论文部分内容阅读
摘要：中国的市场经济经历了从计划经济到市场经济的重大变革。然而市场经济普遍存在市场失灵的情况，于是政府开始转变为“有限政府”，承担起广泛的宏观调控经济的职能。在此过程中仍然不可避免的是“政府失灵”的现象。政府经济行为自身存在的缺陷和弊端必然需要采取相应的手段和措施予以弥补和改进，建立相应的责任追究机制，这有利于中国市场经济的健康完整发展，符合经济法社会本位的自身定位与利益侧重的要求。
关键词：政府经济行为 有限政府 责任追究
为了进一部研究与政府经济行为相适应的法律责任追究机制，必先弄清如何界定政府经济行为，政府经济行为在市场经济中的作用，以及它的特征和存在的问题。
一、政府经济行为
1．政府经济行为的界定
在经济学上，政府经济行为指政府作为国家权力机构所具有的经济职能的具体运作。随着经济法的独立地位得到越来越多的学者的认可，政府经济行为作为经济法的主要调整对象，势必赋予这一概念以独特的法律意义，而且经济法的社会本位的利益趋向也势必贯彻到这一概念中来，使得政府经济行为能起到协调公益与私益，公平与效率的作用，保证社会的良性运行。因此，将政府经济行为解释为是政府及其相应的职能部门所从事的调控、规制行为，亦即在宏观上通过调节来控制，微观上通过规范来制约，从而总体上通过协调来制衡①更丰富完善了政府经济行为的界定。根据政府经济行为的作用领域，它具体为市场规制行为和宏观调控行为。抓住政府在不同作用领域行为的特点，将更有助于制定与现实相符的法律控制调节及规范体制。
2．政府经济行为的实现方式
政府经济行为是政府为了实现国家经济政策目标而进行的行为，它能产生经济效果和相应的法律后果。政府力求通过市场规制和宏观调控来弥补市场机制的先天不足，克服经济中的各种不安全因素，协调和平衡个人权利和公共利益的冲突，贯彻经济法的宏观经济与微观经济相协调、经济与社会相协调、经济与自然相协调的原则，最后在政府经济行为和市场主体行为的完美统一中，来实现经济社会的可持续发展。这是经济法的题中之意，也是经济法给政府经济行为提出的要求和行为方向指导。
3．存在的问题
而现实总会在理想前添上一份残缺的真实美。第一，“市场失灵”的存在并不能掩盖“政府失灵”的事实，作为政府经济行为的主体――政府，并不简单的只是一个公益的代表，它同时也是众多私人个体的集合。在经济生活中不可避免的面临着政府部门内部的一种公私利益的冲突，而这种冲突将影响政府经济行为的公平和效率，影响政府经济行为的稳定性和秩序性。具体表现在个人与集体，地方与中央的利益冲突。第二，中国本身的市场经济发展的不完善，相关知识体系的不健全，使得政府对未来经济形势变化的预测的掌握力度相对弱，在进行经济行为的过程中难免会出现决策失误，指示方式不成熟等等情况出现。第三，政府不当干预经济，使得市场经济中的行政色彩过于浓重，对于政府行为的“限度”问题把握不准。第四，一些行政官员的享乐主义和腐败行为的存在，导致 “寻租”行为。第五，相应的法律控制体制的不完善甚至缺乏，更给政府经济行为的随意和不规范性提供了滋生的环境。第六，客观上的政府经济决策与经济形势变化上的时间性，滞后性成为政府经济行为中不可逃避的现实。
政府经济行为的优化不仅仅需要政府机制自身的改革和提高，还需要相应的法律机制来弥补和完善政府经济行为的缺陷和不规范性。
二、政府经济行为的法律责任
