年11月21日，我们项目组四人去渭南市临渭区城改办调研城改情况。经过调研了解到目前临渭区旧城改造中的利益博弈与政府法治存在的问题，这些问题就全国而言具有一定的普遍性。因此，研究解决这些问题具有一定的理论与实践意义。
一、临渭区旧城改造当前存在的主要问题
总体而言，目前渭南临渭区城改所面临的最核心问题是各方利益的博弈与政府法治如何实施之间的矛盾冲突与协调。这一核心问题体现在以下几个方面：
1政府、开发商、被拆迁户三者的利益博弈
在旧城改造过程中参与的三方各有自己的凭借之处，政府有行政权力，开发商有资金，被拆迁户实际占有着被拆迁的房屋，这三者凭借各自的优势展开力量博弈。在利益博弈过程中三者都能够影响到其他一方的利益，并通过各自的优势取得博弈过程中利益最大化。
（1）政府与开发商之间的博弈模式
旧城改造主要是政府牵头实施，但由于政府资金困难，在拆迁中政府主要利用开发商资金实施拆迁。但是，当政府拆迁出净地后却需要按照法律规定进行拍卖，这块净地能否拍卖到投入拆迁资金参与到拆迁中的开发商手里并不确定，因此，开发商担心自己投资参与拆迁的土地最终不能拍卖到自己手
* 基金项目：国家社会科学基金项目“管制性征收研究” （13BFX049）
① 张伊娜、王桂新：《旧城改造的社会性思考》，《城市问题》2007年第7期。
里，对拆迁就不积极。政府引入开发商资金的实质是政府将开发商作为银行来利用，而开发商参与拆迁主要是为了后期开发的利益而不是给政府提供无息贷款，因而政府与开发商在拆迁资金的利用上展开博弈。
开发商会试图对拆迁资金进行监控，要求政府为利用资金而承诺一定行为。为了监控拆迁资金的利用，开发商还会介入拆迁评估，即对被拆迁房屋附属物的认定、拆迁面积的认定都需要得到开发商的确认，因此政府与开发商之间的沟通协调难度增大。由于前期拆迁的资金是开发商的，因此政府对这些资金使用的管控比较难。有时候安置与拆迁的资金不能及时到位，产生开发商制约了政府拆迁的现象。资金不到位的时候，安置楼建设不起来，无法保证群众的安置。一个项目拆迁到一半的时候，开发商不注入资金，可能导致项目停止。
（2）被拆迁户参与博弈的模式
被拆迁户参与博弈之后，增加了政府拆迁的难度，同时对于法治政府也提出了新的要求，即为了保护被拆迁户的利益政府不得随意强拆。但是如果过于侧重个别被拆迁户的利益，则可能造成其他被拆迁户的利益损失，甚至造成群众内部的矛盾。如政府拆迁无法进行的时候，其他村民开始自行强拆钉子户。参见《村民合伙强拆“钉子户” 因想早点搬进新房》，http:∥news.sohu.com/20140222/n395480702.shtml，2014年2月22日。而实际上被拆迁户方面对利益博弈中各方力量对比影响最大的只是一些对利益追求有特殊要求的被拆迁户，一般的被拆迁户在利益博弈过程中并不提出过分的要求，比较容易处理。这些对利益诉求有特殊要求的被拆迁户主要是：
第一，拆迁遗留户及钉子户问题。在拆迁开始时有一些居民没有随着大家一起拆迁，从而成为拆迁遗留户及钉子户，当拆迁问题拖了几年之后，地价上涨，遗留户及钉子户随即提高了他们的房屋拆迁补偿要求。随着地价不断上涨，这些人的补偿要求也不断上涨，拆迁单位如果按照新的标准补偿则对以前被拆迁者造成不公平，因此双方僵持。如青岛的房主索要2亿元的补偿金，导致10年没有拆迁，从而遗留成为钉子户的典型案例。参见《10年钉子楼的孤岛生活》，http:∥csxb.bandao.cn/data/20131224/html/5/content_1.html，2013年12月25日。遗留户及钉子户体现了爱哭的孩子有奶吃，侵占集体利益的人、能纠缠的人得到的利益最大。
第二，安置问题。一些拆迁项目已经建成了安置房，地段与户型都不错，但是被拆迁户就是不愿意搬去安置房住。安置难，导致拆迁户一直处于被拆迁状态，“居”不安，则社会稳定难度加大。加之有些钉子户对方案不满意，排斥安置从而导致问题越来越严重，有时候可能只有一、两户不同意就会导致整体安置难度加大。
2014年第6期
旧城改造中的利益博弈与政府法治
2依法条行政还是依法行政
