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摘要：土地是农业生产、农民生存、农村发展的重要物质基础。随着农村经济体制改革的不断深入，现行的以家庭联产承包责任制为核心的农村土地经营政策，一定程度上束缚了农村生产力的发展，制约了农业产业化进程。本文从太湖国家旅游度假区土地流转的现状和问题出发，兼顾其他地方的一些共性问题，研究分析土地流转的趋势和政策动向，提出可供选择的财政政策建议。
关键词：农村土地；流转；财政政策
土地是农业生产、农民生存、农村发展的重要物质基础。随着农村经济体制改革的不断深入，现行的以家庭联产承包责任制为核心的农村土地经营政策，一定程度上束缚了农村生产力的发展，制约了农业产业化进程。2013年中央一号文件明确指出：“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。”因此，推进农村土地流转是壮大农村经济的根本出路，是促进农业产业化、发展现代农业的必然选择。
但是，中国农民几千年来就有着“恋土情结”，加上目前农村社会保障并不完善等因素，让农民很难自愿放弃土地经营权。同时，农村土地经营权流转涉及到社会的方方面面，牵一发而动全身。这既需要高层对制度做出顶层设计，地方政府也要运用财政及其他可以运用的手段为农村土地有序流转提供更多助力，进而推动城乡社会和谐发展。本文从太湖国家旅游度假区土地流转的现状和问题出发，兼顾其他地方的一些共性问题，研究分析土地流转的趋势和政策动向，提出可供选择的财政政策建议。
1 土地流转概况及前瞻
苏州太湖国家旅游度假区多年来始终以建设美丽度假区为总揽，致力于以农村土地规模经营促进农业发展、农民增收的探索与实践，现有国家现代农业示范园区一家，土地股份合作社、社区资产股份合作社、农民专业合作社、农村投资性股份（富民）合作社、惠民股份合作社、农村合作总（联）社等农村合作社63家，土地流转已具备相当规模。近年来，一批特色企业如生态观光农场、良种良苗基地和农副产品深加工企业产值持续增加，一批特色农产品品牌如西山碧螺春、太湖大闸蟹、墅里香椿等走出本地区，“一村一品”“一园一品”格局初步形成。
太湖度假区的土地流转方式主要有两种方式，一种是通过推广农地股份合作制来解决土地规模化经营问题，即农民通过农地入股，农地合作社通过运作获得收益后以股份向农民分红，以各类村（社区）土地股份合作社为代表。另一种是通过建立土地转包制度来实现农业的集约化经营，即由政府或集体经济组织从农民手中受让一定年限的土地经营权，通过招商或者自营取得土地收益，然后向农民支付土地租金，以西山现代农业示范园区为代表。笔者认为，以上两种流转方式在土地经营权流转初期能较好的适合经济社会状况，一则为土地规模化经营提供了可能性，二则农民实现了相比自营的较大收益。但是，这种流转方式只是土地制度改革尚未深入、财政金融政策配套尚未跟上、土地经营权流转市场尚未建立时的过渡方式，最终状态应是土地使用权出让和受让方在农地经营权流转市场上实现经营权最大期限转让。只有运用市场这只看不见的手，土地这个最核心的资源才能得到最优化配置，土地才能够获得更高的产出，农民才有可能获得更大的收益。只有土地经营权的最大期限转让，才能减少短期租赁带来的农地掠夺性破坏，才能促使经营者更多地投资于土地，完善农业配套设施，购买大型机械设备等，进而更快地实现农业现代化。
2 土地经营权流转中存在的问题
2.1 从土地供给方看，农民持续参与土地流转积极性不高。
一是部分农民特别是老农民恋土观念强。虽然苏南农村经济在全国位居前列，但农民在心理上依然视土地为自己最后的保障，因而宁可粗放经营，甚至撂荒弃耕，也不流转。二是社会保障力度不够。尽管地方政府出台了多个文件，为失地农民提供了一系列保障措施，但是相较土地改革日后可能带来的红利，仍嫌力度不够。三是土地流转收益偏低。取消农业税后，中央和地方政府出台了很多支农惠农政策，种植收入加上良种、农资等补贴，自营土地收益也相当可观。度假区农民大部分都有几套拆迁安置房，拿到安置房之前还有租房补贴，目前不论是通过入股获得分红还是通过农业园区转包，土地流转收益在农民财产性收入中占比并不高，导致农民参与土地流转意愿不强。