从法理上说，法律责任是由特定法律事实所引起的对损害予以赔偿、补偿或接受惩罚的特殊义务。②政府经济行为的法律责任即是指政府及其职能部门违反了经济法律法规规定的义务而承担的不利后果。那么，政府在政府经济行为中承担的法律义务包括（1）管理性义务。指为建立和保护正常生产和生活所必须的经济法律秩序的义务总和。如制定法律法规，调控市场主体的各种经济活动，管制种种有害于整体利益的活动，协调经济与经济发展的关系等。（2）服务性义务。指为保护和改善经济创造各种条件的义务综合。如进行经济法的宣传、教育，预测经济发展趋势，提供经济发展的信息等。（3）接受监督的义务。包括接受国家机关、社会组织、公民的一般性监督，诉讼行政监督及行政赔偿等。③同时，市场规制法和宏观调控法中也对政府的义务作出了相应的规定，但是这些义务的规范都相对宽泛。比如政府的有管理义务，但是如何去面对政府管理超出限度的情况？又如，政府有提供相应指示、重要信息的义务，如果提供的时间远远落后于实际需要，而政府经济行为本身具有滞后性，又如何确定是否存在主观过错或者直接实行无过错的追究？法律尽管规定了政府的义务，但是，对于违反义务的责任追究是非常弱的。这非常不利于规范和引导政府经济行为，因此，根据政府应有的义务，我们提出与之对应的责任追究体制，旨在探讨出让政府更好实施经济职能的方法。
三、政府经济行为的法律责任的实现方式
由于对于经济责任的独立性尚存很多争议，因此此处并不从传统的责任体系将政府经济的法律责任划分为民事责任，行政责任，刑事责任。法律责任形态是多样性的，并且某种程度上具有交叉性和相通性。按照法律责任追究的目的来分，可有补偿性责任和惩罚性责任。
1．补偿性责任
源于政府所实施的宏观调控或市场规制不当，对给受控主体造成的损害可实行国家赔偿制度。这种补偿方式需要以一定的后果出现为前提，可以是直接的物质补偿，也可以是对特定主体、地区给予优惠政策或者一定程度上的政府不作为。例如对政府的服务性义务中提供了错误的信息、决策失误等而给市场主体造成损害的，市场主体应当可以提出国家赔偿的诉讼。这种赔偿可以是等额的赔偿，也可以是超额的赔偿。但现实中，往往国家并不能是受损主体的损失的到完全的补偿。因此在责任追究的执行上需要得到有力的贯彻。另外，政府还应有赔礼道歉等责任方式等来追究政府不履行善良接受监督的义务的行为，这对于法制的公平和民主都有重要的推动作用。
2．惩罚性责任
对于前面提到的针对政府部门内部可能出现的公私利益的冲突而导致的不当行使政府经济行为，和实践中经常出现的个人责任与机构责任混淆的情况，以“集体负责”为由淡化个人责任的现象，加上官员官僚主义，腐败风气等等给予惩罚。
要求个体的政府官员承担一定行政处分。包括警告、记过、行政通报、降职、降级、撤职等等。政府官员在政府经济行为中的不当利益收获除了要收缴以外，还要承担一定的经济处罚责任。这就双重的对政府官员的官僚作风，和不适当履行职责的行为有效的规制。
而对于政府，用于市场主体的资格减免信用减等的责任方式同样也可以使用于政府。政府信誉的下降或信用减等、合法化水平或选民支持率的降低等都是实质上的承担方式。政府经济行为在一定程度上代表着政府的形象，这会影响国家在公民心目中的地位。从而进一步关系着国家的稳定和和平。
3．政治责任
有学者还提出对政府官员追究政治责任，要求官员的行为必须合理，合目的性，政策必须符合人民的意志和利益。如果决策失误或者领导无方，造成严重的后果，虽然官员本人没有违法也不受法律追究却要承担政治责任，要受到选举它的机关的质询、弹劾或通过不信任案。④这就更能对官员产生压力和制约，使之尽职尽责。
四、要注意的问题
1．责任追究方式的相互交替和限度问题
在追究政府的法律责任的时候，有些情况可以同时使用惩罚性和补偿性责任的实现方式以完全的制裁政府的不当行为。由于政府在经济行为中的引导性的作用和中国市场经济形势下，政府仍然存在的对经济过度调控和规制，这些法律责任的追究要偏向于保护市场受控主体的利益，但是责任追究的目的始终是在于预防政府在进行市场规制和宏观调控过程中的违背经济规律和损害市场主体利益以及与经济法维护公共利益，制衡公私利益，协调公平效益的方向背道而驰的行为，惩罚只是起到警示的作用。