政府法治要求行政机关依法行政，但是对于法治有实质法治与形式法治两种实践方式。在实践中有些行政机关理解为必需遵守法律的条文规定，否则不是法治，这在实质上是一种形式化的理解法治。在旧城改造过程中一些行政机关选择性的解释法律，即按照是否有利于自己选择对法条进行形式性解释或实质解释。这些选择性的解释法条来实施依法行政实质上是对依法行政的破坏。
（1）规划刚性的问题
规划的立法本意在于规划应当具有刚性不得随意被修改，但按照规划法第48条的规定，市区内的控制性规划是可以修改的。因此市级规划部门就利用该条款的规定频繁修改市区内控制性规划，导致规划缺乏刚性。旧城改造在建的项目因为规划的不断修改而受到影响，典型的如渭南老火车站改造项目中一个广场的区域连续变动三次，导致项目的建设随着规划的变化在变。建设难于实施下去，行政机关的权威及信用也在规划变动中受到影响。如有的工程在施工的时候是符合规划的，但在施工过程中，或者工程竣工之后，规划发生变化从而导致正在施工的工程或者已经完工的工程不符合规划，从而导致合法性存在问题。因此开发商无法继续投资，项目处于停工状态，合法性没有得到最终决定，项目去向无法确定。
整体而言，临渭区目前规划的调整没有合理的程序，行政机关借法律规定控制性规划可以修改的空间对规划调整比较随意。调整的时候不与相关利害人进行协调。从而导致政府与群众矛盾加大。
（2）城改容积率的问题
法律对于规划中的城市容积率问题并没有强制性的规定，只是原则性的要求“合理确定拆迁和建设规模”。《中华人民共和国城乡规划法》（2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过），第31条。渭南市旧城改造实践中对于容积率的规定却过于教条。
最典型的例子就是园里堡村，该村村民已经全部转化为居民。村中已经没有农地，村民居住条件拥挤，防火条件不符合要求。因而，全村群众对于城改的期待比较高。但是在城改办与开发商测算之后，由于地块面积的限制，该村的改造需要在容积率上达到56甚至更高才能保证投资的成本收回。但是，临渭区限定城区的35的容积率，导致园里堡村这个最合适的城中村改造难于实现。对于开发商来说，只有容积率达到56的时候成本与支出才能平衡，否则开发商不合算。因而，在法律规定的框架内部，城市容积率能否改变就成了一个问题。
（3）旧城改造中的法律程序问题
我国没有制定专门的旧城改造方面的法律规范，因而旧城改造部门在执行改造任务的时候面临着缺乏相关法律依据的问题，最突出的就是在旧城改造程序方面没有明确的法律规定。
临渭区的旧城改造申报项目的手续繁琐，需要申报的部门多，各部门制定的法律程序政策指导性差。尤其是由于国家在旧城改造方面没有法定的程序期限规定，因此负责旧城改造的机关如临渭区城改办报告打上去之后，渭南市政府相关部门迟迟没有回音。这些作法从法律的条文规定来看似乎不违法，因为目前没有城改申请的法定期限，所以上级的答复通常比较晚，甚至没有答复。在法律程序不明确的时候，临渭区的城改办无法向法院申请强制拆迁，这就更进一步增多了钉子户的数量。
3利益诉求的扭曲
群众对于旧城改造有一定的利益诉求，通常情况下群众对于拆迁并不反对，甚至有不少群众期望通过拆迁来实现生活的转折。但是有个别群体对于通过旧城改造来改善生活的期望过高，从而造成利益诉求的扭曲，存在一些漫天要价现象，如有要求一间房屋补偿300多万的，这是参照北京的地价来要求的。群众补偿期待比较高，有许多补偿要求超出合理的范围。
在实践中临渭区对于被拆迁的住房缺乏统一的补偿标准，有的项目补偿高，有的项目补偿低。从而导致一些群众等待心理，期待其他高补偿的项目标准能够实现到自己身上。有些项目前期补偿低，而后期补偿高导致前期的群众不满意。在公平、统一原则没有确立之前，不一样的补偿标准反而促进了群众在利益诉求方面的扭曲。
4政府行政权力架构问题
法治政府需要对政府行政权力架构有一定的设计，否则容易造成权力的内耗。目前来看，临渭区在旧城改造法治政府的架构上主要存在以下两个问题：
（1）旧城改造部门与其他部门的协调问题