2.2 从土地经营方看，土地使用效益整体不高。
一是缺乏专业的人才。度假区现有的各类合作社组织形式基本上都是“村社合一”，合作社的收支反应的就是社区（村）的收支，看上去大家都在参与，实际上做事的人少。西山现代农业示范园的管理人员大多由地方政府行政人员兼任，缺乏专业的管理人才。二是农民和双方期望差别较大。出租土地的农民希望较短期限获得较高收益，而使用土地经营权的企业希望以较低的租金获得土地的长期使用权。为保护农民的利益，农业园区给予老百姓的土地租金每年都要调升，但是农业园区与经营者签订合同的时间较长，签合同时所定的租金标准又很低，部分企业较低的租金还不能到位，致使土地租金长期倒挂。三是融资压力大。土地流转组织实质上大部分是集体经济组织，与地方政府有着千丝万缕的联系，有的甚至扮演了为地方政府平台的角色，本身可抵押资产就少，在银根紧缩时，资金就更加紧张。
2.3 从土地流转的外部环境看，相关制度、政策配套滞后。
一是由于农业生产具有周期长、比较收益低、受自然条件影响明显的特点，大面积承包土地从事高效农业开发需要较大的资金投入，在既有基础设施配套未完善的情况下，业主对投资农业开发会极为慎重。二是土地流转服务缺位。目前土地流转主要依靠政府推动，在土地流转过程中，供求双方的信息空间分布极为分散，缺乏土地流转中介服务组织，致使土地供求信息不能高效准确提供，市场参与度差。三是部分领导存在“重集体轻民营”“重招商轻扶持”观念，视集体经济发展和招商引资规模为自己的主要政绩，对民营经济的税源和吸收就业功能认识不足，致使土地流转经营者之间缺乏竞争，活力不够。四是少数地方将土地流转作为增加乡村集体收入、干部福利的手段和突出地方政绩的形象工程，用行政手段干预农民土地流转，常压低流转价格，截留、挪用流转收益，政府监管不到位。 以上三方因素盘根错节，互为制肘，既影响了农民参与土地经营权流转的积极性，又影响了经营者的土地使用效率。地方政府部门必须认清农村土地流转将是一场改变农村面貌、改变城乡二元经济的重大变革，在这场变革中管好自己“乱动的手”，完善制度，强化监管，采取各种有效的措施引导农村土地流转走向高效健康发展之路。
3 可供选择的财政政策建议
农村土地流转工作涉及面广，政策性强，直接关系到广大农民的切身利益和农村改革、发展、稳定的大局，促进农村土地流转的财政政策设计必须首先服从国家粮食安全大局，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。财政政策的目的是促进流转土地更有效的使用，实现农民、经营者共赢，促进经济社会和谐发展。
3.1 提高农民参与流转的积极性
3.1.1 对于土地流出农户，提供租金补贴。
在当前还没形成活跃农村土地流转市场的情况下，农户获得的信息量少，土地租金的价格往往偏低。为了促进土地集中连片流转，可以在省市层面设立农村土地流转专项扶持资金，下级政府按一定标准安排资金配套。除给予初次参与土地流出农户一次性奖励外，对签订一定年限的土地流转合同，按照出租年限和流转面积给予农户补贴，引导零散耕地向专业大户和农业企业、专业合作社等规模化经营主体流转聚集，形成农业规模效应。
3.1.2 完善农村社会保障体系。
一是完善土地流转养老保险办法，提高政策的灵活性，使政策惠及各类流出土地农民。比如，对年轻的且不愿参保的土地流出农民可给予一次性的养老补贴，对于年龄较大的土地流出者尽可能提高养老金标准，消除农民离土的后顾之忧。二是健全各类合作社、农地转包组织土地流转收益分配机制，制订合理的土地流转补偿方案，在土地使用权的收益分配上向农民适当倾斜，使农民享有土地收益的主要部分。
3.1.3 促进土地流出农民就业创业。
安置农村剩余劳动力的最好办法是就地安置，这样安置的成本较低，农民对从事的工作也较熟悉，能很快适应岗位的要求。政府可以为有条件的农民提供贴息贷款以鼓励其提供农业相关项目，并出台类似于大学生创业的优惠政策，带动更多农民就业增收。对于社会上的劳动技能培训机构，采取减免税费或者财政补贴等措施，鼓励其安排针对流出土地的农民的培训，提高农民转移就业的能力。
3.2 加大流转土地经营者扶持力度
3.2.1 制定奖励措施，拉动土地流转。