其次由于调控主体本身角色的多重性（如既是调制主体，又是行政主体或是立法主体等等），在公共物品的提供方面具有十分重要的作用，因而很难让它停业、关闭或处以自由罚；同时，鉴于其经济来源的财政补偿性，处罚的经济后果最终会由纳税人来承担，一般也很难对其进行有实际意义的经济处罚，因此往往不能按传统的责任形态来承担责任，通常只能由相关的直接责任主体先直接的承担。⑤这就要注意对于政府经济行为责任追究的对象和限度问题。
需要强调的是，由于政府经济行为也是以社会为本位维护公共利益的。因此在很多情况下必然会以损害一定市场主体的利益为前提。但这绝对不是政府掩盖自己实施调控和规制错误的借口。因此需要对这两者之间进行区分，划定一定界限。
2．政府经济行为法律责任追究的归责问题
对于政府经济行为法律责任的归责问题，并不能笼统的实行过错原则或无过错原则。例如政府自身所无法避免的滞后性而导致了不利后果的时候，如果一味实行无过错原则难免有失公平，这时候便需要是政府执行过程中出现了较大的失误或其他错误才能追究其责任。如果给市场主体造成了巨大的损害，则应实行无过错原则。即无论政府是客观不能还是主观不能，都应承担相应的补偿责任。
3．与责任追究机制相应的诉讼机制的建立
由于政府经济行为主体的特殊性，相应的诉讼机制并不完善。在经济法意义上的诉讼机制的健全将使责任追究机制得到更好的贯彻和实施。二者是紧密相连的。因此，责任追究机制应当在实体上和程序上都的到一个和谐的统一，才能实现自己功能的最大化。
总之，中国市场经济发展的道路一直在向前延伸，关于政府经济行为的问题，经济法的责任问题，还有很多其他的法律问题也还需要更多更好的研究和探讨。我们在面临着中国入世之后带来的各种法律机制上的挑战的同时，也要学会吸收外国法律体制设置中的优秀成分，并结合中国社会主义公有制的特色和文化传统，提高我国法律的民主和公平程度，并努力实现法治社会的目标。
注释：
① 张守文《略论经济法上的调制行为》载《北京大学学报》（哲社版）2000年第五期。
② 张文显：《法理学》，高等教育出版社2003年版，第144页。
③ 吕忠梅、刘大洪《经济法的法学与法经济学分析》，中国检查出版社1998年版，第99－100页。
④ 吕忠梅、陈虹《经济法原论》，法律出版社，第231页
⑤ 张守文《经济法责任形态刍议》，载于王全兴《经济法前沿问题研究》，中国检查出版社，第174页。
关键词：政府经济行为 有限政府 责任追究
为了进一部研究与政府经济行为相适应的法律责任追究机制，必先弄清如何界定政府经济行为，政府经济行为在市场经济中的作用，以及它的特征和存在的问题。
一、政府经济行为
1．政府经济行为的界定
在经济学上，政府经济行为指政府作为国家权力机构所具有的经济职能的具体运作。随着经济法的独立地位得到越来越多的学者的认可，政府经济行为作为经济法的主要调整对象，势必赋予这一概念以独特的法律意义，而且经济法的社会本位的利益趋向也势必贯彻到这一概念中来，使得政府经济行为能起到协调公益与私益，公平与效率的作用，保证社会的良性运行。因此，将政府经济行为解释为是政府及其相应的职能部门所从事的调控、规制行为，亦即在宏观上通过调节来控制，微观上通过规范来制约，从而总体上通过协调来制衡①更丰富完善了政府经济行为的界定。根据政府经济行为的作用领域，它具体为市场规制行为和宏观调控行为。抓住政府在不同作用领域行为的特点，将更有助于制定与现实相符的法律控制调节及规范体制。
2．政府经济行为的实现方式
政府经济行为是政府为了实现国家经济政策目标而进行的行为，它能产生经济效果和相应的法律后果。政府力求通过市场规制和宏观调控来弥补市场机制的先天不足，克服经济中的各种不安全因素，协调和平衡个人权利和公共利益的冲突，贯彻经济法的宏观经济与微观经济相协调、经济与社会相协调、经济与自然相协调的原则，最后在政府经济行为和市场主体行为的完美统一中，来实现经济社会的可持续发展。这是经济法的题中之意，也是经济法给政府经济行为提出的要求和行为方向指导。
3．存在的问题