旧城改造部门与其他职能部门之间的协调不顺畅，城改部门单打独斗，缺乏与其他部门之间的协作。旧城改造部门需要政府主要领导全力支持，要求各相关部门相互配合。从旧城改造的便利性方面来看，目前设置的城改办就是旧城改造的主管部门。因此，在集体土地变国有土地；村民变居民的问题上应当由城改办牵头其他单位协调尽快处理相关问题。
（2）市、区城改权力体制不顺畅
按照现行市政府与区政府的权力体制来看，与旧城改造相关的规划与城建等权力在市上，而实际的旧城改造事情却是由区政府在实施。这一权力体制之下，区政府实施旧城改造项目需要向市政府申请，从而导致旧城改造项目的手续环节过多、周期过长，有的项目需要一至二年才能申请下来。同样由于权力体制上的问题，区上各单位在政策的执行上各自为政，即使在同一个街道办也有不同之处。但是有些项目是市上的，市上会执行市上的政策，而与区上不同。这样就产生了市政府与区政府执行的旧城改造政策有差异，而在同一个区内不同的街道办也可能执行不同的旧城改造政策。
二、旧城改造的顶层设计
旧城改造尽管是渭南市临渭区的具体工作，但是该工作在实施的过程中还是需要顶层设计，即宏观的指导思想。既然是宏观指导思想，则涉及旧城改造的最重大方面，这些问题的解决不仅对临渭区有意义，对全国旧城改造的推进实施也有借鉴意义。这些设计主要有：
1政府的角色定位
旧城改造中的政府角色定位问题并不是中国独有的问题，其他发达国家发展的过程中也遇到过类似的问题。1996年联合国第二次人居会议的《伊斯坦布尔宣言》提出在全球住房战略中政府的责任包括“能力赋予”。See Report of The United Nations Conference on Human Settlements (HABITAT II) (Istanbul, 3-14 June 1996)，Chapter IV Global Plan of Action: Strategies for Implementation, A/CONF.165/14, p.33.政府赋予能力政策是将政府的积极性和个人的积极性合理地结合起来，为居民提供表达自己要求的机会，从而鼓励居民参与自身居住环境的改善。李东泉：《政府赋予能力与旧城改造》，《城市问题》2003年第2期。这样才能解决两个全球性的主题：第一，为所有人提供适当的住房；第二，城市化世界中可持续发展的人类住区。See HABITAT II - Second United Nations Conference on Human Settlements Istanbul, 3-14 June 1996 ，https:∥www.un.org/en/development/devagenda/habitat.shtml, 2013年12月8日。而这两个主题也正是与中国目前的旧城改造的主题相吻合。
政府需要积极引导私人力量进入旧城改造项目。国务院明确规定政府对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，应当鼓励和支持民间资本进入。《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）。该规定为旧城改造引入社会资本进入土地一级开发运作领域提供了政策依据。事实上，上海、北京、深圳、天津、海南、昆明等城市都提出旧城改造开发中要积极引入市场竞争机制，走市场运作模式，只是各地鼓励社会资本进入土地开发的程度不尽相同。大多数城市采取的是政府投资土地一级开发，通过土地招商引入社会资本进行土地二级开发的做法，如深圳市就规定，城市更新涉及的基础设施和公共服务设施建设资金从土地出让金中安排，征地拆迁补偿成本从土地出让收入中支付。《深圳市城市更新办法》（深圳市人民政府令2009年第211号）。所以政府应当在基础性的土地一级开发中起到主导作用，而在具体建设性的二级开发中不宜过多涉入。从旧城改造比较成功的香港来看，政府也不宜过多的涉入改造过程。徐建华：《香港和广州：旧城改造的模式及行动者比较》，《中山大学学报论丛》2005年第25卷第5期。
政府的角色定位应当是在发挥私人力量的前提下，积极加强政府引导，而不是以政府替代私人，走一条一级市场政府主导私人协助，二级市场政府引导调控以市场力量为主的路线。