积极向上争取专项资金，除利用好农业项目资金以及粮食直补和综合直补资金外，制定积极的财税政策，大力扶持农业龙头企业、农民专业合作社、种养大户等农业规模经营主体。对流转时间较长，形成连片规模以上的经营者进行奖励。评价标的可以根据经营者上缴税费、解决农村劳动力数量、分红多少等分别制定奖励措施。奖励方式上，一方面可以通过直接补贴的方式，另一方面可以根据经营者吸收流转土地规模或者纳税额为标准设置不同所得税税率进行调节，促进农地规模流转。
3.2.2 建立信贷支持机制。
根据规模经营业主实际情况，加强业主与金融机构的联系，对实力强、资信好的规模经营主体给予一定的信贷授信额度，解决业主资本性、季节性、临时性所需生产经营资金问题。将龙头企业、农民合作组织、专业大户等规模经营主体作为信贷支农的重点，通过财政贴息，每年安排一定额度的农业信贷资金，缓解经营者的资金压力，降低资金成本，助力经营主体发展。
3.2.3 鼓励农业人才引进。
设立农业人才引进专项资金，鼓励经营者与大专院校、农技站所建立多种形式的合作关系，鼓励合作社尝试聘请经济顾问，指导合作社进行招商洽谈、策划包装、项目建设、财务管理等专业化工作，为经营提供智力支持。对于引进人才取得实效和做出突出贡献的单位和个人，给予重奖。
3.3 优化土地流转市场环境
3.3.1 加大农业配套设施建设力度。
加强农田水利基本建设，改善农业经营环境，降低农业生产风险，提高土地产出率。对于一些地力瘠薄，基础设施差的土地，政府可用财政性资金收购，改善其经营条件，待其适合经营后再转出，获得的收入用于偿还财政资金。大力发展农业保险，对提供农业保险的企业或者参保的经营者提供补贴。除已开设的水稻、农禽家畜等政策性保险外，还要根据经营主体需要，开设新的商业性农险险种，减轻经营者因灾可能造成的经济损失。
3.3.2 大力发展土地流转服务组织。
乡镇建立土地流转服务中心，免费提供土地流转信息，指导订立统一格式的土地流转合同，明确土地流转的方式、用途、期限以及流转双方的权责。各村建立土地流转服务站，设土地流转信息员，做好本村土地流转情况的摸底调查和服务工作，做好有关政策的上传下达；大力发展各类土地流转社会中介组织，对于土地流转中可能发生的勘测、咨询、评估、担保等费用予以补助。制定管理办法，对达到一定流转规模、工作出色的镇、村、社会中介组织等，给予一定的奖励。
关键词：农村土地；流转；财政政策
土地是农业生产、农民生存、农村发展的重要物质基础。随着农村经济体制改革的不断深入，现行的以家庭联产承包责任制为核心的农村土地经营政策，一定程度上束缚了农村生产力的发展，制约了农业产业化进程。2013年中央一号文件明确指出：“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。”因此，推进农村土地流转是壮大农村经济的根本出路，是促进农业产业化、发展现代农业的必然选择。
但是，中国农民几千年来就有着“恋土情结”，加上目前农村社会保障并不完善等因素，让农民很难自愿放弃土地经营权。同时，农村土地经营权流转涉及到社会的方方面面，牵一发而动全身。这既需要高层对制度做出顶层设计，地方政府也要运用财政及其他可以运用的手段为农村土地有序流转提供更多助力，进而推动城乡社会和谐发展。本文从太湖国家旅游度假区土地流转的现状和问题出发，兼顾其他地方的一些共性问题，研究分析土地流转的趋势和政策动向，提出可供选择的财政政策建议。
1 土地流转概况及前瞻
苏州太湖国家旅游度假区多年来始终以建设美丽度假区为总揽，致力于以农村土地规模经营促进农业发展、农民增收的探索与实践，现有国家现代农业示范园区一家，土地股份合作社、社区资产股份合作社、农民专业合作社、农村投资性股份（富民）合作社、惠民股份合作社、农村合作总（联）社等农村合作社63家，土地流转已具备相当规模。近年来，一批特色企业如生态观光农场、良种良苗基地和农副产品深加工企业产值持续增加，一批特色农产品品牌如西山碧螺春、太湖大闸蟹、墅里香椿等走出本地区，“一村一品”“一园一品”格局初步形成。