而现实总会在理想前添上一份残缺的真实美。第一，“市场失灵”的存在并不能掩盖“政府失灵”的事实，作为政府经济行为的主体――政府，并不简单的只是一个公益的代表，它同时也是众多私人个体的集合。在经济生活中不可避免的面临着政府部门内部的一种公私利益的冲突，而这种冲突将影响政府经济行为的公平和效率，影响政府经济行为的稳定性和秩序性。具体表现在个人与集体，地方与中央的利益冲突。第二，中国本身的市场经济发展的不完善，相关知识体系的不健全，使得政府对未来经济形势变化的预测的掌握力度相对弱，在进行经济行为的过程中难免会出现决策失误，指示方式不成熟等等情况出现。第三，政府不当干预经济，使得市场经济中的行政色彩过于浓重，对于政府行为的“限度”问题把握不准。第四，一些行政官员的享乐主义和腐败行为的存在，导致 “寻租”行为。第五，相应的法律控制体制的不完善甚至缺乏，更给政府经济行为的随意和不规范性提供了滋生的环境。第六，客观上的政府经济决策与经济形势变化上的时间性，滞后性成为政府经济行为中不可逃避的现实。
政府经济行为的优化不仅仅需要政府机制自身的改革和提高，还需要相应的法律机制来弥补和完善政府经济行为的缺陷和不规范性。
二、政府经济行为的法律责任
从法理上说，法律责任是由特定法律事实所引起的对损害予以赔偿、补偿或接受惩罚的特殊义务。②政府经济行为的法律责任即是指政府及其职能部门违反了经济法律法规规定的义务而承担的不利后果。那么，政府在政府经济行为中承担的法律义务包括（1）管理性义务。指为建立和保护正常生产和生活所必须的经济法律秩序的义务总和。如制定法律法规，调控市场主体的各种经济活动，管制种种有害于整体利益的活动，协调经济与经济发展的关系等。（2）服务性义务。指为保护和改善经济创造各种条件的义务综合。如进行经济法的宣传、教育，预测经济发展趋势，提供经济发展的信息等。（3）接受监督的义务。包括接受国家机关、社会组织、公民的一般性监督，诉讼行政监督及行政赔偿等。③同时，市场规制法和宏观调控法中也对政府的义务作出了相应的规定，但是这些义务的规范都相对宽泛。比如政府的有管理义务，但是如何去面对政府管理超出限度的情况？又如，政府有提供相应指示、重要信息的义务，如果提供的时间远远落后于实际需要，而政府经济行为本身具有滞后性，又如何确定是否存在主观过错或者直接实行无过错的追究？法律尽管规定了政府的义务，但是，对于违反义务的责任追究是非常弱的。这非常不利于规范和引导政府经济行为，因此，根据政府应有的义务，我们提出与之对应的责任追究体制，旨在探讨出让政府更好实施经济职能的方法。
三、政府经济行为的法律责任的实现方式
由于对于经济责任的独立性尚存很多争议，因此此处并不从传统的责任体系将政府经济的法律责任划分为民事责任，行政责任，刑事责任。法律责任形态是多样性的，并且某种程度上具有交叉性和相通性。按照法律责任追究的目的来分，可有补偿性责任和惩罚性责任。
1．补偿性责任
源于政府所实施的宏观调控或市场规制不当，对给受控主体造成的损害可实行国家赔偿制度。这种补偿方式需要以一定的后果出现为前提，可以是直接的物质补偿，也可以是对特定主体、地区给予优惠政策或者一定程度上的政府不作为。例如对政府的服务性义务中提供了错误的信息、决策失误等而给市场主体造成损害的，市场主体应当可以提出国家赔偿的诉讼。这种赔偿可以是等额的赔偿，也可以是超额的赔偿。但现实中，往往国家并不能是受损主体的损失的到完全的补偿。因此在责任追究的执行上需要得到有力的贯彻。另外，政府还应有赔礼道歉等责任方式等来追究政府不履行善良接受监督的义务的行为，这对于法制的公平和民主都有重要的推动作用。
2．惩罚性责任
对于前面提到的针对政府部门内部可能出现的公私利益的冲突而导致的不当行使政府经济行为，和实践中经常出现的个人责任与机构责任混淆的情况，以“集体负责”为由淡化个人责任的现象，加上官员官僚主义，腐败风气等等给予惩罚。