2旧城改造的方向：公共利益
旧城改造的公共利益主要体现在居住在旧城区群众每个人个体生活的各个方面利益增加，如房屋面积、医疗保障、教育、生活便利程度等。尽管带有公共的定语，但公共利益则是以个体的利益为出发点的，是包含在个体利益之中的公共性因素。张康之、张乾友：《考察“公共”概念建构的历史》，《人文杂志》2013年第4期。因此，各个个体利益的增加就是公共利益得到增加，旧城改造的方向应当是提高群众的生活水平，促进城市的发展。城市的发展与进步主要的衡量标准就是城市中各个居民的生活水平是否得到提高。
从巴黎的旧城改造历史来看，为了群众利益在改造过程中还应当防止出现城市分化与破坏城市的历史风貌。张钦楠：《百年功罪谁论说——评奥斯曼对巴黎的旧城改造》，《读书》2009年第7期。在改造过程中需将一些与群众生活相关的产业作相应的保留，以便于群众生活。旧城改造还应当保障群众的生活方式不受到改变，因为一定的生活方式代表了一定的社会存在方式。这些社会存在方式承载着社会的群体记忆与文化传承等，也反映了公共利益。
3旧城改造中的正当程序
旧城改造中对私有财产权的限制是符合公共利益的，但是对于限制的过程却需要符合法律的正当程序。以县级政府作出房屋征收的程序规定为例来看，至少有以下程序是必需的：社会稳定风险评估、政府常务会议讨论、征收补偿费用应当足额到位、拟定征收补偿方案、征求公众意见、公布意见及根据意见修改的情况、听证会、根据听证会修改征收补偿方案、征收决定、载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项的公告、宣传及解释工作等一系列的程序。尤其是大型的改造项目，更需要增加公众参与等程序。因为大型的拆迁改造项目，不能单一的由一方主体决定，这样不利于拆迁项目的完善和民主监督。倪楠、白永秀：《中心城区城中村拆迁改造研究》，《人文杂志》2013年第8期。因此，从程序上来看所有的与旧城改造相关的法定程序政府都必需遵守，并且在各个不同的程序中引入公众参与。提高群众的参与不但可以保证旧城改造中的正当程序，而且还能使群众利益受到保护。
4土地供应调控的工具：土地储备与管制性征收
城市土地的面积是有限的，在有限的土地上政府进行可能超过土地承载能力的旧城改造时就需要一定的手段来增加土地供应。这些手段主要有土地储备与管制性征收。
（1）土地储备
作为旧城改造的实施主体如果手中没有一些机动的用地指标，那么当一些土地不够用时，旧城改造办可能会出现“巧媳妇难为无米之炊”的困境。如临渭区园里堡村旧城改造的问题已经拖了四年，这四年中街道办一直控制着群众拆旧房建新房的需求，控制的手段就是承诺即将进行旧城改造。但是由于市区没有土地储备，而现有土地上无法满足改造要求，目前问题如果再不解决，干部可能无法控制群众的建房需求，从而导致群众突破建设的限制大量的加盖房层。这样如果要拆迁时，政府面对的问题更难于解决。如政府有一定的土地储备就可以置换或者划拨一些土地给园里堡村从而解决园里堡村旧城改造的困境。
（2）管制性征收
管制征收指政府采用强制性权力对私人使用不动产进行管制的时候对私人财产权益造成类似于征收的损失，从而认为该管制转化为征收，对该被管制人财产价值的减损需要参照征收进行公正补偿的法律制度。彭涛：《论美国管制征收的认定标准》，《行政法学研究》2011年第3期。管制性征收强调政府对土地利用进行管制从而实现政府的行政目标。因而土地储备是在硬件上增加土地供应量，而管制性征收则是通过管制手段，软性的调节土地供应。如前述园里堡村的问题通过土地储备增加土地供应可以解决问题，也可以通过管制性征收解决问题。即政府对园里村土地利用进行管制，不允许其建造超出容积率的建筑，若因此而给该村造成一定的损失，这些损失通过经济补偿给予村民，而村民利用这些经济补偿到其他地方去购买住房，从而解决目前的困境。
三、协调利益的法治政府
基于前述分析，我们认为旧城改造中各方有各自的利益诉求是正常的，各自的利益存在冲突也是可以理解的，解决利益冲突的关键在于政府在法治框架内协调各方的利益。当利益冲突无法调解的时候，依据法律规定确定各个利益之间的优先次序以解决利益冲突。即在法律的框架内进行协调以解决利益冲突问题。