太湖度假区的土地流转方式主要有两种方式，一种是通过推广农地股份合作制来解决土地规模化经营问题，即农民通过农地入股，农地合作社通过运作获得收益后以股份向农民分红，以各类村（社区）土地股份合作社为代表。另一种是通过建立土地转包制度来实现农业的集约化经营，即由政府或集体经济组织从农民手中受让一定年限的土地经营权，通过招商或者自营取得土地收益，然后向农民支付土地租金，以西山现代农业示范园区为代表。笔者认为，以上两种流转方式在土地经营权流转初期能较好的适合经济社会状况，一则为土地规模化经营提供了可能性，二则农民实现了相比自营的较大收益。但是，这种流转方式只是土地制度改革尚未深入、财政金融政策配套尚未跟上、土地经营权流转市场尚未建立时的过渡方式，最终状态应是土地使用权出让和受让方在农地经营权流转市场上实现经营权最大期限转让。只有运用市场这只看不见的手，土地这个最核心的资源才能得到最优化配置，土地才能够获得更高的产出，农民才有可能获得更大的收益。只有土地经营权的最大期限转让，才能减少短期租赁带来的农地掠夺性破坏，才能促使经营者更多地投资于土地，完善农业配套设施，购买大型机械设备等，进而更快地实现农业现代化。
2 土地经营权流转中存在的问题
2.1 从土地供给方看，农民持续参与土地流转积极性不高。
一是部分农民特别是老农民恋土观念强。虽然苏南农村经济在全国位居前列，但农民在心理上依然视土地为自己最后的保障，因而宁可粗放经营，甚至撂荒弃耕，也不流转。二是社会保障力度不够。尽管地方政府出台了多个文件，为失地农民提供了一系列保障措施，但是相较土地改革日后可能带来的红利，仍嫌力度不够。三是土地流转收益偏低。取消农业税后，中央和地方政府出台了很多支农惠农政策，种植收入加上良种、农资等补贴，自营土地收益也相当可观。度假区农民大部分都有几套拆迁安置房，拿到安置房之前还有租房补贴，目前不论是通过入股获得分红还是通过农业园区转包，土地流转收益在农民财产性收入中占比并不高，导致农民参与土地流转意愿不强。
2.2 从土地经营方看，土地使用效益整体不高。
一是缺乏专业的人才。度假区现有的各类合作社组织形式基本上都是“村社合一”，合作社的收支反应的就是社区（村）的收支，看上去大家都在参与，实际上做事的人少。西山现代农业示范园的管理人员大多由地方政府行政人员兼任，缺乏专业的管理人才。二是农民和双方期望差别较大。出租土地的农民希望较短期限获得较高收益，而使用土地经营权的企业希望以较低的租金获得土地的长期使用权。为保护农民的利益，农业园区给予老百姓的土地租金每年都要调升，但是农业园区与经营者签订合同的时间较长，签合同时所定的租金标准又很低，部分企业较低的租金还不能到位，致使土地租金长期倒挂。三是融资压力大。土地流转组织实质上大部分是集体经济组织，与地方政府有着千丝万缕的联系，有的甚至扮演了为地方政府平台的角色，本身可抵押资产就少，在银根紧缩时，资金就更加紧张。
2.3 从土地流转的外部环境看，相关制度、政策配套滞后。
一是由于农业生产具有周期长、比较收益低、受自然条件影响明显的特点，大面积承包土地从事高效农业开发需要较大的资金投入，在既有基础设施配套未完善的情况下，业主对投资农业开发会极为慎重。二是土地流转服务缺位。目前土地流转主要依靠政府推动，在土地流转过程中，供求双方的信息空间分布极为分散，缺乏土地流转中介服务组织，致使土地供求信息不能高效准确提供，市场参与度差。三是部分领导存在“重集体轻民营”“重招商轻扶持”观念，视集体经济发展和招商引资规模为自己的主要政绩，对民营经济的税源和吸收就业功能认识不足，致使土地流转经营者之间缺乏竞争，活力不够。四是少数地方将土地流转作为增加乡村集体收入、干部福利的手段和突出地方政绩的形象工程，用行政手段干预农民土地流转，常压低流转价格，截留、挪用流转收益，政府监管不到位。 以上三方因素盘根错节，互为制肘，既影响了农民参与土地经营权流转的积极性，又影响了经营者的土地使用效率。地方政府部门必须认清农村土地流转将是一场改变农村面貌、改变城乡二元经济的重大变革，在这场变革中管好自己“乱动的手”，完善制度，强化监管，采取各种有效的措施引导农村土地流转走向高效健康发展之路。
3 可供选择的财政政策建议