要求个体的政府官员承担一定行政处分。包括警告、记过、行政通报、降职、降级、撤职等等。政府官员在政府经济行为中的不当利益收获除了要收缴以外，还要承担一定的经济处罚责任。这就双重的对政府官员的官僚作风，和不适当履行职责的行为有效的规制。
而对于政府，用于市场主体的资格减免信用减等的责任方式同样也可以使用于政府。政府信誉的下降或信用减等、合法化水平或选民支持率的降低等都是实质上的承担方式。政府经济行为在一定程度上代表着政府的形象，这会影响国家在公民心目中的地位。从而进一步关系着国家的稳定和和平。
3．政治责任
有学者还提出对政府官员追究政治责任，要求官员的行为必须合理，合目的性，政策必须符合人民的意志和利益。如果决策失误或者领导无方，造成严重的后果，虽然官员本人没有违法也不受法律追究却要承担政治责任，要受到选举它的机关的质询、弹劾或通过不信任案。④这就更能对官员产生压力和制约，使之尽职尽责。
四、要注意的问题
1．责任追究方式的相互交替和限度问题
在追究政府的法律责任的时候，有些情况可以同时使用惩罚性和补偿性责任的实现方式以完全的制裁政府的不当行为。由于政府在经济行为中的引导性的作用和中国市场经济形势下，政府仍然存在的对经济过度调控和规制，这些法律责任的追究要偏向于保护市场受控主体的利益，但是责任追究的目的始终是在于预防政府在进行市场规制和宏观调控过程中的违背经济规律和损害市场主体利益以及与经济法维护公共利益，制衡公私利益，协调公平效益的方向背道而驰的行为，惩罚只是起到警示的作用。
其次由于调控主体本身角色的多重性（如既是调制主体，又是行政主体或是立法主体等等），在公共物品的提供方面具有十分重要的作用，因而很难让它停业、关闭或处以自由罚；同时，鉴于其经济来源的财政补偿性，处罚的经济后果最终会由纳税人来承担，一般也很难对其进行有实际意义的经济处罚，因此往往不能按传统的责任形态来承担责任，通常只能由相关的直接责任主体先直接的承担。⑤这就要注意对于政府经济行为责任追究的对象和限度问题。
需要强调的是，由于政府经济行为也是以社会为本位维护公共利益的。因此在很多情况下必然会以损害一定市场主体的利益为前提。但这绝对不是政府掩盖自己实施调控和规制错误的借口。因此需要对这两者之间进行区分，划定一定界限。
2．政府经济行为法律责任追究的归责问题
对于政府经济行为法律责任的归责问题，并不能笼统的实行过错原则或无过错原则。例如政府自身所无法避免的滞后性而导致了不利后果的时候，如果一味实行无过错原则难免有失公平，这时候便需要是政府执行过程中出现了较大的失误或其他错误才能追究其责任。如果给市场主体造成了巨大的损害，则应实行无过错原则。即无论政府是客观不能还是主观不能，都应承担相应的补偿责任。
3．与责任追究机制相应的诉讼机制的建立
由于政府经济行为主体的特殊性，相应的诉讼机制并不完善。在经济法意义上的诉讼机制的健全将使责任追究机制得到更好的贯彻和实施。二者是紧密相连的。因此，责任追究机制应当在实体上和程序上都的到一个和谐的统一，才能实现自己功能的最大化。
总之，中国市场经济发展的道路一直在向前延伸，关于政府经济行为的问题，经济法的责任问题，还有很多其他的法律问题也还需要更多更好的研究和探讨。我们在面临着中国入世之后带来的各种法律机制上的挑战的同时，也要学会吸收外国法律体制设置中的优秀成分，并结合中国社会主义公有制的特色和文化传统，提高我国法律的民主和公平程度，并努力实现法治社会的目标。
注释：
① 张守文《略论经济法上的调制行为》载《北京大学学报》（哲社版）2000年第五期。
② 张文显：《法理学》，高等教育出版社2003年版，第144页。
③ 吕忠梅、刘大洪《经济法的法学与法经济学分析》，中国检查出版社1998年版，第99－100页。
④ 吕忠梅、陈虹《经济法原论》，法律出版社，第231页
⑤ 张守文《经济法责任形态刍议》，载于王全兴《经济法前沿问题研究》，中国检查出版社，第174页。