1各方博弈的解决策略
在各方力量博弈的时候需要确立一个协调的原则，否则协调就会变成和稀泥。旧城改造总体上是为了公共利益，因此各方利益协调的基本前提是公共利益得到维护。只有在公共利益得到提升的前提下，才能谈得到各方的利益协调问题，否则就是政府对其他各方利益的无原则让步，而不是协调各方利益了。对于各方利益的确认必须是在法治政府的框架内进行，即依法确认各方利益。
（1）政府与开发商之间的利益协调
民营资本参与旧城改造使得改造的资金来源多元化，解决了相当一部分政府资金方面的压力。因此，需要鼓励民营资本进入旧城改造领域，但同时对于资本的盈利需求要进行控制，否则旧城改造的公益性将会受到巨大的冲击。在政府与开发商之间的利益分成中，政府应当在一级土地开发中占主导地位，在二级土地开发中占次要地位。
在各方利益的协调中还需要注意区政府与市政府的利益协调。这方面可以参考厦门的作法。厦门在土地出让收入分成体制方面规定，原则上实行市区分成，分成办法和比例由市政府另行确定。《关于调整部分事权与财政体制的通知》（厦委发〔2003〕19号）。在实际执行过程中，旧城改造的土地出让收入分成体制复杂多样，因而市级政府与区级政府都需要参与利益分成，这样以提高各级政府的积极性。
（2）被拆迁者的利益协调
产生拆迁钉子户与遗留户的一个重要原因就是群众对于房屋拆迁补偿的价值构成不清楚。房地产的价值应取决于房地产未来可能获得的收益，而不是现状或历史获得的收益。作为现状存在的待拆迁房地产，目前所产生的收益较低，因此评估价不高。但因有了政府规划的改变以及其他条件的变化，该房地产未来可获收益的能力增加了。被拆迁人通常会觉得开发后的土地增值收益也应该包含在安置补偿费中。事实上，土地的增值收益属于国家所有。因为政府对土地的基础设施进行了改善，才会使得土地价值有所提高。在实际的拆迁工作中，很多被拆迁人对此并不理解，他们认为这部分收益应当是自己的，这是拆迁双方矛盾产生的一个原因。
在拆迁程序中应当以公众参与等灵活的方式使群众明白：中国的房地产价值是由两部分构成：一是房屋的价值，二是土地使用权价值。我国实行土地公有制度，因此房产的价值由国家或者集体所有的土地的使用权价值以及房屋价值共同构成。以公共利益的保障为基础，确定在相同或者相类似的城市区域有相同的拆迁补偿标准。这样在相同补偿标准的区域被拆迁户对于拆迁补偿有确定的心理预期，减少了被拆迁者漫天要价的现象。
对于遗留户及钉子户来说，主要是补偿是否合理的问题，如果补偿合理，则是是否符合强制拆迁的问题。对于遗留户及钉子户来说，不能一味迁就，否则不利于公平的实现。在符合法律程序的前提下对于遗留户及钉子户要申请法院进行强制拆迁。
2依法行政
（1）增加规划的刚性
规划的刚性不足主要在于《中华人民共和国城乡规划法》以及《陕西省城乡规划条例》规定的控制性规划修改程序本身弹性比较大。为了增加规划的刚性，渭南市政府首先可以在制定规划时加强公众参与，力求制定出的规划比较科学，减少修改的可能性。决策式规划对弱势群体的影响在整体上是不利的，卢源：《论旧城改造规划过程中弱势群体的利益保障》，《现代城市研究》2005年第11期。因此需要引入公众参与以加强对这些群体的保护。其次，加强行政机关的自我约束，即在规划法与陕西省城乡规划条例的范围内自行限定一些严格的规划修改的条件与程序，以防止规划随意变动而影响旧城改造的进程。
（2）转变规划理念
城市容积率的问题涉及城市建设是“摊大饼”还是“集约用地”这个老问题。城市土地的集约利用势必会提高建设的容积率，而容积率提高后，群众的生活质量可能会受到一定的影响，这两者是有一定内在冲突的。这一矛盾的解决需要从更高层面上来看，土地是不可再生的资源，土地只能集约利用，没有别的途径。至于多少容积率才是合理的，需要从旧城改造的整体出发，从经济效益、环境效益和空间形态等多方面考虑，分析各方之间的关系和结合点，实现规划容积率控制的刚性和弹性的结合，制定科学合理的容积率。刘贵文等：《旧城改造开发项目的容积率问题研究》，《城市发展研究》2010年第3期。从城市的发展来看，既然是城市，必然是人群聚集的地方，只有作为生产要素之一的人聚集起来了，城市也才能有自己的经济驱动力。从这一角度来看，降低容积率所带来的生活环境的平静、安宁与城市本身的职能是相冲突的。因此，在城市土地利用上，只要符合法律规定，适度提高容积率才是正确的。