农村土地流转工作涉及面广，政策性强，直接关系到广大农民的切身利益和农村改革、发展、稳定的大局，促进农村土地流转的财政政策设计必须首先服从国家粮食安全大局，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。财政政策的目的是促进流转土地更有效的使用，实现农民、经营者共赢，促进经济社会和谐发展。
3.1 提高农民参与流转的积极性
3.1.1 对于土地流出农户，提供租金补贴。
在当前还没形成活跃农村土地流转市场的情况下，农户获得的信息量少，土地租金的价格往往偏低。为了促进土地集中连片流转，可以在省市层面设立农村土地流转专项扶持资金，下级政府按一定标准安排资金配套。除给予初次参与土地流出农户一次性奖励外，对签订一定年限的土地流转合同，按照出租年限和流转面积给予农户补贴，引导零散耕地向专业大户和农业企业、专业合作社等规模化经营主体流转聚集，形成农业规模效应。
3.1.2 完善农村社会保障体系。
一是完善土地流转养老保险办法，提高政策的灵活性，使政策惠及各类流出土地农民。比如，对年轻的且不愿参保的土地流出农民可给予一次性的养老补贴，对于年龄较大的土地流出者尽可能提高养老金标准，消除农民离土的后顾之忧。二是健全各类合作社、农地转包组织土地流转收益分配机制，制订合理的土地流转补偿方案，在土地使用权的收益分配上向农民适当倾斜，使农民享有土地收益的主要部分。
3.1.3 促进土地流出农民就业创业。
安置农村剩余劳动力的最好办法是就地安置，这样安置的成本较低，农民对从事的工作也较熟悉，能很快适应岗位的要求。政府可以为有条件的农民提供贴息贷款以鼓励其提供农业相关项目，并出台类似于大学生创业的优惠政策，带动更多农民就业增收。对于社会上的劳动技能培训机构，采取减免税费或者财政补贴等措施，鼓励其安排针对流出土地的农民的培训，提高农民转移就业的能力。
3.2 加大流转土地经营者扶持力度
3.2.1 制定奖励措施，拉动土地流转。
积极向上争取专项资金，除利用好农业项目资金以及粮食直补和综合直补资金外，制定积极的财税政策，大力扶持农业龙头企业、农民专业合作社、种养大户等农业规模经营主体。对流转时间较长，形成连片规模以上的经营者进行奖励。评价标的可以根据经营者上缴税费、解决农村劳动力数量、分红多少等分别制定奖励措施。奖励方式上，一方面可以通过直接补贴的方式，另一方面可以根据经营者吸收流转土地规模或者纳税额为标准设置不同所得税税率进行调节，促进农地规模流转。
3.2.2 建立信贷支持机制。
根据规模经营业主实际情况，加强业主与金融机构的联系，对实力强、资信好的规模经营主体给予一定的信贷授信额度，解决业主资本性、季节性、临时性所需生产经营资金问题。将龙头企业、农民合作组织、专业大户等规模经营主体作为信贷支农的重点，通过财政贴息，每年安排一定额度的农业信贷资金，缓解经营者的资金压力，降低资金成本，助力经营主体发展。
3.2.3 鼓励农业人才引进。
设立农业人才引进专项资金，鼓励经营者与大专院校、农技站所建立多种形式的合作关系，鼓励合作社尝试聘请经济顾问，指导合作社进行招商洽谈、策划包装、项目建设、财务管理等专业化工作，为经营提供智力支持。对于引进人才取得实效和做出突出贡献的单位和个人，给予重奖。
3.3 优化土地流转市场环境
3.3.1 加大农业配套设施建设力度。
加强农田水利基本建设，改善农业经营环境，降低农业生产风险，提高土地产出率。对于一些地力瘠薄，基础设施差的土地，政府可用财政性资金收购，改善其经营条件，待其适合经营后再转出，获得的收入用于偿还财政资金。大力发展农业保险，对提供农业保险的企业或者参保的经营者提供补贴。除已开设的水稻、农禽家畜等政策性保险外，还要根据经营主体需要，开设新的商业性农险险种，减轻经营者因灾可能造成的经济损失。
3.3.2 大力发展土地流转服务组织。
乡镇建立土地流转服务中心，免费提供土地流转信息，指导订立统一格式的土地流转合同，明确土地流转的方式、用途、期限以及流转双方的权责。各村建立土地流转服务站，设土地流转信息员，做好本村土地流转情况的摸底调查和服务工作，做好有关政策的上传下达；大力发展各类土地流转社会中介组织，对于土地流转中可能发生的勘测、咨询、评估、担保等费用予以补助。制定管理办法，对达到一定流转规模、工作出色的镇、村、社会中介组织等，给予一定的奖励。