（3）拆迁的法律程序
在全国范围并没有单行的针对旧城改造的立法，而作为渭南市政府虽然也没有地方立法权限，但并不意味着在旧城改造中就可以不遵守一定的程序要求。可以在理顺城改体制，确定城改负责机关之后，由该机关负责制定城改相关事项的程序期限。在城改事项申请的程序中明确各个程序的时间期限，对于公民来说申请行政机关之后60日内没有答复就可以起诉，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过法释〔2000〕8号），第39条。那么按照一般的法律逻辑，下级向上级城改部门的申请事项也不应当比这个期限长。当城改负责机关在旧城改造过程中遵守了法律程序，《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》。并符合相应条件的时候就可以申请人民法院强制拆除，这样钉子户也将会减少。
3扭曲利益的矫正
解决利益扭曲的根本方法在于由政府制定统一的、合理的补偿标准，并且合乎法律程序的强制性的贯彻下去。统一的补偿标准应当由两大主要部分构成：其一，土地使用权；其二，房屋价值。在合适的补偿标准统一确定并公布之后，过分的利益诉求才会减少。
4旧城改造中的政府权力架构：市区行政管理体制的变革
法治政府需要适当的调整政府权力架构来适应旧城改造。否则政府的权力运行可能会出现与法治发展不相适应的地方。如广州越秀区就规定越秀区城市更新改造项目办公室负责编制全区旧城改造整体规划，《关于旧城改造工作体制调整的意见》 （越府办〔2008〕68号），http:∥xxgk.yuexiu.gov.cn/YX01/200907/t20090720_1073.html，2013年12月14日。这样符合行政管理体制设定的一个基本原则“权随事走”，即一定的权力是与一定的管理事务相结合的，当事务被委派给某一机构的时候，相应的权力也会被委托。目前临渭区面临的问题是城改办负责旧城改造的具体事务，但是与旧城改造相关的规划等权力却并没有委托给城改办，从而导致城改办在处理问题时有心无力。广州市确立以区为主征收体制，区政府面临着直接的居民群体。《补偿奖励≤同区位一手房价》，《广州日报》2011年9月15日，第A3版。在临渭区的旧城改造中也应当这样，即将与旧城改造相关具体事务交由区城改办负责，相关的权力应当理顺，以便于改造的实施。具体来说应当建构区城改办集中行使与旧城改造相关的规划、处罚、拆迁等一系列权力，这样才能在旧城改造事项上减少各级政府之间的权力冲突，才能为法治政府的建立奠定基础。
四、结语
旧城改造中的利益协调与政府法治问题影响着改造的进程与效果，只有在法律框架内协调好各方利益，即以法治政府为前提以利益协调为手段，才能推动旧城改造的顺利实施，从而提高全社会的福利。政府在旧城改造中的利益协调应当是在法治框架内的协调，不应当将非法利益合法化，也不应当让合法利益受到损失。利益协调只能是在法律框架内的相互妥协，将冲突调整到最小。以法治政府为前提更需要灵活的运用法律，不能简单粗暴的适用法律条文来规制旧城改造，而应当立足于立法者的本意，在旧城改造中追求公共利益的实现为原则，对法律条文灵活地运用。
旧城改造中的利益协调与政府法治问题从某种程序上来说是一个永恒的话题，因为随着社会的发展，利益的内容在发展，而法治的内容也在发展，两者在发展中仍然需要协调。只是博弈各方为了各自的利益作出的让步会随着时代的发展而不同、法治政府在利益博弈中关注的重点不同而已。
从发展的角度来看，旧城改造中的利益在协调之后可能还会在一段时期之后再一次失衡。在法治政府框架内研究如何在旧城改造中各方利益发展变化过程保持利益的协调可能是旧城改造问题研究的下一个重要话题了。
作者单位：西北政法大学行政法学院
责任编辑：秦开凤